电子政务专家论坛

（作者：国务院发展研究中心技术经济部 李广乾）
建设政府门户网站 全面深化电子政务
一、门户网站
※ 所谓门户网站，是指通向某类综合性互联网信息资源并提供有关信息服务的应用系统。门户网站最初提供搜索引擎和网络接入服务，后来由于市场竞争日益激烈，门户网站不得不快速地拓展各种新的业务类型，希望通过门类众多的业务来吸引和留驻互联网用户，以至于到后来门户网站的业务包罗万象，成为网络世界的“百货商场”或“网络超市”。从现在的情况来看，门户网站主要提供新闻、搜索引擎、网络接入、聊天室、电子公告牌（BBS）、免费邮箱、电子商务、网络社区、网络游戏、免费网页空间，等等。在我国，典型的门户网站有新浪网、搜狐和网易网等。
※网络门户网站和企业门户网站的发展为建立政府门户网站提供了技术条件与初步的业务模式，因此人们自然也希望将门户网站引入政府管理特别是电子政务当中。
二、政府门户网站
※所谓政府门户网站，即是指在各政府部门的信息化建设基础之上，建立起跨部门的、综合的业务应用系统，使公民、企业与政府工作人员都能快速便捷地接入所有相关政府部门的业务应用、组织内容与信息，并获得个性化的服务，使合适的人能够在恰当的时间获得恰当的服务。
在认识“政府门户网站”这个概念时，必须明确下列几个方面的内容：
※第一，政府门户网站有赖于各政府部门已有的信息化基础条件。但是，这种基础条件并不一定要求各政府部门已经实现了网络化办公，政府部门只要具备完善的内部办公与业务信息化管理应用系统即可。
※第二，政府门户网站不仅是政务信息发布平台和业务处理平台，而且也是知识加工平台、知识决策平台、知识获取平台的集成，它使政府各部门办公人员之间的信息共享和交流更加流畅，通过数据挖掘、数据加工而使零散的信息成为知识，使相关人员能够在恰当的时间使用恰当的知识，为行政决策提供了充分的信息和知识支持。
※第三，后台整合是政府门户网站区别于其他网站的关键所在。
与互联网门户网站和企业门户网站不同，政府门户网站具有两种“前台—后台”关系。
※第一种“前台—后台”关系实际上是一种双重的“前台—后台”关系，即：门户网站作为连接所有政府网站的前台，并不直接面对各政府机构的业务职能部门，它只是作为一个强大的搜索引擎，快速便捷地为客户找到办理相应业务的政府网站，这是第一重“前台—后台”关系；在此基础上，客户就可以通过具体的政府机构的网站直接面对业务职能部门了，在这里，政府网站与其职能部门之间构成了又一重“前台—后台”关系。
※第二种“前台—后台”关系是一种单一的“前台—后台”关系。在这种情况下，客户通过政府门户网站即可直接进入业务办理程序，客户无须与具体的政府机构（网站）打交道，也不用知道自己是在与哪个政府机构打交道。此时，客户似乎在通过这个门户网站面对一个“超级政府”，因为人们通过这个门户网站可以办理包罗万象的业务。
三、国外政府门户网站的发展
※政府门户网站的发展直接受益于互联网门户网站以及企业门户网站的发展。与此同时，近些年来政府网站的泛滥也给电子政务的发展带来了一定的副作用，在如此众多的政府网站面前，人们往往不知所措，因此，迫切需要一种“简单、实用、重点突出”的单一政务处理入门网站。大约从2000年开始，在一些信息基础设施条件比较完善、电子政务较为发达的国家，电子政务开始走出相互独立、各自为“政”的旧制。这些国家已经认识到，要求民众去浏览每个政府网站才能办成一件事情是对民众不友好的，这与现实中要求每个人必须亲自到每个政府机构才能办成事情其实没有什么两样。因此，它们在一个统一的政府网站下，将比较分散的各类政府网站综合到一个协调一致的目录下，根据特定用户群的需求开发一系列集成的政府服务项目。政府门户网站开始作为提供政府服务的唯一的电子政务网站。
※目前，政府门户网站还处在发展当中，各国的做法也存在着很大的差别。从发展程度来看，总体上还处于第一种“前台—后台关系”阶段，即主要是按照业务流程的需要，通过技术手段将各政府机构串联起来，但是也还有部分业务已经实现了在线实时处理，正在向第二种“前台—后台关系”转变，新加坡的“电子公民”网站即是这方面的代表。
※就国际政府门户网站的发展来看，美国、英国和新加坡三国的做法具有典型性，包含着许多网络条件下的政府行政管理与服务的制度创新。
四、对我国政府门户网站建设的建议
※我国电子政务建设主要依两条途径展开。一是政府上网。政府上网工程促使政府网站的数量快速增加。据最新统计，政府上网工程实施三年来，全国政府部门建立的网站已突破一万个，三年净增十倍。二是建立纵向的业务应用系统。我国以“金”字工程为主体的纵向业务应用系统不断增加，由最初的3个增加到现在的12个，许多政府职能部门也在建立自己专门的电子政务应用系统，并且都希望尽量能够向“金”字工程上靠。仅仅依据这两条途径，其负面效应已充分暴露。一方面，国家投入了大量资金，各级政府机构建设电子政务的积极性都很高，政府网站数量也快速增加；另一方面，政府网站的社会应用水平却总是提不上去，条块分割、信息孤岛的弊端尽管世人皆知却就是解决不了，很多专网都说自己是“金”字工程，不能共享，所以，每个政府网站所提供的信息与服务数量都很有限，彼此独立，业务流程串不起来，电子政务的快速、便捷、公开、透明的优势自然也就显现不出来。这种状况严重地制约了电子政务的社会化应用水平，将对未来电子政务的顺利发展造成极为不利的影响。
※建设政府门户网站能够有效解决这种困难局面。政府门户网站已开始受到关注，例如，在我国的电子政务建设规划中就提出了建设“两网一站四库十二金”的内容，其中的“一站”即是指政府门户网站。另一方面，绝大多数地方政府都在往这方面努力，开始花费很大的精力来建立自己的政府门户网站。但是，从有关的电子政务建设规划来看，我们对政府门户网站的性质、特点、作用还缺乏清楚的了解，将政府门户网站等同于一般的政府网站，对政府门户网站与电子政务建设的其他相关问题也未作明确的安排。另外，就已经建立起来的地方政府门户网站来看，除了北京市（www.beijing.gov.cn）和上海市（www.shanghai.gov.cn ）取得了一定的成绩外，大多数地方政府做得还很不理想，有些甚至还停留在政府上网阶段。
针对今后电子政务及政府门户网站的建设，提出以下建议：
1）在继续建设12个重要的业务应用系统的同时，提高政府门户网站在未来我国电子政务建设中的地位，将政府门户网站看作是实现我国电子政务战略的核心。也就是说，一方面，通过“金”字工程提高那些重要部门的工作效率，另一方面，通过政府门户网站加强办公资源的整合，消除“条”与“块”之间的割裂状况。换一个角度来看，这也就意味着，通过发展“金”字工程加强对经济生活的监管，通过发展政府门户网站来体现电子政务的“服务于民”的本质要求。
与此同时，有必要对政府上网工程进行调整，将工作重点转移到政府门户网站建设上来。因此，今后的电子政务要从重视数量转向重视质量和效果。
2）将政府门户网站建设与政府机构改革相结合。新一轮的政府机构改革将秉持“精简、统一、效能”的原则，转变政府职能，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。所有这些要求都与政府门户网站一致，政府门户网站可以作为政府机构改革的方向。
3）分层次规划政府门户网站的建设。可以考虑在中央政府、省、市（地）层面上建立政府门户网站，并分别建立统一的管理机构。例如，就省级层面来说，要对那些厅、局已经建立起来的电子政务应用系统进行整合，对那些还没有建立或打算建立电子政务应用系统的职能厅局来说，一定要放在省级门户网站的规划内加以统筹，不应鼓励各职能部门单独建立自己的政府网站。再比如，在中央政府层面，可以考虑建立中央政府门户网站www.china.gov.cn，统一整合各部委已经建立的政府网站，并对未来的发展进行规划。总之，要根据政府门户网站的要求来规划电子政务的发展。
4）正确处理政府门户网站与各政府机构的内网与外网的关系。《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》对政务内网、政务外网与“互联网”之间的关系已经作了明确的规定，需要强调的是，各政府机构的“互联网”今后要满足政府门户网站建设的统一要求，甚至可以交由政府门户网站的统一管理机构进行管理。另外，各政府机构的政务内网与政务外网建设也应该接受这个机构的统一管理。
（作者：国务院发展研究中心技术经济部 李广乾）