电子政务基础

电 子 政 务 基 础 知 识
作者: 汪玉凯  【字体：大 中 小】【颜色：红 绿 蓝 黑】
（根据国家行政学院汪玉凯教授讲课录音整理，仅供参考）
电子政务基础知识，从六个方面学习，第一个问题电子政务的基本理念，主要围绕电子政务一些重要概念，相关范畴做介绍；第二个问题中外电子政务发展的状况；第三个问题中国发展电子政务的意义，以及它与政府管理创新二者之间的关系；第四个问题电子网络政府的模式；第五个电子政务的应用，应用是政务发展的主要驱动力；第六个问题，电子政务的建设，包括规划制定，门户网站建设，风险控制，评估等等。
第一、电子政务的相关理念
围绕电子政务有四个概念，特别需要关注和了解，第一是信息化，第二是电子政务，第三是电子政府，或者叫电子网络政府，这是国外、国际社会广泛应用的概念，第四是政府信息化。
首先是信息化，信息化是一个比较大的概念，是指国家统一规划和组织下，在农业、工业、科学技术、国防，以及社会生活各个方面，应用现代信息技术，深入开发、广泛利用信息资源，加速实现国家现代化的进程。这就是信息化的基础概念，基本含义。这样一个含义，至少反应出四层基本意思，第一层就是中央，包括主要领导多次讲到的四个现代化，哪个化也离不开信息化，也就是说信息化渗透到其他各个方面现代化领域，信息化要服务于四个现代化。第二层基本含义，国家政府对信息化必须统一规划，统一组织，才能使信息化建设不至于偏离方向。第三层含义，各个领域信息化的最基本要求是要广泛应用现代信息技术，不管是农业、科技、国防、文化，哪一个方面信息化都必须广泛应用信息技术，深入开发利用信息资源。第四层含义是信息化不能一蹴而就，它是一个不断深化的过程。研究电子政务，是基于政府信息化的范畴，而政府信息化又是整个国家信息化中重要组成部分，甚至是龙头。所以首先要了解什么叫信息化，这个概念非常重要。
第二个概念，叫电子政务。这个概念是在引进国外政府信息化概念的过程中，把它中国化了的一个概念。从国际社会来讲，一般不叫电子政务，更多的叫电子政府，或者叫电子网络政府。在政府信息化的过程中，我们创造了电子政务这样一个概念，把它中国化了，需要做出一定的解释。所谓电子政务，它的定义是指公共管理组织运用信息技术、网络技术进行办公管理的一种政务管理活动。电子政务的主体没有用政府这个概念，而是用了一个公共管理组织，在国外就叫公共部门，实际上它比广义政府的概念还要宽泛。在国外，广义政府包括狭义的行政权力机构，立法机构，司法机构，共同构成广义政府的概念。在中国，电子政务在某种意义上比国外广义政府概念还要宽，因为还有执政党、行政职能的事业单位，也要信息化，所以电子政务的主体，用的是公共管理组织。
电子政务概念，又可以分为广义、狭义的两个方面。从广义上讲，只要行使公共权力，管理公共事务，这种活动都可以叫做政务活动。电子政务就是把传统的政务活动，通过信息化的手段来实现，从这个意义上讲，广义的电子政务应该包括很宽泛的内容，它渗到公共部门、公共组织，行使公共权力，管理公共事务的各个方面，都可以叫电子政务。从狭义来讲，电子政务也可以指一个单位、一个部门内部一项很具体的政务活动。如到工商部门注册一个企业，通过网络，从申报开始，把企业执照申办下来，意味着注册这个政务活动，用传统政府、传统政务实现了电子政务。再如税务部门纳税，一个企业要给国家纳税，通过网络从交税开始一步一步申报，到最后国家税务部门，把银行帐户的钱划到国库，这个过程如果都是通过网络实现的，那么在报税这个政务上就实现了电子化、信息化。所以电子政务这个概念也可以很微观，很具体。在后面的电子政务概念的使用中，既可以讲广义的，也可以讲狭义的。不管狭义的电子政务，还是广义的电子政务，它包括三层基本含义，第一层，它必须利用信息技术和网络技术，如果不用信息技术或者网络技术，就不是电子政务，可能是传统政务。第二层含义就是电子政务总是与公共事务的管理、公共权力的行使相联系，如果不是管理公共事务，不是行使公共权力，就不属于电子政务的范围，可能属于电子商务，可能属于电子事务。第三层含义，电子政务不意味着我们对传统的政务过程进行一个信息化的复制，而是对传统的政务活动，传统的政务过程进行信息化的改造。这一点非常重要，但又很容易被人们忽视。
第三个概念，是电子政府，也可以叫电子化政府、电子网络政府，是一个与虚拟相结合的垮平台政府，它的最大特色，就在于虚拟性，即通过网络构建起一个跨区域的、跨时空的远程政府，可以为社会、公众提供２４小时不间断的在线服务，或者叫一站式服务。它不受传统政府部门上下班的限制，打破了时空。这样一种虚拟性，虽然不能完全取代传统的物理形态、政府的存在，但是它对传统物理政府的运行、管理会产生非常深刻的印象。电子网络政府的建成，建设，意味着在政府治理这个层面上，将有可能从传统的实体管理走向程序式管理，它对政府治理产生的影响非常深刻。
电子政务和电子网络政府两个概念之间是一个什么关系呢？如果把电子政务理解为一个狭义的，一项一项具体政务活动信息化，那么一级政府，不管中央政府、地方政府，都承担很多管理服务职能，把一个政府主要的管理服务职能通过电子化手段来实现，就由电子政务走向了电子网络政府，也就是说当一个政府承担的主要管理服务职能，通过信息化的手段来实现，就意味着它可以建成一个电子网络化的政府。
一级政府承担的服务管理职能，永远不可能百分之百的信息化，只能说它主要方面承担管理服务职能能够信息化，就由电子政务走向了电子网络政府，也就是说，电子网络政府建成了。从这个意义上讲，从电子政务一个一个具体的政务工作信息化，到一级政府承担的主要管理服务职能信息化，整个是一个过程。
了解了电子政务、电子网络政府这两个基本范畴，基本概念后，还需要了解电子网络政府的核心价值，为什么要不遗余力的花这么多的投入来构建电子网络政府呢？电子网络政府的核心价值可以概括很多方面，集中的表现在三个层面上，第一方面是通过构建电子网络政府，大大提高了政府管理运作的透明度、公开性，使政府管理、治理真正变透明的政府，公开的政府。第二方面是通过构建电子网络政府，使政府和社会，包括企业、公众，他们之间形成一种广泛的互动，广泛的信息沟通，在过去的传统政务下，政府和社会很难进行互动，因为它处在一种严重的信息不对称状态，政府往往控制整个社会信息的８０％，而社会公众最多掌握的信息超不过２０％，政府和社会处在一种信息不对称状态，所以很难互动。但是这种信息不对称状态将随着电子网络政府的构建被打破，为政府和社会的公众互动提供了可能。第三方面是通过构建电子网络政府，可以大大提高政府的管理绩效，提高政府的效率，降低行政管理成本，对政府治理来讲意义深远。
为了说明上面讲的三条核心价值，举两个例子，第一个是正面的，另一个是负面的。从正面来讲，１９９９年是政府上网年，当时的国家计委也在互联网上构建了自己的门户，在国家计委制定十五规划时，按照传统的治理过程，规划初稿制定出来后，送到有关领导层、省、部委征求意见，在９９年国家计委的门户构网站建起来后，在按传统的、向领导层征求意见的同时，又把十五规划的草案放在了国家计委的门户网站上，通过门户网站，全国民众对十五规划提出了数以万计的建议，参与提建议的人，上至８０岁老人、离退休家属，下至中小学学生，都提出了自己的建议，有很多建议是很有价值的。国家计委为了表彰公众这种积极参与、提出有价值的建议，专门搞了一次评奖，有特等奖、一等奖、二等奖。如果没有这样一个网络，民众参与国家十五规划制定几乎是不可能的，这是一个正面的例子。再比如，信息披露方面的负面例子， 2003年北京出现了大面积的ＳＡＲＳ疫情，疫情确实是突发的，过去没有建立一个突发的，应对公共卫生体系的机制，有情可原，但是由于在信息披露方面没有严格的披露制度，政府和政府之间没有这样信息沟通的机制，本来2002年１１月，广东就出现了ＳＡＲＳ疫情，由于没有信息披露机制，政府和政府之间没有信息沟通机制，直到2003年３月、４月，在北京大面积蔓延开来。如果我们有信息披露机制，有信息公开法律，那么一旦出现疫情后，可以很快把它向社会公布，引起老百姓的关注、防范，由于信息披露不及时、统计方面出现的问题、行政体制方面的风格等等复杂原因，造成老百姓处在一种不知情的状态，在一定意义上也助长了ＳＡＲＳ疫情的蔓延。通过这样正反两方面的例子，我们对构建电子网络政府，它的公开性、透明度，它和政府与社会之间产生互动，它的价值会有一定的了解。
第四个概念，是政府信息化。信息化是一个过程，从一个一个电子政务的线，到电子网络政府的建成，整个这个过程，可以把它理解为政府信息化的过程。政府信息化的过程可以看作是一个由低级到高级、由简单到复杂、不断深化的过程，整个过程可以追溯到上个世纪８０年代中期，我们开始搞办公自动化，到现在要构建电子网络政府，整个过程都可以理解为政府信息化的过程。
以上是第一个大问题电子政务的基本理念第一小点，四个比较重要的概念。
第二小点，电子网络政府对传统政府治理的影响。电子网络政府的构建、建成，虽然不能完全取代传统的政府实体管理，但是对传统政府管理会产生非常深刻的影响，这种影响主要集中在四个层面上。第一 ,对政府形态的影响；其次，对政府组织结构会产生很深刻影响；第三，对政府运行方式会产生一定影响；第四，对政府管理功能会产生直接影响。
我们做一个简单的比较，从政府形态来看，在传统政务条件下，政府是一种物理政府、实体化政府，比如要到北京市政府，必须到北京市这个城市来，到北京市政府这个办公地点去，这叫实体政府、物理政府。在传统政府管理下，这种实体政府、物理政府进行的是一种实体化管理。但是，通过垂直电子政务，构建电子网络政府以后，政府这种形态很可能变成数字化政府，一个虚拟化的政府，有可能是一种程序化管理，这是从政府形态上来讲的。从政府的组织结构来讲，在传统政务下，政府管理一般都是垂直化的，分层次的，它的管理幅度比较狭窄，管理层次比较多，而在电子网络政府状态下，可能使这个组织结构变成一个扁平化的、放射性的结构，它的广泛幅度可能更宽，管理层次相对减少。从政府管理运行来看，在传统政务下，它是一种层层审批、控制、管制，整个管理的透明度比较低，是一种政府的单项沟通，在电子网络政府状态下，有可能提供２４小时不间断的在线服务，公众可以公开参与，政府和企业、社会成员能够产生双向的互动。从管理功能来看，在传统政务下，可以概括为一种粗放式的管理，政府对社会管理的成本比较高，管理的效率比较低。在电子网络政府状态下，有可能实现一种精细化管理，由程序化管理取代传统政务手工化管理，做到精细化管理。从发展的视角来讲，可能降低政府的管理成本，提高政府的管理效益。所以构建电子网络政府，对传统政府至少可以产生上面四个方面的影响。
第三个小点，电子网络政府发展的趋势。从全世界视角来看，应该说构建电子网络政府时间还不长，但是它的功能、作用已经初步显现出来。从未来发展的走向来看，通过电子网络政府的构建，它的未来趋势和过去相比会发生一系列变化。首先，从行政职能配制来看，通过构建电子网络政府，有可能使政府管理职能由过去管理型、控制型的职能，逐步向服务型的职能转化。第二，从政府管理过程来看，有可能从过去管理的公开性、透明度比较低，甚至暗箱操作逐步向政务活动公开化方向转化。第三，政府的决策过程有可能从传统政务的集中决策，向电子网络政府状态下民主化的决策方向转化。第四，从政府的权利结构来看，有可能由集权式的权利结构，向分权式的权利结构转化。第五，从政府的组织机构设置来看，由传统政务过去组织结构比较臃肿，机构设置比较细化，逐步向精简高效方向转化。第六，从行政人员，即管理人员本身来看，有可能由管制型向知识管理型方向转化。也就是说，过去政务人员、行政管理人员实际更多是一种管理职责，那么未来在电子网络政府状态下，公务人员逐步要成为一种知识管理的提供者，从这个方向逐步转化。最后一点，从一个社会的政治过程来讲，有可能由代议制民主逐步向电子化民主方向转化，这对于传统政务的影响是非常深远的。
电子网络政府未来的发展趋势和走向，可能会影响整个政府存在的形态。这种政府形态如果对近代人类社会演变做一个概括，可以概括为三大政府形态，最早叫政治家政府，后来这个政府的形态演变为官僚制政府，到现在正在向电子网络政府趋势和方向发展。这三种政府形态在世界范围内，对应社会经济发展的三种革命，第一种是机械工业革命，大体可以追溯到自由资本主义时代，第二种官僚制政府对应的是电气工业革命，从２０世纪初到２０世纪９０年代，全世界可以看作是电气工业革命时代，对应的是官僚制政府。从２０世纪末到现在，人类社会进入信息工业革命时代，对应的政府形态将是电子网络化政府。把近代工业革命看作一个链条，它所经历的三个阶段，就是机械工业革命、电气工业革命、信息工业革命，所对应的是三种政府形态，政治家政府，西方国家哪一个政党选举获胜了，哪一个执政党就上台执政，整个的政府大换班，从内阁首相、各部部长、司长、处长，出国办事人员，统统都由这个政党上台执政，造成几年政府大换血、政府管理的混乱。西方国家有人说，每一次政党选举的胜或败，能不能只更换主要人员，不要造成一般公务人员大换班，这样就进入官僚制政府时代，哪个政党选举获胜，只更换政府管理的核心人员，比如说首相、各部部长、部长助理，对于９０％的管理人员，让他终生在政府任职，在政治上保持中立，形成了近代文官制度，绝大多数人是考试进入政府的，靠自己的管理能力来管理国家，而只有少数的政务官，才是随政党选举的胜、败决定他的竞争力。近 20多年来，这套管理制度暴露不少弊病，西方国家这些大规模的政府改革改掉了官僚制制度的很多弊病，通过信息化构建一个企业化的政府，或者说电子网络政府，这种政府形态正在一定意义上取代传统的官僚制政府。
第二、中外电子政府的发展
先对国外和中国电子政务发展过程做一些分析，然后介绍国内外电子政务的发展历程。
首先一点，国外电子政府的发展。从政府信息化本身来讲，首先盛行在西方发达国家，特别是当代欧美一些发达国家，是信息化最早的国家。从一定意义上讲，这些发达国家也引领世界政府信息化的潮流，所以了解政府信息化发展过程、电子网络政府发展过程，首先不能不关注国外电子政府的发展。国外电子政务发展有特定的背景，这背景涵盖了很多内容，概括为五句话，第一、国外电子政府的发展背景首先是政府在管理过程中出现了严重危机，就是信任危机；其次，政府在管理过程中出现了严重的财政危机；第三，从上个世纪７０年代以后，出现了经济一体化的趋势，经济一体化的要求也对政府提出了很高的要求；第四，官僚制这样一种政府形态暴露出很多问题；第五，信息技术的快速发展，为构建信息化的政府提供了可能。
从信任危机来讲，西方国家在二战以后，随着社会经济发展，政府千方百计给老百姓提供更多的服务，但是随着社会经济的发展，百姓对政府的要求越来越高，把它概括为四个字，叫多、高、少、精，就是老百姓希望政府能够提供更多的公共服务，而且是高质量的，还要求政府的机构要精干，队伍人员要精干，但是政府往往在民众这种要求面前力不从心，捉襟见肘，你让我提供更多的服务，对不起，我只能增加机构、增加人员、追加预算，这样老百姓和政府之间产生一种不信任感，所以当时美国一个政府官员说，我们现在不仅面临巨大的财政赤字，我们还面临巨大的信任赤字。推动政府改革，推动政府信息化，在很大程度上是为了改善政府和民众中间产生的矛盾。
第二是财政危机，西方国家二战以后绝大多数都走向了福利主义国家的道路，政府跟社会成员承担了过多的责任，比如说养老保险、医疗保险、就业保险等等，给社会成员提供的保险越来越多，承担的福利越来越多，而福利带有刚性，只能上，不能下，这个经济发展是有周期性的，当经济不景气的时候，福利又不能减少，政府只能追加预算，增加财政赤字，所以政府普遍背上了赤字的包袱，出现了财政危机。
第三，所谓的经济一体化，随着上个世纪７０年代，各国政府为了提高自身的竞争力，都想进行改革，增加本国在国际社会的竞争力。
第四，所谓的官僚制政府出现了管理危机，效率低下，自我服务意识严重，对民众的疾苦漠不关心，所以也导致了民众的不满。
最后，除了上面四个方面外，国外之所以能够大刀阔斧的推动政府改革，推动政府信息化，关键在于信息技术的快速发展给政府信息化提供了一种技术上的支持，如果没有这种信息化的发展，电子政务发展也是很难推进的。
以上是首先要了解的国外电子政务的发展背景，电子网络政府的发展背景。
在这样一个发展大背景下，绝大多数国家，包括发展中国家，在发达国家政府信息化的影响下，都在推动本国的信息化。如２０００年，联合国科教委组织，对６０个国家进行过一个调查，最后发现有８９％的国家都在不同程度地推动电子政务的发展，并且将电子政务的发展列为他们国家的重要事项。因为，推动政府信息化、发展电子政务，在某种意义上讲，关系到政府的竞争能力，政府竞争能力的高低，在一定程度上又关系着这个国家在国际社会上的竞争能力。
第二，国外电子网络政府发展的特点。当代发达国家，引领电子政务潮流，他们在构筑电子网络政府，或者说推动政府信息化这个过程中，显现出一些比较显著的特点，大体有四个方面：
第一个特点，在推动政府信息化的过程中，首先与政府改革紧密相结合，这一点特别值得我们关注，应该引起我们关注。为什么要关注国外在推动政府信息化、构建电子网络政府与政府改革的结合这个问题？因为我们国家在推动电子政务的过程中，往往在这个方面结合的不够紧密。国外在政府改革的过程中力度比较大，上个世纪７０年代末，邓小平在中国改革开放，西方国家撒切尔夫人在英国也发动了一个政府改革，由此引发了西方国家大规模的政府改革，英国的政府改革很快波及到全世界，后来形成很多不同类型模式的改革，如所谓的市场导向的改革，完善行政体制的改革等等。纵观西方国家政府改革这２０多年的衍变发展，它涉及到的内容是很多的，最主要的有这么四个方面带有共性。正是这四个方面改革的共性，成为它和推动政府信息化结合非常紧密的内容。第一方面，就是西方国家，特别是发达国家在政府改革时，普遍做法是大规模裁减机构，裁减人员，削减财政开支。以美国为例，克林顿从９３年上台到９７年，在中央地方政府裁员２８万人，提出一个口号是，只有裁减了政府过多的机构，裁减了人员才能 减少政府的财政开支，削减预算；只有削减了预算，减少了财政开支，才能减少对老百姓的税收；只有减少了对老百姓的税收，政府才能得到民众的拥护。那么在这样一种理念上，他大刀阔斧的裁减机构，裁减人员。我们是９７年到美国去考察联邦政府的改革，当时留下了比较深刻的印象。当然美国是一个个案，但是裁减机构，裁减人员，削减预算，可以说是西方国家政府改革的一个普遍的内容。第二方面，他们提出要再造政府，重新构建一个政府，那么在政府改革中，还有一项重要的内容，就是将政府承担的一些具体的服务型职能转移出政府，转移给民间组织，甚至转移给私营企业，让他们代替政府提供一些具体的服务职能。他们说，要推进公共服务市场化，把大量政府职能和服务型职能转移给社会，转移给民间机构以后就可以减少政府具体琐碎的事务，政府可以集中精力做好重大决策，也可以提高政府公共服务的水平和质量。第三方面，所谓的放松政府对社会、对市场的管制，减少不必要的过于繁琐的规章制度，叫放松管制，放松规制。这一点我们在理解国外改革的时候，不能完全和中国的硬套，因为中国整体上讲，可能是一个制度发挥比较欠缺的国家，而在西方国家，特别是发达国家，法律比较完备，规章制度也非常健全，一般做法是遇到问题就立规矩，这样规章制度越来越多。到现在，规章制度太多了，反过来束缚了公务人员的手脚，公务人员变成了规章制度的奴隶，他的自主性、积极性难以发挥了，所以他们要大刀阔斧的裁减规制，放松规制，给公务人员更多的自主权，积极性。第四个方面，把市场机制引入到政府提供的公共管理，公共服务活动中来。一般来讲，政府提供的公共服务是政府承担的责任职责，政府对社会承担这种责任，他的花消主要来源于老百姓交的税，当然不能盈利，但是政府提供的公共服务，虽然花的是纳税人的钱，不以盈利为目的，但是并不意味着不讲求效率，也要提高服务效率，降低管理成本，在传统服务模式中达到不了，实现不了这个目的。所以他们说，政府公共服务，公共管理，可以引入市场机制，他们在公共服务中，引入了委托、承包、代理、合同这样一种市场化运作的机制，使政府提供的公共服务水平越来越高，质量越来越高，而行政管理成本还大大降低了，收到显著的效果。应该说西方国家在政府改革中的一些做法，在国际社会中产生了非常广泛的影响，也直接影响到我们国家的改革。所以说研究、探讨国外电子网络政府发展过程，研究政府信息化发展历程过程，我们看到有非常显著的特点，就是他们把政府改革的这样一种成果，通过信息化构建电子网络政府，把它固化下来，做到了政府信息化、构建电子网络政府和政府改革有机的结合，这一点是非常有借鉴价值的，也值得认真研究。
第二个特点，是注重统一规划和技术标准。电子网络政府的构建，除了要和政府改革相结合以外，在推动信息化，或者说推动电子网络政府构建的过程中，非常重视统一的规划制定和技术标准规范，这一点是非常非常重要的。政府信息化是一个非常巨大的社会系统工程，政府是有上下左右配合的，有一个权力行使方向的，如果说有隶属关系的政府，上下领导隶属管理的，它是一级控制一级，它比电子商务要求更高。我们在推动电子政务的过程中，如果制定规划，统一标准，就成为推动政府信息化发展电子政务一个非常重要的问题。在这点上尽管西方国家，特别是发达国家，多是一种联邦制结构。比如说美国，它的联邦政府对州还没有直接的领导被领导关系，但是它在构建电子网络政府的时候，也很注重制定统一的规划，制定统一的技术标准，把它作为推动电子网络政府非常重要的条件。
第三个特点，国外特别是西方发达国家在推动电子网络政府的时候，十分关注应用，更多强调的是政府给社会、企业、社会成员提供的信息化服务，把应用的重点不是放在政府内部办公自动化上，而是放在政府为社会、企业、社会成员能够提供什么样的信息服务。
第四个特点，国外包括发达国家在推动政府信息化过程中，在构建电子网络政府时，也是大体遵循了一个由易到难，由简单到复杂的发展过程。
这四个特点，在一定意义上讲，反映概括了当前国外，特别是发达国家在推动政府信息化构建电子政务过程中的一些基本走向。
下面，研究一些比较有代表性的国家，西方国家的电子政务发展战略。首先是美国，目前世界上公认做的比较好的。政府网络构建做的比较好的，是美国、新加坡，还有欧洲一些国家，包括加拿大、英国，做的比较好，也具有代表性。以美国为例，美国构建电子网络政府是 1993年，由副总统格尔提出一个国家资讯规划，国会通过了方案，要求所有的机构要为这个信息，提供信息服务制定标准，提出到２００３年１０月，政府机构要逐步消除市场化办公，并且能够在一定范围内实现电子化的在线交易。为了推动政府信息化，美国在推动构建电子网络政府时，甚至通过总统命令这样一种形式来规范电子政务网络建设，比如在１９９７年１２月，克林顿发布了一条命令，建议访问的信息不是根据机构进行组织，而是根据用户可能寻找的服务，或者是信息的类型来组织，即政府要帮助公民一站式访问现有的政府信息和服务，这个总统命令就很值得我们重视，命令的核心思想，不是按现在的政府机构来设置，按部门给社会，公众提供一些信息，考虑到我如何方便给社会提供信息，不能这样来思考问题，而是要反其道而行之，即社会、公众、企业，如何在网上一站式的获取政府的信息更方便，那么要整合内部机构，这就是一个反向思维，这样对信息提供的手段方式和我们传统思维可能变化比较大，差异比较大。总而言之，它强调的是政府要为老百姓、为企业要提供方便的信息服务，首先要让社会如何方便获取政府信息。
按照这个角度思考问题，美国在构建电子网络政府时，确立的指导原则和应用领域大体是三项基本指导原则，第一，是建立一套共同的政府运作程序，为公众提供单一的生存渠道，首先要规范政府的运作，就像标准化不仅仅是一个技术的标准化，还有政务管理过程的标准化，只有政务的运作程序比较统一了，它构建的系统才能容易实现互联互通，资源共享。所以它确认的定义是要建立一套共同的政府运作程序，为公众提供单一的生存渠道。第二个原则，是提供一套共同的、统一的信息使用工具。第三个原则，是通过构建电子网络政府，推动跨机关的资源共享。这三项，是美国在推动电子网络政府时所确立的基本指导原则。
在应用领域方面，美国作为一个发达国家，在构建电子网络政府开始时，也不是全面出击，它突出应用，但是这些应用是有选择的。西方国家在推动电子政务应用时，更多关注的是政府对社会、对企业的服务，对公众的信息服务，所以确定一些重点应用领域，也基本是重述这样一种指导思想的。比如美国在推动信息化过程中，首先确认了六个领域的重点应用。第一，是建立一套全国的电子福利支付系统；第二，发展整合性的电子化信息服务，不是各个部门我如何方便给社会提供，而要整合；第三，发展全国性执法与公共安全系统；第四，推动跨政府的纳税申请与交税处理系统，西方国家特别是美国，个人所得税占了税的主要来源，如何通过信息化服务，给个人交所得税提供方便，成为一个很重要的服务领域；第五，建立国际性的贸易资料系统；第六，推动政府部门的电子邮寄系统，这是美国在推动政府信息化，构建电子网络政府时，最初确立的一些重要、重点应用领域。
按照美国人的理解，构建电子网络政府，是以客户为中心的，这个客户是指政府所服务的对象，就是纳税人，它要构建一个为纳税人服务为中心的电子网络政府，构建一个以客户为中心的电子网络政府，这个电子网络政府分成四个发展阶段，大体上遵循了一个由简单到复杂，由易到难的规律，在第一阶段，是一个比较低级形态的电子网络政府，政府部门首先在网上搞一个门户，通过这个门户提供各种信息，这时政府只能对社会提供一种简单的事务处理，技术复杂程度也比较低；第二阶段，政府门户网站进一步完善，功能进一步强大，这时政府各个部门之间，通过网络开始初步协作，它的网络层、基础层也更加复杂，程度进一步提高；第三阶段，电子政务的发展引起政府业务的重构，也就是引起政府业务流程的重新构建，这时要开始进一步的系统集成，各个政府不同部门之间，开始更多的协作，即类似于中国所说的协同办公，在网上能协同办公，能并联审批，这时电子政务的基础设施、技术要求也进一步复杂化了，这是电子网络政府发展的第三个阶段。第四阶段，是一个比较成熟的电子网络政府了，这时的政府具有比较强的服务能力和管理能力，政府实际上已经变成一个对社会、对知识的提供者，不是像过去简单的管理，它更多的是一种知识的提供，政府的部门和企业和社会公众有更广泛的互动、交互，产生大量的信息沟通，使电子网络政府的技术结构系统更加完整、更加复杂化。经过这么四个阶段，才能构建起一个比较成熟的电子网络化政府。
按照美国的时间表，把电子网络政府，在联邦政府也好，州政府也好，不同的部门，其成熟程度、实现程度不是一刀切的，到２００５年有５０％的政府机构大体要处在第二个电子网络政府发展的阶段，有５５％的政府机构要处在第三个电子网络政府发展阶段，少量的政府机构要达到比较成熟的第四个电子网络政府的发展阶段；到２０１０年，通过信息化的手段，将对传统政府机构转换改善完毕，传统意义上的政府管理机构在美国将不复存在。美国人认为构建电子网络政府，推动政务信息化最难的大体是三个问题。第一，是要改变传统政府的政务管理流程、政务管理的程序，它的流程已经经过了几百年的历史，现在要通过信息化手段改变这套传统政务流程是相当难的，而这个流程不改变，在某种意义上讲，它不适合、不符合信息化的要求，所以政务信息化一个重要的要求是要对传统的政务流程进行重新构建，这一点是比较复杂，也是比较难的一个问题；第二，构建电子网络政府的难点在于改变公务人员的管理行为，公务人员长期按照传统政务管理过程形成这样一种观念、一种理念、一种价值观，要在电子网络政府状态下，按照信息化的手段要求使他的行为、观念适应电子网络政府，这两者之间应该说有比较大的差距，所以如何改变公务人员的行为，使他的行为能够适应电子网络政府管理是相当难做的。第三，是技术基础设施的支持。电子网络政府的构建，政务信息化必然要涉及到一系列复杂的技术问题，如信息技术、网络技术，包括办公自动化技术，这里面确实有一些比较复杂的技术问题。所以说这三者共同构成了电子政务、电子网络政府建设中的三个难点，首先是改变流程，其次是改变行为，最后才是技术支撑。
再以欧盟为例，欧盟１５个成员国目前绝大多数国家都是世界上比较发达的国家，电子网络政府的构建对全世界的影响也是比较大的。按照欧盟提出的目标，这１５个国家在电子政务建设方面，在构建电子网络政府方面是统一步调的，他们提出在１５个欧盟国家内部，在构建电子网络政府的过程当中，重点或者部分推动２０项具体应用，这２０项具体应用几乎全部是面向社会的，有一部分是直接面向社会成员个人，纳税人，有一部分主要是面向企业个人。具体来讲，在２０项典型应用中，有１２项是面向社会成员个人的，有８项是面对企业的，而且要求在２０００年底以前，欧盟１５个成员国大体都要能实现这２０项应用，也就是说这２０项具体应用都能在网上办理。这个表在面向，政府、面向社会成员、面向纳税人的１２个服务中，包括和社会成员息息相关的一些具体服务，说个人所得税的交纳、职业介绍、社会安全与福利、个人信息、个人文件、汽车注册、建筑许可申请、警察通告、公共图书馆、与个人相关的一些证明文件、高等教育入学申请、动迁通知、健康与医疗服务，这１２项电子政务在网上要办理一些事务，几乎都是与一个社会成员个人息息相关的事务。下面８项是政府给企业提供的网上服务，包括雇员所得税的预扣、公司税申报及其评估、增值税申报及评估、新公司注册、统计数据、海关申报、环境保护报告、支付与采购等等。这２０项有１２项是直接面对社会成员个人的网上服务和８项直接面对企业的网上服务，都是欧盟的１５个成员国共同率先实现的网上应用。
这是通过我们对前面国外电子政务，或者说电子网络政府它的这样一个发展过程，它的特点、背景，以及美国、欧洲，一些电子政务典型的发展我们可以看到，那么全世界各国都在不断的加大政府信息化的力度，推动电子网络政府的建设，说到底它的本意是要提高本国政府它的竞争能力，那么最终要提升这个国家在国际社会中的竞争力。这是我们这个大问题里面它的第一个问题，这是国外电子政务的一个大体发展过程。
中国电子政务的发展，在信息化浪潮的影响下，在政务信息化方面做了很多工作，最早可以追溯到上个世纪８０年代中期，改革开放时间不长，在国外政务信息化的影响下，我们绝大多数党政机构首先推动办公自动化，实际上这时就开始了中国政府信息化的历程。到了９０年代，当网络技术出现以后，西方国家叫信息高速公路，中国在政府信息化层面上也加快了步伐，特别是９０年代中期后，伴随着网络技术快速的发展，开始推动部门的、行业的，乃至地区的政府信息化发展，或者说加速了政府信息化的步伐。其中突出体现在，比如９９年，整体上发动了所谓的政府上网年，很多政府机构都通过９９年政府上网年，在互联网上构建了自己的门户；再比如２０００年推出了企业上网年，后来还推出了家庭上网，这都是网络技术出现以后对我们国家信息化产生的深刻影响。在这个信息化过程当，政府信息化、电子政务的发展，一直扮演一个比较重要的角色，具体来讲，从９０年代后，网络技术出现后，信息化集中的体现在带金字头的工程，比如金桥工程、金卡工程、金税工程、金关工程等，这是我们在行业领域、在信息化系统的构建，推动政务信息化做了大量的工作，也取得了比较突出的成就。
比如金桥工程，主要就是修信息高速公路，就是布网，如电信网、广电网、电力网，这三种网络当然是以电信为主，广电网的覆盖面也很宽，如果没有这些网络基础设施建设，那么推动整个社会信息化、企业信息化、政治信息化，都是没有基础的。金桥工程取得的重大成就，为我们国家电子政务发展奠定了坚实的基础。再如金卡工程，就是通过某些领域大量的使用ＩＣ卡，如商业银行，这个卡的推出改变了人们的消费观念，减少了现金流通，方便了百姓，也提高了社会成员对信息手段的认识，那么尽管现在这个卡还是信息孤岛，比如不同的银行，工商行、建设银行、农业银行、中国银行，推出的卡不能互联互通，实现不了一卡通，尽管如此，它这样一种积极性，这样一种意义应该充分肯定，当然下一步如何有效的整合，将处于这种信息孤岛的卡，尽量能够方便老百姓，列为一卡通。再如金税工程，在税务领域投入相当的资金，构建收税管理系统，对增值税发票监管、集合，也是和我们国家在税收领域存在的问题相联系的，整个社会成员的纳税意识比较差，一些企业包括一些民营企业、国有企业都存在一些偷税漏税现象，为了杜绝国家财源流失，在税收领域投入一些资金，构建一种税收监管系统，这对加强政府管理，增加国家财政收入意义重大。第一期金税工程投入不到２５亿人民币，这套监管增值税发票的金税工程系统，第一年试运行后，靠这套系统增加的税收是我们投资的十倍还多，就是说投资了不到２５个亿，投入这套系统试运行后，给国家增加的税收达到了２５０亿，产生了巨大的经济效益，所以现在还要做金税工程的第二期。再比如外经贸部门和海关共同构建了监管工程，它的目的是加强报关，加强对海关的管理，打击走私贩私，最终形成中国电子口岸，这样十个政府部门，比如说海关、外经贸部门、工商、税务、质量检验、公安，这么多的部门都在中国电子口岸这样一个大的系统下互联，对加强进出口贸易的管理，打击走私产生的作用是很大的，意义也很重大。这是中国电子政务、政府信息化发展过程中率先加强一些行业，一些领域的信息化，也加强了这方面系统的构建，取得了比较显著的成效。
在加强这些领域、行业信息化建设的同时，一些地方政府也都加快了信息化的步伐，特别是东南沿海经济相对比较发达的地区，推动的步伐更快，力度也更大，从整体上看，取得的成效也比较显著，比如北京，从９６年开始构建首都政务信息平台，到２００１年基本实现了部门区县的全部联网，内容涉及到领导决策支持系统、机关内部运用系统、社区服务一卡通、扩建数据基础系统，以及网上办公系统等，按照北京政务信息化的目标，在２００５年大体实现政务信息化，以能够适应２００８年奥运会对政务信息化更高的要求。如在北京海淀区中关园，是我们国家在网上办事应用最早，当然它是一个特殊的园区，还不像一级政府，相对来讲业务比较单纯一点，但是它是最早在园内实现网上办事的，如入园申请、注册登记、运营管理、网上报表、组织生活、自学等等，对企业的一些管理都是通过网上能够实现的。
在地方政府信息化发展中，尤其值得提到的是广东南海电子政务的发展，或者叫示范，广东南海的电子政务是国家科技部的一个重大示范项目，这个项目的重大意义在于，通过示范组织了一大批８６３专家，解决了政务信息的安全保障系统建设问题，电子政务对信息安全的要求更高，我们在电子政务建设过程中，推动中国政府信息化的过程中，能不能构建起一套适应我们自主知识产权的信息安全保障基础设施关系非常重要。南海的经验，恰恰给我们提供了这样一套信息、安全的保障体系。这样一套自主知识产权、一套国务院基础设施建成，叫ＰＫＩ，它的建成为全国性电子政务的推进，提供了一个信息安全方面的保障，这倒不是说我们不相信于外人，因为你构建信息化，特别是高层政府机构有很多政务信息关系到国家的主权、国家的安全，所以必须要有一套自主知识产权的国务院基础设施，使推动政治信息化有了基础。
南海的示范，正好解决了这样一个比较重大的难题，它对大面积的政务信息化推进，电子政务建设提供了重要基础。南海虽然当时仅仅是一个县级市，现在变成区了，很多主要的高层领导都去看了这套系统。在中国电子政务发展过程中，我们还要特别关注到国务院办公厅和科技部正在抓的电子政务示范工程，我们知道电子政务的推进，政务信息化的应用是非常重要的，我们叫应用渠道，通过应用来拉动、推动政务信息化，能不能用起来是最关键的，为了使电子政务能够良性发展，从去年开始，国务院办公厅和科技部组织了一个跨地区的、跨部门的大范围的电子政务示范，这个示范对推动中国电子政务的发展意义重大，涉及到国务院的部门有９个。
国务院办公厅、国家计委（现在是国家发展与改革委员会）、外经贸部（现在是商务部）、国家经贸委（现在是国资委），以及国有资产管理委员会、科技部、劳动与社会保障部、国家工商总局、国家税务总局、海关总局，国务院选择了９个部门，地方选择了７个地方政府，比如北京市、上海市、浙江省、深圳市、青岛市、四川绵阳市、广东南海市，现在南海已经变成佛山的一个区了。选了这１６个单位，从纵向上来讲，地方政府每一个城市都有代表，南海当时是一个县级市，四川绵阳是一个地级市，有两个副省级城市，两个直辖市，还有一个省；从中央来讲，选择这些部委都是与管理社会经济关系关联度比较高的部委，他们需要在网上互联互通，并联审批，协同办公。所以说电子政务的示范工程是一个面积比较大的、跨地区，跨部门的示范，直接由国务院办公厅和科技部主抓，由国务院副秘书长徐少师直接来抓。
作为这个示范工程的总体专家组成员，我参加了总的技术方案的制定，这个方案核心包括了四点，概括为叫一二三三，对电子政务整体推进和发展是有一些指导作用的。所谓一，就是说不管地方政府、部门，在推动中国电子政务发展的时候，都要借助一个公共的网络体系，要依托一个公共体系，就是网络体系，通过这个公共的网络体系，要能够提供目录服务，域名管理服务，信息安全服务和政务信息交换服务，这是我们强调的一，不管哪一级政府，哪一级部门推动信息化都需要借助一个公共网络体系。第二，在构建政府信息化推动电子政务的时候，不管部门的也好，地方也好，地区也好，都要构建两个支撑平台，不管是外网、内网都需要这样一个平台，像内网主要是核心政务这一套，外网主要对社会公众，对企业服务，不管是内网、外网都要构建两个基本的支撑平台，这就是所谓的安全支撑平台和应用支撑平台。安全支撑平台包括可信服务、授权管理服务、时间戳服务和安全管理服务。这套安全支撑平台，是通过国务院基础设施 PKI和PMI两者结合起来，共同构成安全支撑平台。应用支撑平台，比如网上工商、网上税务、网上财政、网上教育、网上社保等，没有这个应用支撑平台，各种具体应用是很难开发出来的。所谓三，两个三，第一个三就是中国在电子政务发展中要遵循三种策略，就是所谓的组织策略、建设策略、管理策略，在组织策略方面要统一规划、分步实施、提供保障、监督落实，在建设策略方面要坚持政府主导、技术支持、企业运作，要让ＩＴ企业参与其中，不能政府自拉自唱，在管理方面要规范管理、强化培训，要完善电子政务的环境，如法制，还有总结经验，这是推动电子政务发展所要遵循的三种策略。最后一个三，就是通过一种示范，最终解决三种类型的典型应用，不是只有三种类型，是三种大的类型，第一种类型就是对行政级别比较高的政府机构来讲，重点要示范它的决策支持系统、应急指挥系统，这是高层政府机构，关键要示范决策支持、应急指挥，要通过构建一些系统来解决这方面的典型应用。对政府部门来讲，不同的政府部门，比如说选了国务院那么多的部委，有工商、税务、海关、商务、发改委等等，通过这些部门要重点示范能不能在网上实现并联审批、协同办公，这也是非常非常重要的。对于基层政府，比如选择了四川的绵阳市，也选择了现在的佛山南海区，是一个县级的区，作为基层政府来讲，更多的是直接向社会提供服务，比如向企业提供服务、向社会成员个人提供服务，这些行政级别比较低的基层政府重点要示范能不能在网上给企业、给社会公众提供各种各样的具体服务，这是非常重要的。通过这样三种示范，三种类型的示范能够给我们国家整个信息化的应用、电子政务的应用提供一些经验，总结一些经验，推动电子政务良性发展。
第三、中国发展电子政务的意义与政府管理创新
前面介绍了中国电子政务的发展，也介绍了电子政务的基本概念，下面需要结合中国的实际来讨论中国发展电子政务的意义，也就是说为什么要加快电子政务发展的步伐，为什么各级政府党政机构都要把政府信息化、电子政务放到比较重要的位置。
推动电子网络政府，从国际社会来看，一个国家推动政府信息化，首先是为了提高本国政府的管理能力和服务能力，政府能力提升后，就能提升国家在国际社会中的竞争能力。从这个意义上讲，推动电子政务、推动政府信息化意义重大。具体来讲，在中国目前条件下，加快政府信息化的步伐，加快构建电子网络政府，至少有六个方面的意义。
第一点，推动政府信息化，有利于迎接加入世贸组织后对政府管理提出的挑战。我们从加入世贸组织以后，对中国的经济社会发展带来了很大机遇，也使我国整个经济社会，特别是经济更好地与世界经济融为一体，给我们带来了很大的发展机遇。但是也应该同时看到，加入世贸组织以后，确实对于我们的政府管理提出了一系列严峻的挑战，这些挑战，表现在以下这么几点。首先加入世贸组织以后，对于我们政府制定的公共政策提出了严峻的挑战，也就是说过去中国没有加入世贸组织以前，在公共政策的制定方面，完全可以考虑中国特色，可以不过多的顾及到国际贸易组织的一些规则，但是加入世界贸易组织以后，就再不能这样继续了，政府在制定公共政策的时候，包括制定法律也好、行政性法规也好，要充分考虑到国际贸易组织的规则。也就是说，制定的法律法规不能违反世贸组织的基本规则，所以对于我们政府的管理的影响是很深远的。加入世贸组织以后，我们首先抓紧对过去已经制定法律法规的修订，凡是与世贸组织规则相违背的，不吻合的，我们都要拿掉，或者要修改，有的甚至要废除，对于未来我们制定公共政策，包括制定法律、法规，必须按照世贸组织的规则来进行，这是加入世界贸易组织以后，对我们政府管理的第一大挑战。第二方面，加入世贸组织以后，对我们政府管理的公共服务也提出了很大挑战，过去中国政府，在提供公共服务时，基本是一种政府垄断，直到加入世贸组织以前，还有好多垄断领域，比如铁路、邮电、民航、电讯、电力、金融、保险，这些领域在加入世贸组织以前，大体是政府垄断的领域。加入世贸组织以后，要逐步开放服务贸易，过去我们开放了技术贸易、货物贸易，但是在服务贸易领域采取了比较谨慎的态度，加入世贸组织以后再不开放就不行了，要按照承诺的时间表逐步开放这些领域，政府在公共服务领域要逐步开放，不仅像内资开放，还要向外资开放，这对于过去长期垄断这些领域来讲，应该说提出的挑战是很严峻的。，加入世贸组织前后，我们加快了相关垄断领域的改革重组步伐，比如电力、发电和输电分开，电讯南北分开，金融加快了商业化银行改革的步伐等等，这些都是我们应对入世在公共服务领域所采取的举措。第三方面，就是对我们的就业，对人生竞争带来了很大的压力。大家一个共同看法是，中国加入世贸组织以后，从长远来讲伴随着大量的外资进入中国，给我们带来很多就业的机会，但是就短期来看，因为大量的外国资本引入中国以后，我们的国有企业在和外国资本竞争时，至少在竞争初期有可能不是人家的竞争对手，有些企业可能要败下阵来，这样有可能在加入世贸组织初期，我们的国有企业在竞争过程中处于劣势，这样就有可能导致更多的国有企业职工下岗，有可能加剧我们的就业形势。目前我们政府管理中一个很重要的问题，就是就业压力很大，成为整个经济社会生活中最突出的问题，就的压力越来越大，如果说很多国有企业的职工在入世初期还要下岗的话，这给我们就业的形势压力更大，与此同时，伴随外资的进入，在优秀人才的增长方面，我们也面临强大的压力，这是入世以后第三个方面对政府的挑战。第四方面，加入世贸组织以后，对政府管理的方式提出了很多挑战，比如过去大量行政手段的应用，我们公开性、透明度比较低，审批的范围很大，审批很繁琐，审批制的自由裁量权很多等等，行为不规范，这都是政府管理方式方面存在的问题。这些问题和我们加入世贸组织所做出的承诺的差距是比较大的，能不能依法行政，能不能提高政府管理的透明度，能不能减少行政手段的应用，能不能减少过多的干预，已成为我们改变政府管理方式，应对入世一个非常重要的问题。通过构建政府信息化，推动电子政务，改变政府管理方案，提高政府管理的透明度、公开性，提高政府管理的效率等，可以把政府管理存在的问题得到更多解决，这对提升我们政府管理水平和服务能力，使政府管理适应加入世贸组织后带来一系列的挑战意义重大。
第二点，通过推动政府信息化构建电子网络政府，可以提高政府决策的科学性、及时性、有效性。政府决策我们过去主要是大量的决策失误，造成大量的重复建设，造成巨额的国家财政资金浪费，有人说，如果能把决策失误造成的损失减少的话，一年可以节约大量的资金，所以推动政府信息化，特别对于高层政府机构可以构建一个决策支持系统，虽然它不能完全代替决策，但是它可以降低决策者的风险，提高决策者的科学性、及时性、有效性，就可以减少大量的重复建设，减少大量的财政资金浪费，这对于政府管理意义非常重大。
第三点，通过推动政府信息化构建电子网络政府，可以真正提高公共服务的质量，提高政府的服务水平，增强政府的服务能力，我们现在政府管理正在朝一个以管理管制向服务的方式转化，政府提供的服务能不能是高质量的，是公众满意的，成为一个非常重要的考核指标。如何才能够提高政府的公共服务水平，公共服务的能力呢？改善的途经可能是多种多样的，但是推动电子政务建设，推动政府信息化，给企业、公众在网上提供一站式的服务，在线服务，这不仅可以大大地减少政府的办事时间，而且能够提高它的公开性、透明度，这对于改善政府的公共服务，改善政府和公众的关系，提升政府的形象，意义非常重大。
第四点，通过推动政府信息化、构建电子网络政府，可以实现资源共享，降低政府的行政管理成本。电子政务的最高境界有四句话，就是互联互通，资源共享，信息安全，在线服务。互联互通并不是说所有的政府部门上下左右都要互联互通，而是说在公共管理活动中，政府部门上下左右之间需要互联互通的，能够实现互联互通，需要资源共享的，能够实现资源共享，这样就可以减少很多信息采集成本。如人口数据，一个权威部门采集的人口数据，能够跟各个其他政府部门所共享，那么其他部门，就不需要再花更多的人力、资金、物力去采集人口数据，用一个共享的人口资源数据，这样节约很多资金，也节约很多时间，所以说实现了互联互通，实现了资源共享。从政府管理的发展来讲，确实能够降低政府管理成本，而电子网络政府，政府信息化，在这方面是大有可为的，通过对信息的有效管理、有效处理，提高信息资源的共享程度，可以给国家降低大量的管理资金。
第五点，通过推动政府信息化，构建电子网络政府，能够提高公务人员的整体素质。也就是说公务人员必须提高计算机应用水平，增强政府信息化，电子政务的支持，开拓视野，改变观念，才能适应电子网络政府对公务人员的基本要求，如果不具备这些基本素养，如计算机办公软件不会操作，计算机的基本技能都没有，那么你就很难适应公务员岗位要求，可能就要被淘汰。所以，通过构建很多电子政务的应用系统，不仅仅改变政府官员的观念，增加很多的知识，而且可以大大提高信息化技能，包括计算机的技能，如果不会，迫使你接受培训，这对提高我们队伍的整体素质有意，公务员整体素质应影响深远。
第六点，通过推动政府信息化，构建电子网络政府，能够拉动中国ＩＴ企业、ＩＴ产业的发展，特别是拉动中国应用性软件产业的发展。中国是一个大国，但是我们的应用软件业，整体上和印度还差距比较大，印度也是一个人口大国，它的经济实力目前和中国比，还有比较大的差距，但是为什么印度的软件业，特别是应用软件业很发达呢？它大量地运用软件业，软件产品可以出口，我们现在和它比还有很大的差距。我们推动信息产业的发展有很多渠道，通过政务信息化能够拉动中国ＩＴ产业的发展，这是一个非常重要的途经，特别是带动我们应用软件业的发展，因为搞电子政务好多应用性软件是不能够完全依赖国外的，需要靠我们国家的这些ＩＴ企业来开发，所以说推动政府信息化不仅可以拉动ＩＴ产业的发展，更重要的可以带动中国应用性软件产业的发展，那么这个意义就很大了，而且可以带动中国社会信息化的发展，这是第一个观点，即推动中国政府信息化，构建中国式的电子网络政府，在当前来讲它有很重要的意义。
第二个方面，我们在分析中国政府信息化，构建电子网络政府的意义所在这个问题时，也会看到中国在政府信息化的过程中，在电子政务建设中，还存在一些比较突出的问题，这些问题可以概括为两大方面，通过我们对中国电子政务、政府信息化的发展，大体有两个方面目前值得关注，一方面是客观方面的问题，从客观来讲，主要存在四方面问题，第一，行政管理的复杂性，行政体系的复杂性决定了电子政务应用体系构建的复杂性；第二，过去这些年，我们在政府信息化的发展过程中，总体上看，没有制定好总体规划，标准化问题也没有得到高度的关注；第三，整个社会信息化的水平比较低，在一定意义上也制约了中国政府信息化的发展；第四，我们的信息安全、政务信息安全的一些问题还没有得到解决。重点把第一个问题做个解释，电子政务的构建，电子政务应用系统的构建，绝不能过于简单，它是一个非常复杂系统。为什么电子政务的应用系统有它自身的复杂性呢？关键是政务管理本身是一个非常复杂的过程，每一级政府都设了很多部门，这些部门各有各的分工，各有各的职权，各自行使各自的权力，但是他们又绝不是孤立的一个系统，它要左右配合、上下连动，这是政务管理，政务信息化，它和电子商务企业运作有重大差别，就不同的国家来讲，一个政府设多少个部门，全世界没有统一标准，部门设置的多少，服从于管理指导思想，比如英国、美国，大体是一个，叫做自由市场经济，这个自由市场经济政府管理的模式就和我们不完全一样，政府总体是管理的比较间接，很少直接管理，而且各个政府部门的设置也比较粗放，不像我们机构设置的那么多，那么细化。举个例子，比如美国的农业部大致相当于中国的三个部，农业部、水利部、林业局；美国的 “运输部”相当于中国的三个部，交通部、铁道部、国家民航总局。我们是一种细化的设置机构，人家是一种比较粗放的设置，这样一个大布置的管理，我们设置的比较细，政府和政府部门之间的职能就可能要交叉，就可能影响职能的行使、权力的行使，这对于构建应用性软件，构建电子政务应用系统带来了困难，政务的边界不清楚，职能交叉，那么构建你的系统，应用软件就可能带来麻烦，而我们应用软件的开发是很清晰的，不能模糊，不能说我这次让你一马，你多行使一点权力，下一次我多行使一点，不是这样，模糊不行，在软件开发中必须清晰。所以，我们部门设置比较多，部门之间的职能容易交叉，权力行使容易交叉，那么构建这个系统应该说是一个非常复杂的过程。
再比如，政务的实现，如在网上办一个事情，可能不是一个部门来审批，可能有好几个部门都审批这个事情，如在网上注册一个企业，不仅关系到工商部门，还关系到税务部门，要发税务执照，还关系到银行部门，要验资，同时涉及到工商部门、税务部门、金融部门，那么这几个部门能不能在网上互联互通，就决定企业注册能不能在网上办理，这就是一个政务活动，一个政务工作信息化可能要涉及好几个部门，要求这些部门在网上能够互联互通、协同办公，并联审批，如果不能实现这样一种功能，就无法在网上给公众提供信息服务。所以，行政管理体系的复杂性决定了电子政务应用系统构建的复杂性，这是我阐述的一个观点。第二个观点，社会信息化水平比较低，也会影响到电子政务系统的构建和应用。比如美国上网的人数很多，利用网络获取信息的人很多，计算机普及率也比我们高得多，而我们和总人口相比，计算机普及率比较低，直接利用网络的人 数也比较少，到今年６月底，中国１２ .６亿人口直接利用网络的人大体是６２００万，而在美国２.８亿人口，直接利用网络的人数是一亿五千九百万，我们利用网络人数占总人口不到５％，而美国却有５９％的人都在利用网络，它的社会信息化水平比我们要高得多。所以社会信息化水平的高低，直接会影响一个国家政务信息化的水平，我们提出用政务信息化带动社会信息化，拉动信息产业的发展。这是客观方面的四个问题。
电子政务的发展过程，主观方面也有一些问题值得关注，通过电子政务的发展我们看到，在主观方面大体上可以概括四个问题，第一个问题，我们整个公务员队伍，现在涉及５４０多万人，加上党群机构就是８００万人，这个观念有待转变，要从观念上、思想上来接受电子政务这种治理方式，要接受政府信息化带来的政府管理上的变化，如果从观念上、理念上不接受，那么推动政务信息化就会造成大的障碍，第二个问题，传统政务运作管理的过程和惯性。不管国外也好，中国也好，整个是一个传统政府的管理模式，这种管理运行，手段已经延续了很多年，数百年的历史，要通过信息化、电子政务的构建来改变传统政务的运作，改变这种逐年的管理方式手段，是有相当的难度。第三个问题，我们公务员整体队伍的素质不高，特别是信息化、信息技能方面的技能整体上比较差，水平比较低，这对于政务信息化的推进，电子网络政府的构建是非常大的问题。因为，系统构建得再好，软件开发得再适用，如果没有一大批训练有素的公务人员来掌握、使用和应用的话，这些系统再好也是没有用的，从这个意义上讲人的因素是第一位的，是最重要的。最后一个问题是我们的法制建设整体滞后，电子政务、电子网络政府的发展，政府信息化的发展，要求必须有一个法制配套的基础，即电子网络政府必须有一个外部好环境，这个环境有很多因素构成，其中一个非常重要的因素，就是法制建设要及时跟进。
比如信息公开，如果国家没有信息公开条例，或者没有信息公开法，那么构建电子网络政府，哪些信息需要公开，哪些信息可以不公开，就无法可依了，就有很大的人为性，我认为需要公开的就把它公开，我认为不需要公开的，就不让他公开，给官员的主观意志提供了很大的空间。国外都有信息公开法、信息披露条例，你该公开的不公开，你是违反法律的，国外叫阳光方案。我们国家到目前为止还没有制定一部信息披露、信息公开方面的法规，前不久广州市政府制定了一个全国第一家地方政府制定的信息公开条例，可能是全国第一个。从国家来讲，正在抓紧有关信息公开条例的制定，最终可能要上升到国家的信息公开法。如果没有这个法律支撑的话，电子政务的构建，几乎是寸步难行的，因为构建了系统后，要在网络上公布信息，就有一个法律依据的问题。
再如电子签名、电子签章，现在在物理形态下，这个公章动不动都可以假冒了，被别人开一个假章子使用了。将来，我们构建的电子网络政府，构建的电子政务，要通过虚拟化的章子出现，就是网络上要出现签章，签名，领导的个人签名，要出现公章，那么网络上的章子能不能是一个真实的，能不能是没有一个被篡改过的，能不能保证公章的完整性，保证它的不可抵赖性，成为一个非常关键的问题。这是两个问题，不仅要解决网络章子的法律依据问题，盖好的网络章子要有法律效力，一旦要出现纠纷后，网络上盖的签名和签章有法律效力。第二，能不能不被假冒，如果这些都是电子政务建设，或者说政府信息化的法制环境，不解决相应的立法，电子政务、政府信息化推进到一定程度就很难再继续进行了，从这个意义上讲，加强电子政务的立法，政府信息化的法制建设，使政府信息化有一个好的法律环境，也是电子政务发展中必须认真解决的一个问题。
第三个方面，要在政府管理创新中推动电子政务的发展，它的作用所在，前面内容已经说明了重要性，我们在构建电子政务，推动政府信息化时，一定要和政府管理创新、行政体制改革要紧密结合起来，如果没有这样的紧密结合，我们就可能构建一些失败的系统。如何才能使政府信息化、电子政务的建设和政府管理创新紧密结合起来呢？这里面有几个观点值得关注。
第一点，作为广大公务员来讲，要树立一种新的政府管理观念，这种新的政府管理理念，观念，主要表现在三个层面上。第一，政府对社会的管理服务，政府对社会承担的责任是有限度的，叫有限责任政府的行为理念，政府对社会不承担无限责任，对社会承担的是一种有限责任，不能够像计划体制下，政府扮演一种全能政府的角色，政府管理的事项无所不包，要改变这种全能政府的观念，政府对社会承担责任是有限度的，这是一种新的观念。第二，要坚持政府管理创新，就要坚持由管制、管理走向服务的新观念，在计划体制下，政府对社会更强调它的管制、管理，而淡化服务；在市场经济下，特别是今天，计划体制下管制的色彩几乎不太存在了，主要是两种职能，就是管理职能、服务职能，管理、服务两者之间，要逐步的更强调服务，政府要强调对纳税人服务，对社会公众，对企业提供永久的服务，树立一种新的服务理念。第三，要逐步树立一种成本效益理念，投入产出理念，政府管理虽然是一种公共管理，不以盈利为目的，花的是老百姓纳税人交的钱，即使如此，政府管理、公共管理仍然应该强调投入产出，强调成本效益。也就是说，公共管理、政府管理、公共服务绝不是可以不讲成本，最大限度的降低管理的成本，降低管理服务的投入，是一种新的管理，也是国外经过２０多年的政府改革，在全世界掀起了一种比较新的管理理念。我们要把政府管理创新和电子政务的构建，政府信息化推动紧密结合起来，对于广大公务员来讲，首先要接受这种新的管理思念，这对我们是非常非常重要的。
第二点，我们要把电子政务的推进，把政府信息化系统的构建与政府管理创新相结合，就要深化行政体制改革，最终要建立起中国的公共行政体制。这种公共行政体制，有几个关系需要认真来解决。
第一个问题，是合理的政府职能定位，不同政府、不同层级政府，比如中央政府、省市政府、县区政府，直到乡镇政府，这些不同层级的政府，职能的实现形式是有差异的，所以建立公共行政体制，首先要有一个合理的政府职能的定位，这是非常重要的。这和政府管理创新也是息息相关的，在这个中间，要解决好政府职能的合理定位，构建好公共行政体制，最突出的就是要解决好三种关系。一是所谓的政府与市场的关系，要解决好政府与市场的关系，从整体上来讲，要减少政府对市场的干预，降低市场的门槛，也就是说市场能够解决的问题，尽量要让市场来解决，政府要最大限度的减少对市场不必要的干预，在中国目前这样的条件下，要解决政府和市场的关系，关键是解决两个问题，第一个问题，如何搞好国家的经济布局，解决好国有经济计划有序的从竞争性行业退出的问题，这个是一个比较重要的问题，从国家的经济结构布局来讲，一方面要靠国家的力量，靠政府的力量来调解市场经济活动，使国家经济结构能够保持到一个比较合理的科学的状态。另一方面，我们也要借用市场的力量，市场能够解决的问题，政府尽量少干预，要依靠市场的力量解决我们在经济结构中存在的一些问题，比如在计划体制下，我们搞了很多国有企业，这些国有企业有规模很大的，也有规模很小的，就是大量的经济成分是以国有经济为主，但是搞了市场化改革以后，我们越来越看到，国有经济不能全面促进，国有经济可以在一些公共领域存在，但是对大量的竞争性行业，国有经济就尽量少作为，或者无作为，大家看到，我们正在有计划的从竞争性的领域中退出，通过对国有经济的改制、改组，使经济结构更加优化，使国有经济焕发新的活力，这是要解决的第一个问题。
第二个问题，是要有一个科学合理的职能配置，解决好政府和企业的关系，除了平常所说的要减少政府对企业的干预，现在从中央政府来讲，把直接管理工业经济的部委几乎都撤销了，直接管理工业的部门几乎大量都撤销了，撤销了以后，仍然有一个如何减少对企业不必要的干预，特别对于原来国有企业如何加强国有资产管理问题。大家看到，２００３年，国务院的机构改革，成立了国有资产监管委员会，把原来国家经贸委撤销了，把它的职能一部分放在了国家发展与改革委员，一部分内贸职能放在商务部，主体职能建立一个国有资产管理委员会，使管资产、管人一体化，解决了管资产、管人相分离的现象，这对构建新型的政府和企业的关系，加强国有资产的管理，应该会产生很深刻的影响。
第三个问题，是要合理的政府职能定位，解决政府和社会的关系，在市场经济条件下，要鼓励行业协会的发展，更多的发挥社会中介系统它的作用。要结合好政府信息化与政府管理创新两者之间结合好的关系，找好结合点，在政府职能、公共行政体制创立中，第一个值得关注的问题，合理的政府职能定位。建设公共行政体制第二个所要解决的问题，是要更好地调整政府组织结构，使政府的组织、结构的设置逐步按照国际惯例朝着大布置的方向发展，这个非常重要。西方市场经济比较发达的国家，政府管理多数实行的是一种大布置的管理，所谓大布置的管理，打个比方讲，比如我们家给小孩儿过生日，买了一块蛋糕，这块蛋糕如果吃的人很多，中间分割的刀子就很多，吃的人很少，就简单分割两刀子，那么分割的越多，每块的面积越小，分割的越少，每块的面积就越大，那么和大布置，和部门设置的管理的差别就在这儿。在市场经济比较发达的国家，一般都使用的是一种大布置的管理，那么中国为什么现在相对的部门设置还比较多呢？因为我们是从计划体制下条条管理、部门管理衍变过来的政府组织架构，我们虽然已经市场化改革搞了多年，但是要想使政府组织结构，组织部门的设置走向大布置还有一个过渡。所以从电子政务的构建来想，从细分构建来想，大布置的构建可能比这个部门设置的过多过细构建要容易一点，我还正处在这个过程，包括中央和地方政府机关改革，也是一个逐步走向大布置管理的趋势。在这中间，我们也正在不断的采取行政管理体制方面的一些措施，包括行政改革方面的措施，这些都会直接的响到电子政务系统的构建，也会影响到信息化的过程。这是政府管理体制创新的第二个方面，构建公共行政体制。
再一方面，就是要把电子政务建设和政府管理体制改革创新相结合，进行深化审批制度的改革。现在我们这套审批制度是计划体制的产物，也是条条专政、部门管理的产物。实际上，西方国家在政府管理过程中间也都用审批管理手段，至少到目前为止还没有一个国家、政府对社会的管理，经济的管理任何审批都不用，但是和国外、特别是发达国家审批管理相比，我们审批制度的弊病是显而易见的，是很显然存在的，我们审批的范围过宽，审批过程中缺乏程序，审批的项目过多，审批过程中公务员的自由裁量权过大，最后审批实际上成为政府管理出现腐败非常重要的温床。建立公共行政体制，推动政府管理创新，各级政府都在推动审批制度改革，减少审批项目，降低审批门槛，规范审批程序，削弱公务员在审批过程当中的自由裁量权，都是我们构建电子政务应用系统非常重要的条件。实际上，推动审批制度改革和电子政务、构建电子政务应用系统，推动政府信息化这两者关系是非常密切的。再一点就是要改变政府管理方式，坚持依法行政，减少行政手段的运用，更多运用经济法律的手段，提高政府的公开性、透明度和公正性，包括前面讲的要配合信息公开法，信息公开条例的颁布制定，通过构建信息系统，构建电子政务的应用系统，促进政府工作方式的转变。
最后一点，按照信息化的要求，改革政府组织机构和政务流程，构建电子政务应用系统一个重要的方面，就是要引起政务流程的重新构建，甚至引起政府组织结构的重新调整，通过电子政务的构建，促进政务流程的重新构建，也有必要调整我们的组织结构，这样对于提高政府管理的水平，推动电子政府管理的创新，都是非常有意义的，这才是在政务信息化构建中和政府管理体制创新这两者找到一个最佳结合点的选择。
第四、电子网络政府的模式
一个国家或者一个地区在推动政府信息化，发展电子政务的过程中，它的目标模式是非常重要的，也就是电子政务整体上要构建一个什么样的架构。电子网络政府的目标模式受制于一个国家政府管理的指导思想，也受制于它的管理职能，它受很多因素制约和影响。
政府管理的模式有管理型的，有管理服务型的，也有服务型的。在中国计划体制下，当时的政府管理模式，是管制型的。现在我们搞市场经济了，政府管理的模式发生了重大的变化，它首先要放弃过去那种管制式的政府，向管理型、服务型方向转化。由此我们得出这样一种看法，在中国当前社会经济条件下，我们要构建的电子政务的目标模式，应该是管理服务型的。构建管理服务型的电子网络政府，应该是中国现阶段政府信息化追求的目标。
国外要构建服务型的，和国外社会经济发展相吻合。在中国，现在要构建一个服务型的电子网络政府，还为时尚早。随着市场经济的发展，社会经济的进步，中国未来的电子网络政府模式，有可能会由管理服务型逐步向服务型转变。
为什么中国现阶段电子政务的目标模式，更应该倾向管理服务型，而不是简单地提一个服务型呢 ?它的依据是什么呢？我想至少有这么两个方面:
第一个方面，从现阶段中国政府承担的主要职责来看，主要有三点。
一、按照我们现阶段经济社会发展的水平，政府职能的整体定位，大体是四个方面，这就是所谓的经济调节，市场监管，社会管理和公共服务。这四个方面的政府职能，最后一句是强调公共服务，而前面三句话，都强调了政府的管理职能。目前我们国家政府职能的这种定位，把管理职能放到比较重要的地位，所以 ,我们如果直接提出现阶段构建一个服务型的电子网络政府，就可能会淡化政府承担的管理职责，这不利于现阶段我们的政府管理。
二、任何一个国家，它的政府都是从上到下分层次的，构成了一个金字塔式的管理体制。中央政府下面是地方政府，地方政府下面还有基层政府。不同层次的政府所承担的职责有一定的差异。一般来讲，层次高的政府机构，主要是行使决策，应急指挥，而基层政府更多的是提供服务。中国的乡镇政府，县级政府，市里的区政府，这些基层政府，更多的职能就是提供服务。但是对上层，级别比较高的政府机构，它承担的功能，直接的微观服务相对比较少，它更重要的是一种决策，应急指挥等等。所以，不同层次的政府承担的责任，职责的差异，以及它的职能实现方式的差异，也决定了我们现阶段的电子网络政府，应该是一个管理服务型的电子网络政府。
三、目前我们正处在一个市场化改革的过程中，处在一个由计划经济向市场经济转轨的过程中。中国还有一个很特殊的任务，就是我们正在由传统的社会，农业社会向现代社会转变。另外，我们还面临一个体制转轨，两种非常重要的任务都融入到同一个历史过程之中。按照西方国家走过的道路，在社会转型的过程中，普遍的规律是，整个社会骚动不安，社会成员只为追逐个人的经济利益，人人都想坐上现代化的第一班车，社会犯罪率急剧上升，政府官员也很容易出现腐败。应该说西方国家走过的社会转型道路，这样一种过程，在我们国家基本上也都遇到了。
建国以后，我们搞了３０年的计划经济，我们的市场经济缺少自然历史的积累过程，它不是商品经济、市场经济这样一步一步积累发展起来的，而是靠国家权力、政府权力，把过去计划经济的运行方向扭转到市场经济上来的。靠国家权力、政府权力强行扭转的好处是来得快，它的问题是这样一种扭转缺乏自然的积累过程，有可能给这个社会转型期带来一些问题，使我们体制转轨付出一定的代价。大家看到，我们在市场化改革和体制转轨的过程中，市场经济比较混乱，甚至有坑蒙拐骗，假冒伪劣这样一种无序的现象，所有这些都告诉我们，在现阶段，中国这样一个特殊的历史条件下，我们政府的管理职能还不能淡化。我们要强调政府的服务职能，但是绝不意味着要淡化我们的管理职能，否则我们的社会秩序、市场秩序、经济秩序就很难得到正常的维系。从这个意义上讲，我们现在构建电子网络政府，它的目标模式定位在管理服务型可能更适合，更符合当前中国的现实。
政府的这种职责，体现了政府功能的公共性。即政府承担了经济调节，市场监管，社会管理，公共服务，在社会的整体结构里，它处在管理公共事务这样一种定位上。我把政府在市场经济条件下的这种功能定位概括为六个公共，这就是行使公共权力，代表公共利益，管理公共事务，提高公共服务，维护公共秩序，承担公共责任。政府这种功能定位，每一句话里面都有两个字是相同的，这就是公共，也就是说政府行使权力,管理社会，都与公共事务、公共权力、公共利益这样一些东西相联系。所谓公共就是指当一个事情成为多数人利益的时候，就变成公共问题，所以政府在整个社会结构中的定位，就是管理公共事务、提供公共服务的。那么市场能够解决的问题，不需要政府过多的干预，或者说社会中介系统，第三部门能够解决的问题，也不应由政府取代。
第二个方面，从政府信息化总的目标来分析。
未来的政府信息化的总目标是通过一个一个具体政务的信息化来实现的，这叫电子政务，由一个一个电子政务，到我们最终建成一个电子网络政府，这是一个漫长的过程。我们现在都在构建，推进电子政务，对多数单位、部门来讲，都是一项一项具体应用系统的构建。一级政府也好，一个政府部门也好，它可能承担很多责任，有很多的职能，当一级政府对外服务，对社会管理主要的职能，能够用信息化的手段来进行时，这就由电子政务走向了电子网络政府。我们最终要建成一个电子网络政府，这是我们的目标。电子网络政府在不同的国家，不同的地区的目标模式会有差异。比如说美国、英国的电子政务的目标模式可能和现阶段中国要构建的电子网络政府的目标模式有差异，所以从我们政府信息化总的目标来讲，我们现阶段电子网络政府的目标模式，更符合中国国情的应该是管理服务型的，这是我讲的第四个问题。
第五、电子政务的应用
这是基础知识里比较重要的问题。我们不是为了推进电子政务而电子政务，电子政务的灵魂、核心体现在它的应用上，就是它能够用起来，确实能够给老百姓、给企业、给社会带来方便，带来好处。如果不能应用，系统构建得再好，花的钱再多，投资再多，都是没用的，所以说，应用是电子政务的灵魂、关键。
围绕电子政务的应用，有这样几个具体问题：
第一，信息技术是如何应用到政府管理中来的。
信息技术最早在政府管理中的应用，可以追溯到上个世纪５０年代。１９５０年到１９８０年，可以把它概括为“主机时代”。１９８０年到１９９０年这十年间，局域网技术出现了。最早在美国国防部，把所有的主机连起来，形成最早的局域网。局域网技术的快速发展，以及计算机体积的微型化，从１９８０年到１９９０年，这十年间可以叫“微机加局域网时代”。从１９９０年以后是互联网技术开始出现并快速发展的时期，这个时期信息技术应用到政府管理中来，就进入到“互联网时代”。
在这些不同的时期，政府管理中所用的信息技术处于不同的发展阶段，它处理的内容也有差异。从１９５０年到１９７０年这２０年间，信息技术在政府管理中的应用，主要可以归纳为数据处理，是比较低级的形态。１９７０年到１９９０年这２０年间，信息技术在政府管理中就由一般的数据管理上升到信息管理，开始分析加工数据，使信息能够更好的利用，成为信息管理。到了１９９０年互联网技术出现以后，政府所用的信息技术，它所处理的内容又进一步深入，最终将发展到知识管理，比原来的数据管理、信息管理要更高一层。
我们再来看，从上个世纪５０年代开始，当信息技术最早应用到政府管理领域来以后，它所涉及到的行为主体，或者说它所涉及到的范围，可以这样概括：从１９５０年到１９９０年这４０年间，信息技术基本上在政府内部使用，在政府的上下级之间，政府的不同部门之间进行数据管理，信息加工，信息传递，整体上没有摆脱政府对政府这样一种应用。但是，从９０年代以后，互联网技术出现，信息技术在政府管理中所涉及的行为主体快速地扩大了，出现了政府对企业应用信息技术来提供服务，政府对社会成员，对社会公众也通过新技术为他们提供服务，它的主体快速地由政府内部扩展到政府向外的服务。互联网技术出现以后，对信息技术在政府管理中应用所产生的深刻影响。
只有当互联网技术出现以后，在政府治理这个层面上，才有可能构建一种远程政府，跨区域的政府，它的行为主体才有可能真正由政府内部的应用，延伸到政府对企业、政府对社会的应用。
信息技术在电子政府管理领域的应用有一个很重要的标志，就是政府在互联网上建立了门户网站，这意味着电子网络政府开始起步了，如果没有在互联网上构建你的门户，那么最终还是一个政府内部的信息传递，信息管理，信息处理。所以，在互联网上构建政府的门户网站，是电子政务应用，特别是对社会提供服务的一个重要标志。
电子政务应用分为五步，第一步叫起步阶段。在起步阶段，首先政府要在互联网上搞一个门户网站，这是一个标志。政府在互联网上的这个门户可以发布政府自身的各种各样的信息，比如说政府的组织结构，政府各个部门的职能，办事导向，还有新闻等等。但是，整体上来看，这个阶段，政府和公众、企业整体上处都处在一种被动状态。政府在门户上发布信息，是被动的，我发布以后，企业和社会成员看不看我并不知道。而企业社会公众也是被动的，我上网以后，看到这个门户网站有些信息，我浏览以后，知道政府有哪些机构，可以办哪些事情。但是，它也没有主导行为。我们可以按照这种理论来衡量一下，我们现在各级政府的电子政务的应用，到底到了哪一个阶段。
第二个阶段，政府与用户的单向互动阶段，比上一个阶段更高一级。这一阶段，政府不仅仅通过门户发布信息，而且开始提供很简单的服务，比如说过去你要到我政府来办事，那么你就要到我政府来领表，现在你可以不到政府部门来了，我把这个表就放在门户网站上，让企业或者社会成员下载，下载以后你再填表，这个时候政府有了主动的行为，用户虽然不能和政府互动，但是他可以通过网络，比如说对表格的填写他可以向政府发问。美国到了２０００年，联邦政府所有的表格都是在网站上下载的。这个时候我们说进入了一个政府与用户的单项互动阶段，政府是主动的，用户是被动的。
第三个阶段，政府与用户两方面都出现主动行为，产生了互动。政府不仅仅在网上给用户，给企业，给公众提供下载的表格，而且企业或者老百姓填好以后，再通过网络传回给政府，这个时候就出现了政府和它用户、企业、公众的双向互动。但这时候还没有到网上办事阶段，仅仅是不要讨论了，填好表格以后，不要直接送到政府机构，通过网络把填好的表格传回政府，这个时候，是政府和用户双向互动。
第四个阶段，网上办事阶段，或者说通过网络来处理事务的阶段。以纳税为例，一个企业给税务部门交税、报税，首先从政府的门户网站上把要填的表格下载，填好，然后再把这个表格通过政府的门户网站传上去，当政府机构收到这个企业的纳税报告以后，通过网上把企业在银行帐户上的钱划到国库里面，当这个过程都能够通过网络完成以后，才算政府在网上可以处理事务了，老百姓、企业可以说在网上可以办理事务了。通过审核、划帐，特别是划帐，后面有一系列复杂的支持，要审核这个企业在银行有没有帐户，有没有钱，如果有钱，你要把它纳税的这部分直接、安全地划转到国库里面，又不出差错，这就是在网上处理事务，只有当这个过程在网上完成以后，才可以说在网上报税这个电子政务的应用已经实现了。
第五个阶段，电子政务更成熟的阶段。这个成熟阶段有一些带有共性的特征。
第一个特征，政府文件的电子化必然导致公务处理和政府业务流的重新设计和机构的重新组合。传统的公务处理，起草、审批、流转，这个过程和电子化以后的政府公务处理是不一样的，流程不一样。过去是靠手工，现在都在网络环境下，都在面对计算机屏幕。那么政府文件的电子化，以及由于文件的电子化所引起的公务流转程序的变化，必然要求政府传统的业务流要重新组合，甚至要引起这个组织机构的重新调整，这是一个很重要的特征。
第二个特征，政府公务人员和用户的界面由传统的窗口、柜台、办公室变成计算机屏幕了。过去老百姓、企业到政府来办事，都是到办公室，或者到一个窗口，都是面对面直接打交道，现在面对的是计算机屏幕，公务人员处理事务，办理审批，对的是计算机屏幕，同样，企业或者公众要在政府办事，面对的也是一个计算机屏幕。这样一种界面的变化，必然导致政府运行模式的改变，甚至会引起政府内设机构的改变。
第三个特点，构建电子网络政府、推动电子政务发展不仅仅是将现有的政府业务电子化，而且要对现有的政府业务进行信息化的改造。这是非常重要的特点，也是比较难的一个问题。通过推动电子政务，不是把传统政务过程、政务流程简单地信息化、电子化，而是反过来运用信息化、电子化对传统的政务进行改造，这是有相当难度的，也是我们在推动政府信息化的过程中，推动电子政务过程中最容易被忽视，最不易解决好的问题。
第二、电子政务应用以后对行为主体所产生的影响。
电子政务的应用，最终可以涉及到三大行为主体，这就是政府（我们可以把它理解为一个广义的政府）、社会公众、企业。这三个行为主体，通过信息化都可能发生变化。如果说传统的政府、公民、企业是一个物理世界的话，那么通过信息化，通过电子政务的推进，有可能逐步向数字化世界演变。比如说广义的政府，我们可以把它用电子网络政府或者叫电子政务来概括，公众、公民依赖的载体是社区，我们用电子化的社区来概括，企业我们可以把它概括为电子商务。
由传统的物理世界向数字世界演变是一个漫长的过程，这是信息化对人类社会所产生的深刻影响。
三大行为主体从电子政务的应用角度看，可以构成五种应用结构：政府对政府的电子政务、政府对企业的电子政务、政府对居民的电子政务，反过来，企业对政府的电子政务、社会成员、居民对政府的电子政务。用符号来表示，就是ＧｔｏＧ，ＧｔｏＢ，ＧｔｏＣ，ＢｔｏＧ和ＣｔｏＧ。
这五种应用结构，最终又可以形成六大类型的具体应用，或者叫六个应用领域。
第一类应用，政府向社会提供的各种各样的服务，叫应用型的服务，我认为它是最具价值的一部分，也就是政府对企业的信息化服务，政府对社会成员、社会公众的信息化服务。这个服务领域具体讲就很多了，比如说通过政府的门户网进行信息发布，让社会可以查询、信访、建议、反馈，各类项目的计划、申报、申请，相关文件法规的发布、查询，还有各类公共性，公共服务型业务的信息发布和实施。再比如各种各样的工商管理、税务管理、保险管理、土地管理、民政管理等等，有人说叫网上工商、网上税务、网上保险、网上土地、网上民政、网上文化、网上教育等等，可以构建一系列这种应用。这种类型的应用主要是政府面向社会的信息化服务，这是电子政务应用中最具核心价值的一部分。
第二类应用，政府部门内部的应用。政府内部的应用包括很多，我这儿讲的只是政府部门之间，上下级之间借助信息传递这样一种应用。这里面大致包括三层含义，第一层，有隶属关系的上下级政府部门的信息传递，信息沟通。比如说国务院对各个省市，各个省市对于下面的市、县，市、县对下面的乡镇，都是有上下隶属关系的政府机关之间的电子政务的应用。第二层，一级政府各个部门之间的应用。比如，北京市政府有很多部门，有文化局、教育局、工商局、税务局、银行，这些部门之间没有直接的领导和被领导的关系，但是它都属于一级政府，是北京市政府的一个职能部门，它们之间来传递信息，进行信息沟通，也有很多的具体应用。第三个层次，就是政府间的，比如说上海市政府和北京市政府，这是两个直辖市，互相之间也没有直接的领导和被领导的关系，它们之间的信息传递叫政府间的应用。再比如说北京市海淀区和河南省的郑州市，它们也可能发生信息来往，都可以叫政府间的应用。
第三类应用，政府部门内部的各类应用系统的应用。具体到一个部门内部，比如说某某人事局内部，围绕它的办公自动化，无纸化办公构建一系列具体的应用。比如说政府一个机构内部的公务流转，公务的审核，公务的处理系统。比如政府内部各类专项管理系统，如计划管理、项目管理、经费管理、人事管理、财务管理，这些都可以单独在一个机关内部构建各种各样的应用系统。再比如，政府内部各类事务的管理系统，如会议管理、日程管理、机关事务管理等等，这样一些应用系统。还有，政府内部面向不同管理层的统计、分析系统。所以，第三大类的应用，主要面对的是政府机构内部各种具体的应用系统。无纸化办公能不能最终实现，机关内部办公效率高不高，能不能赶上时代的潮流，很大程度上体现在机构内部应用系统做得好不好，是不是符合业务需求。我认为它是政府信息化、提高办事效率的基础性应用。
第四类应用，政府内部有一些核心数据，比如国务院各部委，省一级政府，市一级政府，层次较高，可能涉及到很多国家机密。针对它的核心数据，就要构成一种单独的应用系统。换句话讲，不是所有人都可以看到政府的核心机密，它是 有社会限制的，我们把它叫做政府内部的核心数据应用系统。这些应用系统包括很多具体的内容，比如纪要、机密文件，以及相关的管理系统，再比如领导事务管理系统，如日程安排、个人信息等等，再比如说涉及国家重大问题的决策分析，决策处理系统，还比如说涉及国家重大事务的数据分析，处理系统等等，带有很高的机密性，是国家高层才需要掌握的那些信息，不是所有公务人员都需要了解的。我们现在搞的内部决策支持系统，层次越高，它可能涉及到机密的信息越多，这些必须作为单独的应用系统来开发、构建。
第五类应用，政府的电子化采购。电子化采购这部分我把它理解为是电子商务和电子政务的融合。也可以叫电子商务在电子政务领域里面的应用。我们推动电子政务，其中很重要的一个内容，就是促进政府的公开、公正、透明，要规范公共权力的行使，那么我们通过政府电子化的采购系统的构建，不仅仅可以推动它的公正、公开、透明，而且可能有效地抑制一些腐败现象。比如说通过政府采购吃回扣，这种现象在一些地方是相当普遍的。我们的各级政府机构是一个非常大的消费群体，有的经济学家算过一笔帐，政府消费大概占了整个社会消费的四分之一，也就是说商家们卖出去１０块钱的商品，其中有两块五毛钱是各级政府消费的。政府是一个大消费群体，因为它有大量的公务活动，政务要正常运转，必须要有消费。
这样大的采购，如果不把它信息化，不构建电子化采购系统，就不容易做到规范、公正、透明，不容易使我们这个公共权力、采购行为得到控制。政府电子化采购系统运行以后，可能涉及到三个行为主体，一个是需求方政府，第二个是供货商，第三就是政府的采购部门。按照我们现在的法律体系，国家正式颁布了政府采购法，国家法律明文规定必须集中采购这些商品、 工程，不能政府部门自己来搞，必须要统一采购。采购的过程涉及到政府、供货商和电子采购部门这三个行为主体，而政府的电子采购部门连接这三方，既连接政府需求方，又连接供货商，商家。我们看运作过程，政府的电子化采购系统建立起来以后，各个部门都要做预算，你的预算属于国家政府采购法规定的，财政部门就把款直接拨到政府采购部中心、采购部门去。举一个例子，比如说教育部，今年按照国家政府采购法要买１０台奥迪车，要盖一座楼，还要买多少台电脑，一共下来可能是五千万，这五千万是属于政府采购法中规定的，但是，财政部拨款的时候不是拨到教育部，而是拨到中央国家机关的政府采购中心。各个部门的预算属于政府采购法中规定的，钱都到不了你的帐户，而是统统落到政府采购中心去了，然后由政府采购中心统一面向全国，乃至于面向世界进行采购。比如说政府采购中心今年报来，各个部委一共要买一百台奥迪车，这个部委两台，那个部委三台。买的越多，价格相对就比较便宜。政府采购部门采购回来以后，如何进行结算呢？是这样的，政府部门到时候只验货，不付款，比如我这个部门今年计划买五台奥迪车，到时候只验货就行了，看符合不符合你的要求，你不付款。商家供货部门只供货，不收钱。这个部门五台奥迪，那个部门六台，我只给你送货，但是我不收费，那么最后由谁来结算呢？由政府采购中心和商家通过电子商务系统进行结算。大家想一想，政府需求方是只验货，不付款，而这些商家是只供货，不收钱，那么这个交易环节就没有了直接来往，最终通过政府采购中心和这个商家的电子商务系统进行结算，这样就避免了过去我们权钱交易中的很多很多问题。
而且政府采购中心采购的每一笔项目，不管是工程也好，具体商品也好，都要在你的门户网站上一笔一笔列出来，随时让老百姓进行查询，社会成员随时可以对任何一笔政府的采购项目提出置疑，你要做出解答。这样政府电子化采购系统真正做到公正、透明，可以避免暗箱操作、黑箱操作，甚至权钱交易。这样一套系统如果建得好，用得好，也可以挽救一大批官员。邓小平曾经讲过一句话，他说制度好，可以使坏人行为受到约束，制度不好可以使好人走向反面。我们利用这样一种现代化的信息系统、电子政务系统，这样一种好的制度，这样一种好的应用系统，确实可以使人们的行为受到约束，使人们不至于在政府采购过程中犯错误。当然这套系统也要通过人来掌握，人来运行，所以，对人的教育是最重要的。
第六类应用，电子化社区。包括社区的电子化管理，社区的电子化服务，就是管理和服务两个领域。从理论上讲，社区不属于政府，它更不是一级政府，但是，社区是在行政历史条件下的一个社会载体，所以有人说，世界在这２０年来出现了一个规模浩大，声势浩大的建设革命，社区。城市的社区发展非常快，成为人们生活依赖的新的载体，不像中国人在计划体制下更多的是依靠单位，现在更多的人们都在依靠社区，依赖社区。所以，尽管社区不是一级政府，但是作为新的载体，它接受了政府大量的公共服务。
比如说社区内部弱势群体的管理，比如说社区内社会秩序的维护，比如说社区内的就业等等。还有医疗、救助，这些都是政府的公共服务通过社区这个载体体现出来的。可以说社区的居民的衣食住行、生老病死、职业介绍、教育、休闲、娱乐等各方面都和它息息相关。从这个角度上来讲，社区成为电子政务政府提供公共服务的一个延伸。
现在的社区管理大体有三种，一种是福利型的无偿服务，这是政府公共服务的延伸，包括政府应该无偿服务的对象，比如说民政上的一些对象。还有社区里面的道路，还有一些志愿组织提供的服务，这些都是带有福利性的无偿服务。
第二种是社区内各种各样的便民服务，有的叫微利服务，少量的收取一点费用，但是方便了社区里的每个人，主要是一些从事非盈利活动的社团在社区里面的一些活动。社区内部也有少量经营性的、市场化的服务，比如社区里的物业管理就是经营性的服务。构建电子化的社区，可以使政府提供的管理服务职能得到更好的运行，这个意义非常重大。
电子化社区的推进过程中，除了要重视构建网络，要加速上网工程，还有一个非常重要的观点，就是要充分地利用电话。中国目前电话、手机普及率很高，但是，我们上网的人数，直接利用网络的人数相对讲比较少。举一个例子，美国这个社会比较发达，上网，直接利用网络的人数很多，资料显示，美国总人口２ .８亿，直接利用网络的人口有１.５９亿人，占到它整总人口的５９％，也就是说，美国有５９％的人通过网络获取信息。而中国十三亿人口，上网的人数到２００３年６月底的统计，大体是６２００万人，占的比例不到我们总人口的５％左右。人家是５９％的人利用网络，我们上网的人数只有５％左右，悬殊很大。但是，中国的电话、手机普及率非常高。因为中国人口总量很大，所以手机、电话拥有量肯定是世界最多的，平均以后，美国的电话和手机普及率仅仅比中国高四倍，这说明我们利用电话推动我们和政府信息化结合有很大的口径。目前国际社会中，。所谓的电子政务的创新国家，领先国家，他们也开始高度关注电话在政府信息化中的应用。特别像英国，提出要把ＣＲＭ，就是客户关系管理，引入到政府信息化电子政务中来。这种做法，实际上就是把电话和政府提供的信息化服务紧密的结合起来。
我们国内在这方面也有做得比较好的，比如广州市天河区，他们在构建政府信息化，提供政府信息服务的时候，首先做了一个电话呼叫中心。这个呼叫中心采取外包的方式，不是政府来运行，外包给一个企业来运行。后来他没想到，在网络和公众还没有很好互动起来的时候，这个电话首先把政府和公众互动起来了，收到了意想不到的效果。现在我们就更先进了，国内一些ＩＴ企业，他们在电话和网络的结合方面，在推动这个社区、基层政府的信息化方面，取得了很大的成绩。比如说国内有的商家开发出的公共服务管理系统，叫ＰＳＭ。这个公共服务管理系统主要是靠电话功能，类似我们说的呼叫中心，把它和政府的外网结合在一起，打电话和上网同样的效果。这里面包括两个大的服务模块，一个叫公共关系管理，一个是企业关系管理。公共关系管理可以面对公众，老百姓可以通过电话号码打进去，提各种各样的问题，提出各种各样的要求，就是公众服务。而且政府还可以主动对一些人进行调查，通过电话追踪调查，就是公众调查，还可以对社区中的弱势群体，救助对象进行公众关怀，还可以自动生成各种各样的报表进行公众关系分析，所以我们称之为公共关系管理。再一个服务模块是对企业的，就是企业关系管理。政府很重要的任务是为企业服务，还有企业调查，企业关怀，企业关系分析，整体上叫企业关系管理。都是利用电话功能，构建这样一套公共服务管理系统，而这套公共服务管理系统可以形成一种结构。比如说在社区、街道、乡镇，搞ＰＳＭ，用街道下面的一些小社区，也可以搞一个更小的ＰＳＭ，在街道下面区县搞一个ＰＳＭ，区县上面的市搞一个ＰＳＭ，这样所有的ＰＳＭ可以形成一个网状结构，和内部可以整合在一起，这个呼叫中心是和政府的外网结合在一起的。街道、乡镇这级基层政府，不要搞大规模的办公自动化软件，就可以把 ＯＶ整合到ＰＳＭ中，既可以实现呼叫功能，同时也可以实现办公自动化功能，而且和外网是整合在一起的，这就是ＰＳＭ在乡镇社区中的结构。在社区它有这样的功能，叫公众服务、民意调查、弱势群体关怀、知识库、办公自动化、人口健康数据库。到了街道，就是政务公开、公众服务、招商引资服务、民意调查、弱势群体关心、企业关系管理、知识库、办公自动化，到了区县就是政务公开、公众服务、招商引资服务、民意调查、弱势群体关怀、企业关系管理、知识库。
所以它在不同的社区、街道、乡镇，区县内容是不完全一样的，但是它的整个整合是融为一体的、上下贯通的，而且和政府的外网结合在一起的。所以，如果我们既利用网络，又利用电话，把电话和网络有机结合起来，是中国推动政府信息化、发展电子政务非常有应用价值的重要领域。
第六、电子政务建设
具体讲四个问题：电子政务的规划制定，政府门户网站，电子政务的评估，电子政务的实施。
第一个问题，电子政务的规划制定。
电子政务建设是一个过程，要保证电子政务的建设能够健康的发展，有一系列的环节需要认真把握。我这里讲的仅仅是电子政务建设的一般原理。
一、要高度重视电子政务的规划
为什么在电子政务建设中，要强调规划的重要性呢？至少有三点理由：
（一）行政体系结构和政府职能实现形式的复杂性，决定了电子政务规划的重要性。政府和企业是不一样的，政府是一个关系非常复杂的、庞大的系统，有中央政府，有省政府，有市政府，有县政府，有乡镇政府，从中央到地方构成一个庞大的，上下左右关系非常密切的权力运行系统。它和电子商务不一样，一个企业可以自己搞，可以自己搞秘书系统，搞ＥＲＰ，可以搞资源整合，但是，一个政府机构不能完全孤立的搞，它必须要和上下左右结合，要配合，而这套行政权利的运行是非常复杂的，各个不同政府职能部门的职能实现形式也是很复杂的。比如说工商、税收、税务部门，文化教育、体育部门承担的职责是不一样的，职能实现的形式也是非常复杂的。各个业务部门构建的业务系统，互不相同，但是它都属于政府行使的公共权力这个范畴。我们在推动政府信息化、构建电子政务系统的时候，必须要通过统一的规划来规范各个部门的建设行为，如果没有这样一个规划，各个部门各自为政的话，不仅会造成大量的重复建设，更重要的是难以达到资源共享，互联互通这样一个要求。
（二）电子政务的最高境界是“互联互通，资源共享，信息安全，在线服务”这四句话。我们最终构建起来的电子网络政府，构建起来的应用系统，要能够互联互通，能够资源共享，能够保障信息安全，而且很多服务项目能够提供一站式的在线服务，或者叫一站式的服务，这是电子政务的最高境界。电子政务要实现这一目标，制定规划就非常重要。这儿讲的互联互通不是说所有的都需要互联互通，不是说所有的政府机构之间的信息都要互联互通，我说的资源共享也不是所有的政府机构内部资源都要实现共享，只是说政府管理服务中，需要互联互通的，需要资源共享的，都要能够互联互通，资源共享。电子政务对信息安全有很高的要求，特别是高层机构，上层中央政府、省政府，他们的信息涉及到很多国家机密，所以对信息安全有很高的要求，所有这些都决定我们必须要高度的重视规划。一个地区也好，一个部门也好，在推进电子政务，构建应用系统的时候，不是在一个整体的规划框架中进行的，就可能带有盲目性，就可能变成信息孤岛，甚至造成巨大的浪费。
（三）行政管理体制改革的动态性，客观上要求电子政务规划要有前瞻性。政府的行政管理体制是在不停地进行着改革和调整。从１９８２年开始，我们进行第一次政府行政体制改革，８８年第二次，９３年第三次，９８年第四次，２００３年，新一届政府组成以后又搞了一次，这是第五次。这说明政府的行政管理体制是很难一步改革到位的，它是一个动态的、不断深化的过程。这样一种动态的，不断深化的改革过程，客观上要求我们构建电子政务的应用系统时，要具有一定的前瞻性，或者说系统要有可扩展性。如果行政体制受于经济社会的发展调整了，你这个系统不能扩展，不能调整，就造成很大的浪费。所以，要通过制定电子政务的规划，制定比较长期的、前瞻性的电子政务发展规划，来满足我们行政管理体制改革动态性的要求。
二、了解电子政务建设的一般规律
要制定一个科学的、合理的规划，还应该了解电子政务建设的一般规律。
电子政务的建设是有规律可循的，这个过程大体包括这样一些具体的环节：要组建一个电子政务建设的领导小组，要进行电子政务系统的调查研究，在这个基础上要进行电子政务的系统规划，还要进行可行性论证，在这个基础上，进一步进行电子政务的系统分析。然后是电子政务系统分析方案的评审，再就是电子政务系统的设计，设计方案的评审，然后是电子政务系统的实施，电子政务系统的运行、推广，电子政务系统的评价，电子政务系统的维护。这个过程就是电子政务建设的规律。离开这个规律，不按照这些环节、步骤来进行，构建的这套应用系统就可能不是很科学的，或者是不合理的，或者构建起来以后不能正常运行。
三、如何制定电子政务的规划
第一步，调查研究。在调研阶段，首先应该及时了解和掌握国家有关信息化的政策，电子政务的指导思想，以及国家电子政务发展的总体规划、战略、框架等等，其次，要调研国家电子政务示范单位的成功经验，以及它的法律法规，国家为了更好地推动电子政务的建设总会抓一些试点、示范项目，我们在制定规划的时候，要及时了解和调研这些试点示范的成功经验，以及法律法规，这样才能制定好自己的规划。然后，要结合本地区的电子政务建设的指导思想，总体规划、需求、电子政务信息化的现状进行深入的调研。只有把本地区这些东西吃透了，才能够更好地制定电子政务的发展规划。调研是制定电子政务规划的基础，深入的调查研究以后，占有大量的资料，掌握更多的信息，在具体做规划的时候，才能够心中有数。
第二步，方案制定。当你占有大量的资料，获得了很多的信息，进行了充分调研以后，就可以进行方案的制定。这个方案就是本地区、本部门电子政务系统建设策略和系统建设方案，最终要完成电子政务系统建设的规划报告。
第三步，组织论证。通过专家进行电子政务的方案论证，论证方案通过以后，就可以进入实施阶段。
四、电子政务建设规划的主要内容
一个好的电子政务规划，至少要包括以下最基本的内容：系统的需求分析，系统的总体目标和建设原则，总体方案的设计，系统功能的分析，网络基础支撑平台，技术路线以及关键技术的解决方案，风险与控制，人员培训规划，再就是项目实施的进度安排，包括经费的筹措、经费的来源、预算，还要有这个项目的队伍建设，最后还要有效益分析。
这些就是制定电子政务规划必须遵循的规律。有两点再做一点解释：
第一点，系统需要分析非常重要。从国外电子政务建设的经验来看，一个应用系统构建成功不成功，首先不取决于ＩＴ企业，也不取决于软件开发人才，而是首先取决于政府需求方。因为政府机构是电子政务应用的需求方，你的需求提得准不准，你的业务流程、业务模式概括得清晰不清晰，你的业务流程选择适合不适合信息化，在很大程度上决定了应用系统的成败。
最熟悉政府业务的是政府人员，而不是ＩＴ企业的开发人才。所以一个好的应用系统，首先必须由政府需求方提出一个准确的需求分析，它的业务模式和业务流程描绘要科学、合理，这样，ＩＴ企业的软件人员才可以根据政府的需求进行软件开发。这样，成功的概率就比较高。如果政府部门大而化之，就这个，你就给我做吧，那么软件人员因为对政府的业务过程不熟悉，特别是对业务模式，业务流程不熟悉，就很难开发出非常适合政府需要的应用软件。从这个意义上讲，系统的需求分析是政府人员和ＩＴ专家两者结合的产物，必须很好结合，才能把需求分析做好，否则可能就是大而化之，可能就是描绘不准确，可能就是一般的泛泛而谈。所以，需要分析这一点非常重要。
第二点，电子网络政府规划的时候，技术路线，网络基础平台也很重要。网络结构如何划分，我们现在的大体规定是，国家电子政务的网络结构，一般要有政务内网和政务外网，政务内网走机密信息，它和政务外网完全是一个物理隔离，而政务外网可以依托英特网来构建，就是说在互联网上可以构建政务外网，直接和你的门户相连，而且国家规定，政务内网从中央来讲，国务院只连到下面１７个单位、３１个省市、１５个副省级城市，一个新疆建设兵团。这是国家大的规定，具体到一个地区，一个部门在制定规划的时候，就要认真研究，国家这样一个网络结构到我这个地区，到我这个部门，到我这个系统以后如何实现它，才能更科学、更合理、更有用，既不违反上面的政策，也能够用起来，这就是很大的一个问题，很关键的问题。如果我们不认真研究这些，在制定规划的时候不认真研究网络结构，不认真研究如何才能够通过信息的手段给社会、给公众提供更好的、快捷的服务，简单地照搬，我认为是很有风险性的。在制定规划的时候，这些内容都是非常非常重要的，必须包括在内。
第二个问题，政府 门户网站建设。
不管哪一个部门，哪一个地区，要推动政府信息化、构建电子政务应用系统，首先要有自己的门户。这个门户是政府的窗口。在互联网上构建门户成为电子政务应用的一个标志性的东西。当政府在互联网上构建自己的门户以后，才能够谈得上政府对企业、政府对社会成员的信息化服务。这里面我们讲几个观点，
第一，政府门户网站的作用，政府门户网站在整个电子网络政府结构所处的地位。
首先，通过建立政府的门户网站，可以大大提高政府管理与服务的公开性、透明度。给老百姓获取信息提供这样一个窗口，可以得到民众的极大欢迎。在互联网上构建政府的门户网站，可以把政府的客观信息，还有其他大量的舆论信息摆在门户上，这就为老百姓获取信息提供了非常重要的窗口，就可以从根本上改变政府和企业，跟社会成员，跟公众信息不对称的状态，使老百姓获取信息更简便、更方便，也使政府管理更加透明。
政府门户网站的第二个作用就是促进了政府办事效率的提高，增强政府与企业与民众的亲和力，改善了政府的形象。政府是为企业和公众服务的。老百姓、企业交了税，维系了政府的存在。政府除了维护社会秩序等一般的职能以外，一个很重要的任务就是要向纳税人提供各种各样的服务，为企业提供服务，为民众提供服务。政府和民众和企业的关系是不是一个良性的关系，老百姓、企业对政府信任不信任，在很大程度上取决于政府提供服务的质量。通过构建政府门户网站，能够快捷、有效地给企业，给公众提供各种各样的服务，就可以改善政府和企业，政府和老百姓的关系，也可以说改善政府的形象，提升老百姓对政府的信任感，应该说在这方面，我们的门户网站功不可没。
政府网站的第三个作用，政府上网，以及政府内部网络办公环境的形成，为政府内部各部门之间的信息沟通提供了技术手段，同时也为国际社会往来提供了更多的机会，这对提升政府整体的运作管理水平，扩大对外宣传都会产生非常积极的影响。构建政府门户网站不仅仅是对所管辖区内的政府、企业、社会公民提供各种各样的服务，而且由于门户网站是构建在互联网上的，是不受时空限制的，这样就为国际社会了解你这个地方，了解你这个政府，提供了非常大的方便。同时门户网站是政府的外网，它和各个办公局域网也是有联系的，那么我们在外网上有门户，内网上也有门户，这些门户各有各的优长，各有各的作用。比如说在内网上，我这个门户可以和各个部门之间进行信息交换，各个政府部门之间进行信息交换、传递，提供了方便，给资源共享提供了方便。政府外网门户为公众、企业办事提供了方便。公开的门户则为国际社会获取政府的信息提供了方便。
政府网站的第四个作用，通过建立政府的门户网站，规范政府的管理行为，为廉政与行政建设起到很好的促进作用。政府门户一个很重要的功能，就是它的公开性和透明度。通过公开构建这样一个门户以后，政府的大量的信息可以摆在门户网站上，老百姓获取信息的渠道增加了，而且这个信息比较准确，这样就可以减少政府暗箱操作、透明度低的行为。应该说对改善我们政府的公共管理，加强对政府的公共权力行使的监督都是意义非常大的。
第二，政府门户网站发展中有可能出现的一些问题。
从全世界政府信息化的趋势来看，各个国家都非常重视门户网站的建设，他们要构建统一的门户。美国白宫提出，进入白宫网站以后，点击不超过三次，就可以获取需要的信息。他就考虑到民众获取信息方便。门户网站建设得好不好，直接关系到电子政务的应用水平和服务水平，所以各个国家都很重视门户网站建设。在中国，门户网站建设中最容易出现的问题，大体有这么几个方面，一是发展不够平衡。经济社会发展水平比较高的地方政府、地区，它的门户网站建设的比较好，它的作用发挥得也比较大。经济社会比较落后的地区，门户建设得就差一点。这是从横向上来讲，从纵向上来讲，政府的行政级别比较高，它的门户相对就做得好一些，行政层次比较低，门户做得要差一些，有一些还没有整合起来，没有建立起一个统一的政府门户网站。二是中国从 1999年政府上网年以来，在政府门户网站建设中，普遍缺乏有效的组织和规划，1999年中国叫政府上网年，2000年我们推出企业上网年。通过９９年政府上网年，应该说全国已经构建起了几千家政府门户网站，也就是说在ｇｏｖ.ｃｎ这个域名下注册的，有人说将近五千个，有人说四千多，我们统计至少也是三千多个。可以这样说，目前全国县以上的政府机构大部分都建立了自己的门户，但是整体上来看，因为我们没有一个统一的规范，统一的要求，所以门户网站无论在格式上、形式上，还是内容取舍上，都存在五花八门的现象，而且门户和门户之间的差异还比较大。三是相当一部分政府的门户网站是有名无实，信息不更新，没有生物连接，有些门户甚至变成了死网。我的一些朋友在做门户网站研究的时候，把全国已经能在互联网上找到的政府门户网站一个一个打了一遍，结果发现能找到的２５００多个政府门户网站，有三分之一大体上属于死网，就是打开进不去。有三分之一信息更新慢，不及时，或者说没有生物连接，点击以后进不去。真正办得好的也就是三分之一。他们还具体比较了四个门户，上海，北京，广州，南京，并且把这四个门户和香港特别行政区的门户，新加坡的门户进行比较，发现一些规律。
北京的门户，提供的服务项目很多，功能也比较完善，但是北京的门户一个最大的特点是政府色彩比较浓，和首都这样一个地域很匹配。上海门户给民众、给社会提供的个性化服务比较多，我们认为是国内门户网站做得比较好的一个。上海门户网站更多的受到新加坡门户网站的影响。新加坡的门户是全世界做得比较好的，它是以人生旅程为依归这样一种理念设计的，考虑到给公众提供很多具体的服务。广州的门户网站和上海、北京的相比也有一些差异，它更多的注重经济方面，市场经济的气息比较浓，它的门户可能更多的受到香港门户网站的影响。南京门户网站整体上是做得比较好，被全国评为优秀的政府门户网站，它有一个栏目叫未来南京，动员了南京市的很多公民，把他们的积极性都调动起来参与讨论，形成了很好的互动。
第三，如何完善政府门户网站。
政府门户网站在电子政务建设中是非常重要的一个方面。如何来完善它呢？有这么几个问题值得我们关注，
首先，要参考不同的门户网站设计理念，来规范我们自己的门户网站的设计。门户网站设计从全球范围内来讲大体有四种模式，一种是以客户为中心的设计理念，一种是以人生旅程为依归的设计理念，比如前面讲到的新加坡。第三种是以不同的社会群众作为服务对象的设计，最后一种是以政府的功能为中心的设计，就是说以政府承担的职责、政府的功能作为门户网站的设计。中国门户网站的建设，在设计理念方面应该有自己的选择。首先，应该比较统一。同时中央政府，中央政府的部门、省级政府、市级政府、地级政府、县级政府不同政府之间又要有不同的要求，这样可以使我们的门户网站建设，既具有相对的规范性，又具有个性。
其次，要加强政府外网建设，实现网上服务。政府门户网站是构建在互联网上的，它和政府的外网是直接相连的。政府通过外网为社会、为公众，提供各种各样的具体服务，所以重视外网建设就成为电子政务建设中一个非常重要的问题。作为一级政府，特别是行政层次比较低的政府，像市、区、县、乡镇，它的重点应该放在外网建设上。这样通过外网能够为企业、为公众提供大量具体的服务。
三要构建统一的政府门户网站。只要打开我这个政府门户网站，我这一级政府内部的各个部门，都在连接之中，一点击都能进去。现在的问题是还需要整合，很多地方构建的门户网站都是孤立的，企业、社会成员、老百姓，获取信息不方便。整合现有的门户，构建统一的门户网站，就是为老百姓获取政府的信息提供更简便的通道。
四要把电话和网络有机的结合。前面已经讲到。比如说ＰＳＭ，比如说ＣＲＭ，客户关系管理，这些东西都是利用电话功能。现在很多人上不了网，我们就要通过电话资源的开发利用，充分地和外网整合到一起，使它更好的为社会提供服务。
第三个问题，电子政务的评估。
电子政务的评价也是电子政务建设中一个非常重要的问题。，过去我们搞了很多系统，这些系统有的用得比较好，但是相当一批系统没有很好的用起来。这涉及到的问题很多，与我们在电子政务的建设过程中，缺乏一个有效的评估体系，或者说评估得不及时是有相当关系的。电子政务评估是电子政务建设中不可缺少的内容。
各个国家在建设电子网络政府，在推动它的信息化的时候，都注重确立一些评价指标体系。这些评价指标体系，不同机构特点不一样，也与它所处国家的国情有关，但是这些评估指标体系可以作为我们的参考。这里重点介绍三种国外目前比较有影响的电子政务评价指标体系。
第一种，爱克森公司的评估指标体系。这个公司在电子政务评估体系指标里共列了三大类。第一类是信息公开，电子政务做的好不好，首先看信息公开的程度。第二大类指标叫业务互动。能不能在网上办事，能不能进行业务互动，这是它评价电子政务系统的第二个重要指标。第三类是互动交易，能不能在网上直接办理。它又把每一类指标分成三个级别。比如说信息公开，又分为成熟、一般、不成熟。业务互动也分为三级，也是成熟的，一般的，不成熟的。互动交易，也分成成熟的，一般的，不成熟的三级。用这样一个指标体系来评价一个国家，一个地区的电子网络政府总体发展状况，评价它的发展水平。
第二种，联合国公共经济与公共管理局与美国公共管理协会共同构建的评估标准。评估电子政务成熟度的标准系统。也选择了三大指标，一个是政府网站建设的现状，首先把政府的门户网站建设的现状，水平高低，作为衡量一个国家电子网络政府整体水平高低的重要指标体系，二是分析信息基础建设，从这个角度来评价一个国家，或者一个地方的电子网络政府水准。三是人力资源素质，从公务人员和人力资源素质这个视角来评价电子网络政府的水准。当然它里面又分了很多具体的小项目，也和前面第一种评价指标体系有类似之处。
第三种，佳德公司的评估标准。他们设计的评估档案指标是三个，第一个，对公民的服务水平，构建电子网络政府能够给公民、公众提供多少信息服务。第二个，运行效益，电子网络政府通过运行以后，产生了什么样的经济效益，产生了什么样的社会效益，这是从它的结果上进行评价。第三个，电子网络政府所产生的政治回报，比如说对社会政治民主化的推进，对社会公民参与的促进。这个公司所确立的评估标准理念，也确立了很多具体的小项目，而且分得非常细，甚至是量化的。
这三种评价指标体系的视角是不一样的，从不同的层面对政府信息化，对电子网络政府的发展水平做出评价。
我们国内在电子政务的评价指标体系的研究方面，应该说还是刚刚起步。尽管有一些ＩＴ企业，咨询研究机构在探讨中国的电子政务评价指标体系，但是整体上还处在一种起步阶段。有关机构根据他们的研究认为，中国的政府信息化，或者说电子政务的评价，应该有这么四个大的指标体系：
第一个，社会参与度。通过社会参与的广度、深度来评价电子政务的成就。这里面有这么四个具体指标，第一个是访问的途经，就是我通过什么途经来获取政府的信息。第二个是公共终端，第三个是服务的广度，就是政府通过门户网站提供的服务，覆盖面有多宽，有多广，第四个是参与的人群。这四个具体的指标，都是有社会参与度这个大的指标理念。
第二个，用户的体验度。比如说政府通过门户网站提供信息化的服务，服务对象有什么体验。它首先验的是开放度，就是政府开放度高不高，政府提供的服务应用的深度如何，反馈的速度快不快。比如说民众对政府提出一个需求，一个诉求，一个建议，通过上网传上去以后，政府在多大程度上，多长时间内能给我回馈。还有个性度，政府门户网站除了能够提供一般的服务以外，能不能给社会成员提供更多的个性化的服务。
第三个，电子化的成熟度。这个指标更多的是从技术层面上对它做出评价。这里面包括网络建设的成熟度，信息管理的成熟度，数据库的建设，技术使用成熟度，安全保障成熟度等等。这些指标都是围绕着政务信息化的技术支撑和保障系统体系做的评价。
第四个，环境变革度。主要是从政府信息化，或者是电子政务的其他一些支撑条件，环境条件的视角对它做的评价，这里面包括组织变革度、人员准备度、培训，以及工作效率。
比如说在构建政务信息系统的时候，是不是有效的和组织变革，业务流程的重构紧密的结合起来了，是简单的对传统的政务过程进行复制呢？还是用信息技术对传统的政务过程进行信息化的改造，这就是衡量电子政务构建的好与不好，成熟与不成熟一个非常重要的具体指标。再比如说人员准备，系统构建起来以后需要公务人员来使用，公务人员具备不具备相关的技能，相关知识，有没有这样的视野、观念，都会在很大程度上影响到这套系统作用的发挥，因为最终系统是靠人来运行的，靠人来操作的，所以人员准备不够，人员素质不能达到一定要求，系统构建得再好，也是没用的。
培训不是可有可无，如果培训这个环节跟不上去，设备再先进，系统构建再好，大家不能够很好的操作、理解、应用它，不具备这样的技能，那么肯定这个系统是难以发挥作用的。
工作效率，通过推动电子政务，构建一些应用系统，政府的工作效率提高了没有，政府给老百姓提供的服务，老百姓的满意度提高了没有，政府和企业，政府和公众关系改善了没有，这些都是衡量政务信息化应用系统的成效的非常重要的指标，这些都可以纳入到环境变革度这个项目里对它进行考察。
目前在电子政务评价、评估中存在一些比较突出的问题。国家权威的电子政务评估指标体系还没有完全确立起来。评估不能及时跟进，实际上也影响到我们电子政务的建设。有这么四个问题值得我们注意，一是有一些政府机构、部门没有看到电子政务评价、评估在整个系统建设中的重要性。电子政务的评价、评估，在一定意义上是一种纠错机制，它可以及时发现问题，使问题不至于发展，造成严重后果。二是目前国内还缺乏一套统一的、科学的评估指标体系。虽然有一些机构、部门在研究，但是国家还没有颁布相关的电子政务的评价评估体系。三是由于缺乏评价、评估，反应在电子政务的推进上，造成相当一段时间内监理机制不完善。电子政务建设和其他的工程建设是一样的，要有独立的第三方来监理这个工程的实施过程，保证这个应用系统的质量。如果说没有这样一个独立的第三方的监理机构，没有一套完整的监理机制，这个应用系统的构建是很难保证质量的。四是由于评估整体上还是比较薄弱的环节，所以反应在电子政务的工程组织过程还带有比较高的风险性。
第四个问题，电子政务的实施。
电子政务的规划制定，电子政务门户网站建设，电子政务的评价、评估最终都要落实到电子政务的实施中来。如何实施组织，如何防范风险，如何控制风险，保证系统构建的成功，就非常关键。这里讲这么几个问题，
第一，在电子政务实施过程中，首先要关注电子政务建设的投入产出，重视电子政务建设的效益。
这个问题非常重要。现在有一种倾向，认为电子政务建设，政府信息化就是要政府大笔花钱，要大量投入。如果仅仅把政府信息化、电子政务系统的构建理解为大笔花钱，大笔的投入，而不考虑它的效益问题的话，就有可能走偏方向。这个问题应该引起我们的高度关注。
电子政务建设、电子政务项目的实施真的会产生经济效益吗？产生社会效益大家不会有分歧，因为政府管理是一个不是以盈利为目的的管理，是一个公共事务的管理，它给社会提供公共服务。所以，我们长期以来就有一种错觉，觉得这种公共服务，公共管理不可能产生经济效益。那么到了电子政务系统建设的时候，究竟会不会产生经济效益，也就是说在产生社会效益的同时，它会不会也产生经济效益？这个问题就值得认真探讨。我的一个基本看法是电子政务的系统建设，它不仅会产生社会效益，同时也能够，而且也应该产生经济效益。这种经济效益可以从三个方面对它进行考察。
第一个方面是电子政务建设中的效益，我们叫建设中的效益。电子政务系统建设中所遵循的策略是政府主导，因为政府是需求方，所以要主导电子政务的建设。企业参与，就是ＩＴ企业要参与其中。如果没有ＩＴ企业参与，政府自拉自唱，电子政务系统的建设肯定是搞不好的。这样就给我们提出一个问题，在电子政务系统建设的过程中，既然是政府主导，ＩＴ企业参与，还有技术支撑，那么我们如何通过建设来拉动ＩＴ企业的发展？这就有可能使我们在电子政务的建设和经济效益之间找到一个契合点。这就是通过电子政务建设的标准化带动产业化。
这儿讲的标准化包括两个方面的含义，一个方面是信息产品本身的标准化，另外一个是政务管理过程的标准化。信息产品的标准化大家容易理解，比如说网络基础设施的标准化，安全基础设施的标准化，应用与服务产品的标准化。这些标准化就可以拉动产业化。这点要从大的方面去看，不能只从单位角度去看。某个单位构建了办公自动化系统，构建了一个行政审批系统，通过这个建设怎么能够直接产生经济效益呢？从一个具体单位不一定直接产生经济效益，但是从国家来讲它带动了ＩＴ产业的发展，那么国家就会收到比较大的经济效益。近几年电子政务发展起来以后，好多ＩＴ企业说，ＩＴ企业的春天又来了！前几年ＩＴ企业比较低潮，通过电子政务，政府信息化的拉动，ＩＴ企业又复苏了，这就是通过政府信息化，标准化带动产业化，带动ＩＴ企业的发展所产生的经济效益。
标准化含义里面还有一个政务管理标准化，就是政务管理过程也需要标准化。政务管理标准化也为信息产品标准化提供了一个前提条件，如果没有政务管理的标准化，ＩＴ信息产品的标准化也很难走远，这两者是相辅相成的，就是说要通过电子政务建设的标准化来带动产业化，使我们在电子政务的系统建设中能够产生经济效益。
第二个效益就是管理中的效益。管理也会产生效益，既会产生社会效益，也能够产生经济效益。比如说我们通过加强对社会、对市场的管理，能够减少不必要的损失。
构建成一套决策支持系统，使我们的决策更科学了、更合理了，就可能避免一些更大的决策失误。而一个重大决策的失误给国家造成的损失，可以说是数以亿计的，损失的数字都是天文数字。再比如通过对一些行业，对一些部门加强管理，构建一些系统，比如金税工程，把税收监管起来了，把虚开、冒开增值税发票这个口堵住了，那么国家就能直接增加税收。这就是通过构建信息管理系统，税收管理系统给国家所产生的直接的经济效益。海关也是一样，还有很多部门行业都是这样，通过加强管理构建一些管理信息系统，减少损失，减少浪费，给国家增加收入，降低管理成本，提高我们公共管理的服务，投入服务和产出相比，产生了很好的效益。
第三种效益，通过构建信息管理系统，通过推动电子政务，还可以产生一种服务效益。这种服务效益也不都是社会效益，也可以间接产生经济效益。国外在衡量政府信息化给社会提供的服务质量时有一个指标，政府给企业服务，企业在你这儿办事时间是不是缩短了，企业在政府办事的成本是不是降低了，如果你在政府办事的时间缩短了，办事的成本降低了，最终提升了企业产品的竞争力，这就意味着电子政务产生了服务效益，并通过它的服务产生了间接的经济效益。政府给企业、给社会提供优秀的服务，改善了企业的外部环境，提高了企业在市场上的竞争能力，提高了公民对政府的满意度，改善了政府和公众的关系，那么就能够产生间接的经济效益。
还需要补充一点，在推动政府信息化，构建系统时，一定要有连续性。上一届领导做的和下一届领导做的，要保持一定的连续性，要在统一的规划指导下进行，绝不能后一任领导来了以后把前任领导搞的系统废除，再重新构建一套系统。这种问题在我们现实中不是没有，甚至还不少见，这不但不能产生经济效益，社会效益，而且还造成很大的浪费。
第二、在电子政务的建设，电子政务的实施过程中一定要防范风险，控制风险。
这与前面谈的效益是一个问题，两个方面。一方面我们要关注政府信息化、电子政务建设中的效益，同时要控制风险。要把电子政务建设的风险降到最低点。这里我讲五个观点，然后再做一些分析。
第一个风险是在缺乏统一规划和统一技术标准的情况下一哄而起的现象。这种势头得不到及时制止，会给我国电子政务的发展带来难以估量的损失。
各级政府确实想通过构建电子政务，构建政务信息化系统来改善政府的管理，提高行政效率，降低行政管理成本，为推动本地区的社会经济发展，发挥更好的作用，这是多数政府官员的想法，但是也不排除有少数人，少数官员出于政绩的考虑，想通过构建政务信息系统，使我的政府管理产生一些所谓的亮点，这样对我的政绩有利，对我的晋升有利。如果从这样一种角度来考虑问题，就走偏了方向，就可能刮电子风，就可能造成一哄而起，就可能使我们的政务信息化出现很大风险，甚至不能得到有效的控制。
风险之二，少数政府机构，少数官员，把电子政务建设看得过于简单，他们更多关注的是国家的硬投入，而忽视行政组织结构的调整和行政业务流程的整合，也就是说他们没有把行政体制改革，行政业务流程的重构和电子政务的建设，系统建设有机结合起来，而更多的关注国家的硬投入，能不能给我项目，能不能给我资金，这也有着很大的风险。我们从１９８５年前后就开始了办公自动化，到现在已经经过了十几年的时间，各级政府应该说已经构建了不少系统，但是这些系统构建起来以后，真正能够派上用场的究竟占多大比例？应该看到有相当一些没有被派上用场，或者系统构建起来了，但是基本上没有发挥功能，或者这些系统由于是信息孤岛，不能互联互通，用不了多长时间就再也不能用了。如果我们把电子政务的建设，把信息化的建设仅仅看成是我们要上一些项目，国家要给我们一些投入，仅仅把它的关注点放在这里，这本身就可能产生很大的风险。
风险之三，对已经建立的行业、部门的信息化系统，在没有进行有效整合时，急于上一些新项目，使未来的整合变得更加困难。过去不论是一些地方政府，还是一些部门、行业都构建了自己的一些系统，在条条和块块没有得到很好整合的情况下，很多系统没有得到很好的应用，没有更好的发挥功能，造成了很大的浪费。我们现在搞政府信息化，推动电子政务建设所构建起来的信息系统，都是高附加值的信息产品，这和当年我们国家在大跃进时造成浪费在内涵上有很大的差别。1958年，我们国家经济实力还很薄弱，我们钢的产量很低，所以当时毛泽东主席就说，我们能不能使我们的钢铁在一年内翻番？所谓“钢铁元帅升帐”，就是想通过大跃进使钢的年产量由530万吨翻一番，变成1070万吨钢。当然，现在我们钢铁已经上亿了，不是58年那个概念了。
正因为钢铁元帅升帐，钢铁翻番，男女老少都大炼钢铁，最后导致大量粮食烂到地里，熟了，但是没有收回来，造成了巨大的浪费。那个时候我们浪费的是粮食啊。由于我们经济实力整体上不强，所以造成了三年困难。59年彭德怀给毛泽东在庐山会议上了一本万言书，说搞大跃进，是一种小资产阶级的狂热性，是一种好大喜功。主席听了以后非常不乐意，给彭德怀的书里面批了几个字，说这是彭德怀给我下的战书，你们批我有罪，我的罪就是“要勒起来”。当时参加庐山会议的人一看，主席生气了，都群起而攻之，攻击彭德怀，他们就没考虑彭德怀所谈的问题有没有道理，头脑发热了。所以，后来邓小平讲说，庐山会议错误地批判彭德怀，我们都举手了，谁没举手，都举手了，都头脑发热了。
那个时候，我们浪费的是烂到地里头的庄稼，现在，我们浪费的是高附加值的新产品。这个概念和当年我们那种浪费可以说是不能同日而语的。现在我们动不动投资上千万，甚至上亿，如果你这个信息系统不能够派上用场，如果仍然是变成信息孤岛，这个风险就太大了。我前不久到一个市去搞信息化项目的评审，一个市都想构建一套ＰＫＩ，叫“国钥基础”设施。一个县级市都想搞一个信息认证系统，我们说不行，一个信息认证系统能发很多证，你一个县级市是根本用不完的，你花上上千万，甚至几千万构建这套系统是用不了多少的。这个例子说明，我们下面在推动政府信息化，推动电子政务建设的过程中确实积极性很高，但是带有很大的盲目性。ＣＥ这是国家要统一规划的，包括内网上的ＣＥ。现在国务院办公厅正在搞一套，国务院办公厅搞起这套ＣＥ、ＰＫＩ以后，全国３１个省，包括那些副省级的城市都不要搞了，你就可以用国务办的这一套，又能够保证信息的互联互通，有不要投资。而外网上的ＣＥ需要我们统一来规划，绝不能盲目乱建。
现在我们很重要的任务就是要对过去已经构建起来的系统进行有效整合，包括我们的ＣＥ建设，就是认证系统的建设。过去的体系可能不一样，将来要实现交叉认证可能比较困难，但是我们要最大限度的挽救它，把已经建立的系统整合起来，使它能够充分的利用，然后再上一些新项目，如果对已经建立的系统不进行整合，盲目上新项目，再造成新的信息孤岛，这就给我们信息化建设带来很大的浪费。
风险之四，在政务信息化建设中，我们发现有一种重监管、轻服务，重视政府对社会的监管，而忽视政府对社会提供的有效服务，重视政府提供内部的信息化建设，而忽视政府对企业、对公众的信息化服务的倾向，这种倾向也带有风险性。国外在推动电子政务应用的时候，首先看重的是政府对企业，对社会的服务，而政府内部办公自动化并不是它应用的首选。当然，这与发达国家的信息化建设整体上比我们超前，在互联网技术出现以前，它大体上已经完成了内部办公自动化有关，但是即使如此，我们在推动电子政务建设的时候，也一定要高度关注政府对企业，对公众的服务，不能把过多的精力放在政府内部的办公自动化方面。内部办公自动化最终是一个基础，是条件之一。这个条件，这个基础，最终是为了使政府更好为社会提供信息化的服务，而不是自身，这方面也是值得我们高度重视的。
风险之五，少数地方，少数部门，有重基础设施建设，轻制度和法律法规建设，以及忽视对公务人员培训这样一种倾向。这种问题仍然有可能导致严重的后果，也可以说孕育着风险。电子政务的法律法规建设非常重要，非常关键。比如电子签名，信息公开，这两个东西都得首先有法，哪些信息是必须公开的，不公开你就没法，而不是人为的取舍。现在，在没有信息公开法，没有信息公开条例之前，我们的信息公开、政务公开很大程度上是政府官员决定的，具有随意性，我认为这个信息需要公开，我就公开，我认为不需要公开，就不公开，无法可依。电子签名、电子签章也是这样，我这个物理形态的图章有可能被假冒，那么我通过网络盖出去这个章子是不是合法的，它是不是真实的，完整的，没有被篡改，不能抵赖的，它有没有法律依据，一旦发生了情况有没有法律依据，这是很关键的问题。所以，没有法制建设的跟进，没有建设制度的跟进，没有对公务人员技能、知识、观念培训的跟进，系统构建得再好，也是很难应用起来的，从这个意义上讲，我们也要防范风险。
谢谢大家，就讲到这里。
在统一的规划指导下进行，绝不能后一任领导来了以后把前任领导搞的系统废除，再重新构建一套系统。这种问题在我们现实中不是没有，甚至还不少见，这不但不能产生经济效益，社会效益，而且还造成很大的浪费。
第二、在电子政务的建设，电子政务的实施过程中一定要防范风险，控制风险。
这与前面谈的效益是一个问题，两个方面。一方面我们要关注政府信息化、电子政务建设中的效益，同时要控制风险。要把电子政务建设的风险降到最低点。这里我讲五个观点，然后再做一些分析。
第一个风险是在缺乏统一规划和统一技术标准的情况下一哄而起的现象。这种势头得不到及时制止，会给我国电子政务的发展带来难以估量的损失。
各级政府确实想通过构建电子政务，构建政务信息化系统来改善政府的管理，提高行政效率，降低行政管理成本，为推动本地区的社会经济发展，发挥更好的作用，这是多数政府官员的想法，但是也不排除有少数人，少数官员出于政绩的考虑，想通过构建政务信息系统，使我的政府管理产生一些所谓的亮点，这样对我的政绩有利，对我的晋升有利。如果从这样一种角度来考虑问题，就走偏了方向，就可能刮电子风，就可能造成一哄而起，就可能使我们的政务信息化出现很大风险，甚至不能得到有效的控制。
风险之二，少数政府机构，少数官员，把电子政务建设看得过于简单，他们更多关注的是国家的硬投入，而忽视行政组织结构的调整和行政业务流程的整合，也就是说他们没有把行政体制改革，行政业务流程的重构和电子政务的建设，系统建设有机结合起来，而更多的关注国家的硬投入，能不能给我项目，能不能给我资金，这也有着很大的风险。我们从１９８５年前后就开始了办公自动化，到现在已经经过了十几年的时间，各级政府应该说已经构建了不少系统，但是这些系统构建起来以后，真正能够派上用场的究竟占多大比例？应该看到有相当一些没有被派上用场，或者系统构建起来了，但是基本上没有发挥功能，或者这些系统由于是信息孤岛，不能互联互通，用不了多长时间就再也不能用了。如果我们把电子政务的建设，把信息化的建设仅仅看成是我们要上一些项目，国家要给我们一些投入，仅仅把它的关注点放在这里，这本身就可能产生很大的风险。
风险之三，对已经建立的行业、部门的信息化系统，在没有进行有效整合时，急于上一些新项目，使未来的整合变得更加困难。过去不论是一些地方政府，还是一些部门、行业都构建了自己的一些系统，在条条和块块没有得到很好整合的情况下，很多系统没有得到很好的应用，没有更好的发挥功能，造成了很大的浪费。我们现在搞政府信息化，推动电子政务建设所构建起来的信息系统，都是高附加值的信息产品，这和当年我们国家在大跃进时造成浪费在内涵上有很大的差别。1958年，我们国家经济实力还很薄弱，我们钢的产量很低，所以当时毛泽东主席就说，我们能不能使我们的钢铁在一年内翻番？所谓“钢铁元帅升帐”，就是想通过大跃进使钢的年产量由530万吨翻一番，变成1070万吨钢。当然，现在我们钢铁已经上亿了，不是58年那个概念了。
正因为钢铁元帅升帐，钢铁翻番，男女老少都大炼钢铁，最后导致大量粮食烂到地里，熟了，但是没有收回来，造成了巨大的浪费。那个时候我们浪费的是粮食啊。由于我们经济实力整体上不强，所以造成了三年困难。59年彭德怀给毛泽东在庐山会议上了一本万言书，说搞大跃进，是一种小资产阶级的狂热性，是一种好大喜功。主席听了以后非常不乐意，给彭德怀的书里面批了几个字，说这是彭德怀给我下的战书，你们批我有罪，我的罪就是“要勒起来”。当时参加庐山会议的人一看，主席生气了，都群起而攻之，攻击彭德怀，他们就没考虑彭德怀所谈的问题有没有道理，头脑发热了。所以，后来邓小平讲说，庐山会议错误地批判彭德怀，我们都举手了，谁没举手，都举手了，都头脑发热了。
那个时候，我们浪费的是烂到地里头的庄稼，现在，我们浪费的是高附加值的新产品。这个概念和当年我们那种浪费可以说是不能同日而语的。现在我们动不动投资上千万，甚至上亿，如果你这个信息系统不能够派上用场，如果仍然是变成信息孤岛，这个风险就太大了。我前不久到一个市去搞信息化项目的评审，一个市都想构建一套ＰＫＩ，叫“国钥基础”设施。一个县级市都想搞一个信息认证系统，我们说不行，一个信息认证系统能发很多证，你一个县级市是根本用不完的，你花上上千万，甚至几千万构建这套系统是用不了多少的。这个例子说明，我们下面在推动政府信息化，推动电子政务建设的过程中确实积极性很高，但是带有很大的盲目性。ＣＥ这是国家要统一规划的，包括内网上的ＣＥ。现在国务院办公厅正在搞一套，国务院办公厅搞起这套ＣＥ、ＰＫＩ以后，全国３１个省，包括那些副省级的城市都不要搞了，你就可以用国务办的这一套，又能够保证信息的互联互通，有不要投资。而外网上的ＣＥ需要我们统一来规划，绝不能盲目乱建。
现在我们很重要的任务就是要对过去已经构建起来的系统进行有效整合，包括我们的ＣＥ建设，就是认证系统的建设。过去的体系可能不一样，将来要实现交叉认证可能比较困难，但是我们要最大限度的挽救它，把已经建立的系统整合起来，使它能够充分的利用，然后再上一些新项目，如果对已经建立的系统不进行整合，盲目上新项目，再造成新的信息孤岛，这就给我们信息化建设带来很大的浪费。
风险之四，在政务信息化建设中，我们发现有一种重监管、轻服务，重视政府对社会的监管，而忽视政府对社会提供的有效服务，重视政府提供内部的信息化建设，而忽视政府对企业、对公众的信息化服务的倾向，这种倾向也带有风险性。国外在推动电子政务应用的时候，首先看重的是政府对企业，对社会的服务，而政府内部办公自动化并不是它应用的首选。当然，这与发达国家的信息化建设整体上比我们超前，在互联网技术出现以前，它大体上已经完成了内部办公自动化有关，但是即使如此，我们在推动电子政务建设的时候，也一定要高度关注政府对企业，对公众的服务，不能把过多的精力放在政府内部的办公自动化方面。内部办公自动化最终是一个基础，是条件之一。这个条件，这个基础，最终是为了使政府更好为社会提供信息化的服务，而不是自身，这方面也是值得我们高度重视的。
风险之五，少数地方，少数部门，有重基础设施建设，轻制度和法律法规建设，以及忽视对公务人员培训这样一种倾向。这种问题仍然有可能导致严重的后果，也可以说孕育着风险。电子政务的法律法规建设非常重要，非常关键。比如电子签名，信息公开，这两个东西都得首先有法，哪些信息是必须公开的，不公开你就没法，而不是人为的取舍。现在，在没有信息公开法，没有信息公开条例之前，我们的信息公开、政务公开很大程度上是政府官员决定的，具有随意性，我认为这个信息需要公开，我就公开，我认为不需要公开，就不公开，无法可依。电子签名、电子签章也是这样，我这个物理形态的图章有可能被假冒，那么我通过网络盖出去这个章子是不是合法的，它是不是真实的，完整的，没有被篡改，不能抵赖的，它有没有法律依据，一旦发生了情况有没有法律依据，这是很关键的问题。所以，没有法制建设的跟进，没有建设制度的跟进，没有对公务人员技能、知识、观念培训的跟进，系统构建得再好，也是很难应用起来的，从这个意义上讲，我们也要防范风险。
谢谢大家，就讲到这里。