一周传媒重点第11期---当民意“被决策” 独立民调呼之欲出

在西南某市，当地官员仍然津津乐道于前任书记留下的“政治智慧”。一场规模惊人的拆迁过后，这位书记遭遇了可想而知的抱怨和质疑。不久，市直机关、事业单位和国企的党员们收到了市里分发下来的调查问卷，要求实名对拆迁工作作出评价。

“对党员干部的批评，就应该开诚布公。”书记如是解释。

在民意高涨的今天，民意“被利用和扭曲”的暗流更是值得警惕。上周，《半月谈》杂志刊发了郭奔胜等人的文章，疾呼“不要让失真的民意模糊了我们的双眼！”

民意，官意？

最新的案例，是发生在古都洛阳的自来水涨价风波。7月31日洛阳市举行“城市供水价格改革调整听证会”，酝酿本地自来水提价40%以上。参会的18名听证代表中，仅1人提出“最好不要提价”，其余17名代表均表示同意。消息传出，舆论哗然。

从去年年底开始，上海、天津、南京、广州等多个大中城市都陆续加入了自来水涨价的行列。对于当地居民来说，听证会成为了为自身利益博弈的最佳场所。

伴随着听证会、公示制度和征求意见等举措的逐渐推广，行政权力开始遭遇种种约束。“尊重民意，实际上是民主政治对精英政治的一种有效制约。”北京大学政治学博士李晓晖说。她认为，民众不再把决策权全盘“委托”给政府，而是积极地参与公共决策，这符合“扩大公民有序政治参与”的潮流。

但现实中的很多所谓民意调查结论并不能被民众认可。洛阳水价事件后不久，人民网发起了“怎么看洛阳民用水价拟升四成多”的调查。两万多名投票者中，反对者超过八成。不少网民更借用时下的流行语，戏称洛阳水价“被听证”。

零点调查集团董事长袁岳在接受时代周报记者采访时坦承，他历年主持的各地安全感调查结果“从没有官方调查数据那么高”。自2002年起，零点集团每年都会发布《中国居民生活质量指数报告》，安全感调查是其中的一个重要部分。

程序公正无迹可循

围绕洛阳水价听证会公正性的争论，公众的质疑首先指向了程序，“18名代表是如何选出来的”，“他们是否能够代表洛阳的百万市民”？

依照国家发改委年前颁布的《政府制定价格听证办法》，消费者、经营者、与项目有关的其他利益相关方采取自愿报名、随机选取方式，也“可以由政府价格主管部门委托消费者组织或者其他群众组织推荐”；与会的专家、学者、政府部门、社会组织和其他人员则由政府价格主管部门聘请。模糊的程序规定，很容易让组织者安插“自己人”。

程序缺陷在一定程度上造就了被郭奔胜等人称为“民意失真”的怪圈：一些地方政府“在上级测评时，公然教市民作假以提升自己的形象；出台某项政策，明明是一片反对声，却在政府听证会上顺利通过；政府表决时，让表决者有反对之心而无反对之举”。

在国家行政学院法学部主任应松年看来，“制定一部涵盖所有行政管理领域的统一的行政许可法很有必要”。现有的行政程序规定比较零散、薄弱，例如价格听证会依据《中华人民共和国价格法》的第23条规定；任前公示制度则源于《党政领导干部选拔任用条例》的第38条规定，“实行党政领导干部任职前公示制度。”但诸如行政规划、行政征收征用、行政收费等许多重要的行政管理领域，目前还缺少明确、系统的规定。

 应松年设想，制定一部“涉及所有行政行为应当遵循的普遍性原则和各类行政行为应当适用的具体程序规范”的法律，不但包括在行政处罚法和行政许可法中规定的回避、告知、听证、送达、说明等程序，还包括行政管理领域中的行政规划、行政征收征用、行政检查等方面的程序。

独立民调如何可能

“现在流行的使用网民主动访问作为一般民意的做法，就显然是方法偏差。”袁岳说。他认为，国内的民意调查应在立场、观念和方法上都做大改变，“至少在观念上，不能让民意调查简单佐证领导观念，应允许不同方面包括质疑者对同一议题进行自己的调查”。

6月23日，国家统计局正式开通了12340全国社情民意调查热线。在哈尔滨召开的全国统计系统社情民意调查工作会议上，国家统计局局长马建堂透露，国内已经有25个省级统计局成立了社情民意调查中心，共组织实施了1600多项社情民意调查项目，内容涉及思想动态、安全感、组织工作满意度、地方党政领导班子及其领导干部满意度调查、部门行风评议、地方政府绩效评测等。

“政府不应是民意调查的主体。”袁岳说。他认为，民意调查应当由与无利益关联的机构独立或受托进行。政府需采购民间机构的成果，或设立鼓励公共议题民调的公共基金，鼓励民间研究机构申请，将结果与方法公开。

在欧美国家，民调机构已经基本与政府脱钩。国内则截然不同，很多“智库”在失去公共性或民间性的本质。中国欧美同学会商会会长王辉耀曾经介绍，国内“2000多家智库中，95%吃财政饭，或者国家有投入，或者是国家任命的”（据7月30日《广州日报》）。