问责制度的制定与执行

（2009年10月5日）
中共中央政治局5月22日召开会议，审议通过了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《中国共产党巡视工作条例（试行）》、《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》。
一、   问责制度产生的历史背景
原来我们是党纪政纪处分，官员犯事了才追究。改革开放以后，特别是上世
问责
纪90年代以来，随着事故增加，我们引进了政府管理模式，逐步开始关注问责。过去，官员权力很大，但出事以后不直接承担责任，除非他触犯党纪国法，出了问题了，才按党纪政纪追究。问责，则是即便你不触犯党纪国法，但是你的责任范围之内，职务范围之内，出了问题也要承担责任。
1、         概念：问责，本身是个舶来品。 问责是追究政府官员的责任，意即权责对等，是政治文明的体现，要建立责任政府，需要建立完善的行政问责制，最近的一系列问责事件，反映了高层治理官员队伍的决心。
2、         启动：问责开始于2003年的“非典”时期，此后随着问责的深入，逐渐形成制度化。随着国家公务员法的颁布实施，就从法律角度上明确了问责制，这就使问责法制化。目前，国家正在进行行政体制改革，其中有一项即是建立全面的行政问责制。
二、   问责制度的内容
1、        对象范围：：《暂行规定》适用于中共中央、国务院的工作部门及其内设机构的领导成员；县级以上地方各级党委、政府及其工作部门的领导成员，上列工作部门内设机构的领导成员，此外也适用于乡（镇、街道）党政领导成员。对县级以上党委、政府直属事业单位以及国有企业、国有金融企业领导人员实行问责，参照本规定执行。
2、  问责行为：1.决策严重失误，造成重大损失或恶劣影响的；2.因工作失职，致使本地区、本部门、本系统或本单位发生特别重大事故、事件、案件，或在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或恶劣影响的；3.政府职能部门管理、监督不力，在其职责范围内发生特别重大事故、事件、案件，或在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或恶劣影响的；4.在行政活动中滥用职权，强令、授意实施违法行政行为，或者不作为，引发群体性事件或其他重大事件的；5.对群体性、突发性事件处置失当，导致事态恶化，造成恶劣影响的；6.违反干部选拔任用工作有关规定，导致用人失察、失误，造成恶劣影响的；7.其他给国家利益、人民生命财产、公共财产造成重大损失或恶劣影响等失职行为的。
3、        问责原则：严格要求、实事求是，权责一致、惩教结合，依靠群众、依法有序
4、        问责方式：责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职
5、        重要意义：执政水平、责任意识、完成任务
三、   问责制度的执行
1、实行问责与党纪政纪处分的关系
实际上，党政领导干部问责和党纪政纪的处分既联系在一起又相区别。从《暂行规定》第二章可看到，党政领导干部问责涉及的范围是很大的。对党政领导干部问责问责时，有些情况需要接受党纪政纪处分的，严重的还要按照有关法律规定来进行处理。就是说，不是说所有问题通过问责就全都解决了。
《暂行规定》第四条指出：“党政领导干部受到问责，同时需要追究纪律责任的，依照有关规定给予党纪政纪处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。”这一条很重要，它表明：研究制定全国统一的党政领导干部问责制配套法规，做到依法有序问责，是这项工作得以健康发展的重要保证。因此，必须进一步研究制定或修订党政领导干部问责制的相关配套法律法规。从行政问责方面分析，近年已经出台了《行政机关公务员处分条例》。但是还要研究起草《行政过错责任追究条例》。对国家行政机关及其工作人员、其他行政主体及其工作人员，在履行职责过程中违法失职的具体行为构成、行政处分的幅度和档次、行政处理的方式以及行政处分和行政处理的程序等作出具体规定。此外还需抓紧修订《行政监察法》。要适应形势发展的需要，调整和完善监察机关的职责，加强对政府及其部门工作的全面监督，全过程、全方位地对政府部门履行职责情况进行监督问责。通过修改《行政监察法》，进一步界定行政监察的对象，明确效能监察是监察机关的一项主要职责，并对开展效能监察的程序、依据的标准等作出相应规定。
2、三大环节：谁来问责——公共权柄的执掌者（纪检机关、组织部门等）
问谁的责——庸官、懒官、贪官（没有很好地履行职责，造成公众和社会不满）
怎样问责——党纪问责、行政问责
3、三大障碍：不敢问——上级向下级问，担心影响选票；正职向副职问，害怕影响团结；同级之间互相问，又怕伤了和气。如果没有对党和人民的事业高度负责的精神，肯定选择息事宁人，明哲保身，得过且过。这些“太平官”，哪级干部都怕得罪，就是不怕得罪老百姓。因为说到底百姓离他们最远，对他们的仕途经济影响最小。虽说领导干部的权力是人民赋予的，但在具体操作环节，群众的意见只是参考，顶头上司的看法才是关键。
不能问——近年来，我们党在干部监督管理方面采取了“惩防并举”等一系列具体措施，取得了许多宝贵经验。但就总体而言，如何实现“有效监督”，还是一个需要深入探索的重要问题。党的纪律检查部门在党委（党组）的统一领导下开展工作，行政方面基本实行的是集体领导下的首长负责制。在这样的体制下，纪委很难向党委问责，成员当然也不易监督班长。要想真正实现对主要领导同志和主要领导机关独立有效的监督问责，事实上是比较困难的。这一方面囿于我们的工作纪律，必须下级服从上级；另一方面，又囿于个人的思想境界和道德情操。仅仅要求某个同志依靠党性完成监督与问责，显然是很不够的。
不会问——有效的问责，首先取决于科学地界定责任范围和责任边界。职责不清，当然难以问责。一个重大责任事故的出现，往往源于非常复杂的各种原因。哪些是主要矛盾，哪些是次要矛盾？哪些是主要矛盾的主要方面，哪些是次要矛盾的次要方面？谁该负领导责任，谁该负直接责任？谁是主要责任人，这个主要责任人在实际操作中应当承担什么具体责任？甚至包括这个犯了不可饶恕过错的责任人当初是由谁选拔任用的，那个选拔任用失察的主要领导和机构又该承担什么责任？如此等等，每个环节的认定都需要深入细致的调查研究，都需要严格准确的真凭实据，不能冤枉一个勤恳劳动的好人，也不能放过一个尸位素餐的庸人。这个复杂的过程，并非轻而易举就能做到的。
说到底，《暂行规定》基本解决了“谁来问责，问谁的责，怎样问责”等一系列重要问题。现在的关键，是要在严格执行上下功夫，以严厉问责的实际行动昭告天下，取信于民。
4、 近年来被问责官员
2003年非典时期 卫生部部长张文康、北京市市长孟学农被免职。
2005年11月 吉林石化双苯厂爆炸，污染了松花江，国家环保总局局长解振华引咎辞职。
环保总局局长因松花江污染辞职幕后―――
部级高官因松花江水污染事件引咎辞职为什么是解振华？(图)
www.xawb.com 2005-12-09
松花江污染航拍图。资料照片
2007年12月 山西临汾洪洞县新窑煤矿瓦斯爆炸，临汾市长李天太被免职。
2008年1月 辽宁省铁岭市西丰县委书记张志国因“进京拘传记者”被责令引咎辞职。
2008年9月 山西临汾新塔矿业公司尾矿库溃坝，孟学农引咎辞去省长职务，张建民的副省长职务被免。
山西襄汾矿区发生泥石流已发现26人遇难(图)
2008年9月 “三鹿三聚氰胺奶粉事件”。冀纯堂被免去石家庄市委副书记、市长职务。国家质检总局局长李长江引咎辞职。
石家庄市长冀纯堂辞职

原质检总局局长   李长江
四、  问责制度的完善与发展
问题一：问责主体是否有缺漏——涵盖更大范围
人大及其常委会在一些重大事项上，也会作出决定，这个规定并未将人大纳入问责是否是个缺漏？
《暂行规定》是中办和国办印发的规定。在这个意义上，它主要是关于党政领导干部的问责规定，而不是关于人大及其常委会。实际上，《暂行规定》第二十一条已经指出：“对经各级人民代表大会及其常务委员会选举或者决定任命的人员实行问责，按照有关法律规定的程序办理。”当然，对人大及其常委会的干部进行问责，可以而且应该由各级人民代表大会和人大常委会及其相应机构予以实施。在很多国家，议会内都设置伦理委员会，以具体负责对议员等实施问责。我国各级人大常委会里面，也应逐步设置相应的机构(伦理委员会)，以有效处理有关领导成员问责、财产申报等重大事宜。
以中办和国办名义印发的这个《暂行规定》没有把人大及其常委会列入，我觉得是可以理解的，这是由其职能范围所致。如果以后通过人大进行立法，形成一个公务员问责法，到那个时候涵盖的范围会更全面了。
问题二：官员问责后“带病复出”—— 增加透明度
这几年，有的领导干部被问责后，事隔不久又“带病复出”，易地做官。像山西黑砖窑事件中、三鹿奶粉事件中以及贵州瓮安事件中被问责的官员都先后复出，不但影响到政府的公信力，还暴露出问责制在实际操作中存在着一定的制度漏洞。问责后如何避免官员“带病复出”？
《暂行规定》对此已经做了比较明确的规定。第一，引咎辞职、责令辞职、免职的这些人，一年内不得重新担任与原职务相当的领导职务，这首先有一个时间的期限问题。
第二，根据《暂行规定》，对引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，可以根据工作需要以及本人一贯表现、特长等情况，由党委(党组)、政府按照干部管理权限酌情安排适当岗位或者相应工作任务。被问责的这些干部不能简单视为一无是处，不能再工作了。比如说一个省长引咎辞职了，是不是他任何工作就不能干了？不是的。所以，对引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，可以根据工作需要以及本人一贯表现、特长等情况，由党委(党组)、政府按照干部管理权限酌情安排适当岗位或者相应工作任务。
第三，《暂行规定》讲的很明确，第一年内不得担任原职，一年后如果重新担任还要经过干部管理权限履行审批手续，即“引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年后如果重新担任与其原任职务相当的领导职务，除应当按照干部管理权限履行审批手续外，还应当征求上一级党委组织部门的意见。”这种审批包括公示等等这样一些程序，而且它还加了一条，要征求上一级党组部门的意见，这实际上对这些人的复出提出了更严格的程序。如果确实做到这样一些的话，这个问题是可以较好来解决的。
一些被问责的干部想“带病复出”，而且即使没有被问责的人也会想“带病升官”。这种情况是已经出现过，可能还会出现的，因此“带病复出”引起大家关注是很自然的。我以为，如果按照《暂行规定》这三个要求认真去做，还是能够比较有效避免“带病复出”。对于重新任命的这样被问责的干部，一个有效措施就是透明度，实际上就是对于问责决定要公开，对他们的复出一个是公示的时间长一点，一个是公示的范围再大一点，甚至可以考虑当时是在什么样的范围内公开问责，也可以考虑在相应的范围内对重新任命进行公开，这样可能是能够有效防止“带病复出”的。
问题三：如何满足公众诉求——提高问责的质量
从“问责风暴”到“问责制度”，由较感性的处理到理性化的制度规范，包括“免职一年内不得担任原职相当职务”的细化规定，以及被问责主体“党政全覆盖”的亮点，都把问责制正走向成熟的渐进线勾勒得很清晰。
但现在问责确实存在困境，学者郭巍青曾对此进行过分析，他认为问责困境的根源，在于组织与制度逻辑，在于产生了“有组织的不负责任”。新的《暂行规定》，从组织和制度逻辑上，对问责制度的可操作性已进行了很大的修正。而且，“暂行规定”的属性，也说明其在实施过程中会进一步完善。
不过，不难看出，在新的《暂行规定》里，问责过程仍然是在行政体系内部自上而下的进行，问责的启动主体也没有大的改变。当然，问责可能会先在公共舆论施加的压力这个外力下形成，只是，如果问责仅由权力执行者在其内部完成，制度的漏洞难免就有被无限放大的可能。比如，在华南虎事件中两位“挺虎”官员被免职后依然担任陕西林业厅领导，国家质检总局一位原副司长在三鹿奶粉事件后留下一个空壳职位，自己却另赴高职。有关方面对此的解释就是“符合有关规定”。
我们并不是没有另外的问责主体。从法律上来讲，普通公众有监督、控告、检举的权利，也是直接问责的主体。但这种前期式的问责，不但势单力薄，其路径也往往被堵塞，甚至，还会面临某些危险。这类的例子举不胜举。结果往往事情发展成不可收拾的局面，形成重大事故或者公共事件，损失巨大之后，才启动体制内的问责机制，难免让人扼腕叹息。包括人大这个本来也属于问责主体的机构，在此前的一些公共事件中，公众也很少看到人大主动出面质询，这也不能不说是一个遗憾。
正如所有约束机制一样，问责制同样需要外部力量的督促。特别是权力对权力的问责，更要引进并保障对权力的监督，才能使制度化问责同时成为高质量的问责。当然，在更多的时候，质量化问责，其实是对制度化问责的升华。比如，针对“郑州经适房建成别墅事件”，就不单单处理开发商，而应该对这一事件中负有不可推卸责任，存在明显错误甚至违法行为的郑州市相关政府部门相关责任人，进行问责。
问题四：党政领导干部问责的实施——需要一系列配套的制度和措施
有人认为，选举与问责是公民社会在实现民主过程中的两端，或者说是民主法治的起点与终点。问责制是政体改革的新切入点？您如何评价这个观点？
王伟：这是一个形象的比喻，强调了选举与问责的作用，应该说是有一定道理的。但是，它毕竟不是一种准确的说法。选举很重要，问责也很重要。但是问责，包括党政领导干部问责，仅仅是政体改革中间的一个环节，它不能代替一切，不要以为有了党政领导干部问责什么就可以解决了。刚才讲了，要解决党政领导干部问责要确定他的责任和责任限度问题。确定他的责任限度问题还要有很好的体制和机制问题，有很多连带的关系。如果把事情简单化了，认为只要抓好这两个头什么都解决了，这是不准确的。如果从强调问责的重要性来讲，这个比喻是有一定道理的，可以使我们对这个问题的重要性有一个认识，但是不能把它绝对化，因为问责毕竟还不是最根本的问题。
党政领导干部问责在我看来它是一种特定的问责主体对行政机关及其工作人员承担的职责和义务履行情况实施监督和责任追究的一种制度，核心内容是对违法或者不当的行为进行责任追究。所以这个问责和行政责任是紧密联系起来的，责任本身是一种行动的一个基本价值取向，但是党政领导干部问责制，在我们整个政治制度中还不是一个最核心的内容。
切入点可以有若干个，如果说问责制是政体改革的新切入点，这一层意义倒是可以说。但切入点并不是说最核心的东西，切入之后，可能引出更核心的问题。党政领导干部问责制，首先有一个责任制度的建立，是建立一个责任政府。如果没有上述价值目标，单纯问责，解决不了根本问题。问责制有重大意义，这是毫无疑问的，但是不要说这个意义巨大到涵盖了一切，成为最主要的措施；相反，问责制只是整个系统工程中间的一个方面。
要把党政领导干部问责搞好，还需要一系列配套的东西。例如，健全制度体系，规范问责行为。一是规范问责的主体及其权力。依法明确上级行政机关、监察机关、党政首长以及其他问责主体在问责中的地位和权力，以解决谁来监督、谁来问责的问题，确保行政问责到位、合法、有效。二是规范问责的客体及其职责。明确政府纵向、横向部门之间以及部门内部各岗位之间的关系，合理界定各自的职责权限，根据职责的不同以及违法或不当行政行为的具体情形，规定应当承担的责任种类和不同的责任追究方式。三是规范问责的事由和情形。采取定性和定量相结合的办法，对什么事该问责，什么事可以免责，作出明确规定，尽可能做到既涵盖全面，使之具有普遍的适用性，又体现一定的量化依据，使之具有较强的操作性。四是规范问责的程序。逐步建立一套科学规范的问责程序，如提案、立案、调查、申辩、审议、决定、复议、申诉等，以规范化的程序来保证行政问责的有序进行，实现行政问责的制度化、程序化、规范化。
五、  推荐一部令人警醒发人深思的长篇官场小说《问责》

部分内容导读：
三阳市是南方省下属的一个副厅级新建城市，由于历史的原因，上世纪八十年代建市后，就被国家列入重点贫困市，虽然经过多年努力，但一直没有较大变化，这让经济社会发展位列全国前茅的南方省委省政府深感头疼。可就在省委省政府为改变三阳贫困落后面貌而殚精竭虑之时，春节前后，该市又连续发生两起震惊南方省的恶性事件，使得这个贫困市更加成为省委省政府的烫手山芋。为了尽快解决三阳的问题，省委决定调整三阳市领导班子，要求省委组织部推荐一名年富力强的同志担任三阳市委书记。在省委组织部长朱健竭力举荐下，省委组织部组织处长、全国经济学界崭露头角的青年学者华卫法，走上了三阳市委书记的领导岗位。
华卫法上任后，很快掌握三阳市贫穷落后的主要原因。他感到，三阳市之所以贫穷落后，除资源匮乏土地贫瘠工业基础薄弱外，以市人大主任相传宝和市长龙希来为首的从大禹镇上来的一批干部，以小集团利益为重，处处设置障碍，与市委分庭抗礼，成为危害一方的帮派团伙，严重影响和制约全市经济、社会的发展。特别是在重大人事任免上，放冷箭使阴招，争权夺利明争暗斗，大搞顺我者昌逆我者亡，让原本就极其贫困的三阳市更加雪上加霜。
面对三阳市复杂严峻的现实，让原本一直回避三阳市两起恶性事件的华卫法，受到严重挑战，他不得不面对现实，去触碰这个敏感区域。经过权衡利弊，华卫华暗中指使与他一起来三阳上任的市公安局局长郑锦，秘密调查两起恶性事件的幕后操纵者。原来，这两个案件的发生，都是由人大主任相传宝和市长龙希来为首的大禹帮一手策划与导演的。他们为了排除异己，整垮市委张书记和大禹党委书记刘继承，春节前，暗中派人在市委张书记喝的酒里做了手脚，从而导演了一场市委书记嫖娼案，让一直刚正不阿的张书记背上了说不清道不明的嫖娼臭名，最后灰溜溜地离开了三阳。接着，他们又用公款到海阳县雇用几千名不明真相的群众，在春节后上班的第一天，集体到三阳市委市政府给刘继承送花圈，给刘继承造成恶劣的政治影响和社会影响。
针对相传宝和龙希来已走上违法犯罪道路的事实，平时颇有心计和城府的华卫法，为了时时刻刻抓住相传宝和龙希来的把柄，将其牢牢地控制在手中，不但没有采纳郑锦的正确建议，反而以保护干部为遮口和理由，将案子压了下来。让即将面临政治生命死亡判决的相传宝与龙希来，看到了重生的希望。可就在他们正在庆幸自己命不该绝和重振山河时，华卫法突然召开市委常委民主生活扩大会，向全市正科级以上干部公布相传宝和龙希来的违法犯罪事实。华卫法这一杀手锏，虽然搞得相传宝和龙希来威风扫地狼狈不堪，但他们毕竟暂时保住了头上乌纱帽。
为了彻底解决大禹帮，防止其死灰复燃，扫清仕途上的障碍，华卫法又使出第二个杀手锏。他向省委和里下河市委请求，再次调整三阳市领导班子，致使一向老谋深算的相传宝提前退出三阳市政治舞台。既使得大禹帮没有了主心骨，也牢牢地控制了市长龙希来，同时为自己将来能够顺利主政三阳搬掉了绊脚石。接着，华卫法为了组建自己的智囊团和选拔得力干将，又将年轻有为的大禹镇党委书记刘继承、市委办主任江小宁、旅游局局长花小妹、政府办主任汪峰提拔到市级领导干部岗位。从始，华卫法完成了在三阳市独断专行一手遮天的前期准备工作。一把手得天独厚的位置，让华卫法品尝到权力所带来的快乐与喜悦。
华卫法在省级机关和省委组织部工作多年，对现代官场权术熟透于心，同时，他又是研究宏观经济的青年学者，有着常人所不具备的眼光和志向，是个想干大事，能干大事的人。第一次经历官场斗争，就让他大获全胜，在三阳市牢牢地站稳脚跟，为他尽快出政绩创造了条件。
在第一次三阳市委常委扩大会上，他率先提出建设社会主义新农村的设想和实施方案。人们往往赞赏历史上第一个吃螃蟹的人，佩服其敢为人先的胆识和气魄。而华卫法却不这么看，他认为第一个食螃蟹的人虽然勇气可佳，但谁能否认其不是因为饥不择食的盲目举动，缺少智慧和理智的人，即使一时获得成功和受到后人的敬佩，但这种鲁莽做法足不可取。他很赞赏第一个将螃蟹烹饪成千古不朽的美味佳肴的人，就因为他的发明和创造，才让螃蟹成为人们享之不尽，受之万年的美食。华卫法就是要做这样千古不朽的人。他心里明白，在三阳提出建设社会主义新农村的设想，充其量只能说是一个学者对社会脉络走向的预想，或是主观臆断，但要真正付诸实践，使其变成美好的现实，得有诸多客观条件和因素支撑。钱，便成了他迈过这道坎的关键。三阳是个国家级贫困市，农民收入低，工业基础薄弱，干部和教师工资都是靠省级财政转移支付发放的。如果要实现设想，仅靠三阳现有财力，是根本不可能的。
在一次下乡工作途中，面对横穿三阳市五十公里的京杭大运河两岸凄凉荒芜的河堤，华卫法突发奇想，如果将大运河河防承包下来，不但可以获得一笔为数可观的承包费，还可以将河堤转包给两岸村民植树，其两边的承包费足够实施社会主义新农村建设的前期启动资金。历史成就了华卫法的美好愿望，在他诱骗下，省运河管理处很快与三阳市签定了承包运河堤防协议。三阳市因此得到了三千万元承包金，和几千万元的河防配套款。接着，他又将运河河堤承包给两岸村民植树，五年内获得二十多亿承包费，为三阳市建设社会主义新农村试点争取了足够的资金，同时也为农村社区建设和配套设施建设提供了后续资金保障。
三阳市建设社会主义新农村的设想与有益尝试，引起了一直关注三阳市发展和华卫法成长进步的省委书记赵明的注意。他立即派出省报记者来三阳明查暗访，并根据记者的调查报告，与省长吴珂联合撰写一篇带有探讨性的发言稿，在全国两会上作了大会发言。这个发言就像一颗重磅炸弹，立即引起两会代表委员的共鸣，成了代表委员们的热门话题，同时也引起了中央高层的注意，并得到充分肯定。全国两会一结束，书记省长赶不上回省里传达两会精神，就带着省里参加全国两会的代表来到三阳市，作全面的参观考察。从此，华卫法在南方省政坛上成为一颗耀眼的明星。
当初，虽然省委在选择华卫法时，书记省长慎之又慎，但他们怎么也没有想到，这个人选竟然是省委组织部长朱健暗箱操作的结果，华卫法是一个带病上岗的干部。
一把手责任制的领导机制，既给各级一把手正确主张的决定权，同时也给一些片面理解一把手责任制的各级一把手，提供了一手遮天独断专行的权力。华卫法在整垮大禹帮，搬掉了绊脚石后，在整个三阳市树起了绝对权力，不论在大会上还是小会上，他经常强调各级一把手有致高无上的权力，要求各级领导班子要无条件与一把手保持高度一致。权力一旦失去监督，必然产生腐败。不久，三阳市各级领导班子的一把手，就成了说一不二的土皇帝，各级干部为了争得一把手位置，八仙过海各显其能。华卫法也渐渐地变了质，他与情妇花小妹沆瀣一气，卖官鬻爵。在华卫法的默许下，花小妹利用农业开发区建设、采购树苗、工程发包等大肆受贿，并向华卫法行贿一千多万现金以及别墅。
如果说贪官被纠是必然的结局，那么在现实生活中，每个贪官被发现都是带有喜剧性的。华卫法被查处，就更具戏剧性。他的情妇、副市长花小妹为了运输与窝藏不义之财，所采取的手段让人闻所未闻。正在华卫法为即将走向更高的领导岗位陶醉时，不料花小妹专门用来窝藏脏款的地点却被小偷光顾了，从而导致了华卫法案发……