建立制度、监督、惩处三位一体财政内部监督机制

时间： 2006-3-17 16:27:50 　　 作者：赵启茂 宋莲 王海平 程海清
财政监督既是财政自身的一项重要职能，又是财政管理的有效组成部分。随着社会主义市场经济体制的建立和不断发展，市场主体多元化、利益多元化、决策分散化已成为历史的必然。尤其是目前，特别是一些从事具体工作的同志对财政监督职能的重要性认识不足，在财政管理工作中重分配、轻监督，重外部监督、轻内部监督，存在内部监督软化、缺位的问题，有的财政部门还存在“灯下黑”现象。因此，为了有效地防止不良财政行为和非法行为，提高财政财务管理的效能，从内部对财政机关及其工作人员在财政财务管理过程中遵纪守法情况实施有效的监督和指导，对内规范管理，规范自身的理财和执法行为，解决当前财政系统内部存在的问题，使财政监督“照亮自己”。
一、内部监督的重要性和必要性
（一）建立公共财政，发展社会主义市场经济，需要强有力的财政内部监督。公共财政是为市场提供服务的国家财政，要求政府维护公平竞争的市场秩序，但是在现实中可能会遇到许多非公平因素，财政内部监督的任务就是要发现并排除这些不利因素，保证财富的公平分配和公共产品的集体享用。正是由于财政部门其职能的特殊性，历来管别人的多，受人管的少，监督别人的多，受监督的少，加上权力较大，如果不重视自身的内部建设，加强内部监督，就很容易出问题。而事实上，全国财政系统内部发生的一些重大经济问题，说明了财政内部存在“灯下黑”现象。因此，通过加强财政内部监督，可以维护财政资金安全、完整，保障财政资金的正确运用，维护财政资金的投向、投量，确保有限的财政资金用在刀刃上，提高资金的使用效率。同时，也可以发挥其“监测器”和“警示器”的作用，为保障财政政策调控措施的正确、顺利实施，为社会主义市场经济健康发展服务。
（二）健全财政职能，加强财政管理，需要加强财政内部监督。目前，在财政管理过程中，轻内部监督现象还比较普遍，从而导致一些财政收入越权减免、应征不征、乱征、乱提和“虚收”、“空转”、“寅吃卯粮”、退付财政收入等问题；财政支出约束不力，控制不严，资金使用效益不高，有的财政部门存在挪用和铺张浪费现象。因此，亟待加强财政内部监督。当前，对财政预算细化，增强透明度，完善支付制度，推进税制改革、建立公共财政制度，保障下岗职工生活困难补助，以及积极的财政政策等重大任务，要保证顺利实现这些决策，就离不开必要的财政内部监督。也就是说没有有效的财政内部监督作保障，新的制度难以建立，新的政策难以落实到位。
（三）财政监督由检查型监督向管理型监督过渡，离不开内部监督。从实践与发展的角度看，财政监督最根本的任务是严肃财经法纪，规范财政管理。财政部门对财政收支活动的管理过程，从本质而言就是一个重要的财政内部监督过程，内部监督检查活动本身也就是财政收支的管理。客观上要求财政监督工作由重外部监督向内部监督转变，彻底改变只重检查、不重管理，只重收缴，不重堵漏，监督检查与管理相脱离的片面做法。要把内部监督检查列入日常工作内容，加大事前、事中审查和日常稽查的力度，逐步从监督检查型转变为监督管理型，真正形成内部监督与管理并重、日常管理监督与专门内部监督检查相结合，形成内部财政监督与财政改革、财政管理相结合的内部财政监督工作新格局。
二、财政内部监督面临的问题
（一） 部门设置不健全。目前，监督检查机构设置不尽相同。有的单位监督机构设置比较合理，监督检查机构略高于本单位业务机构，有的与同级财政部门平行办公。但大部分单位的监督检查机构设置还不够健全，有的单位监督检查机构与其他业务机构合署办公，有的单位监督人员不固定，未设专职监督检查人员等等。
（二） 缺乏可操作性强的“内部监督制度”。就目前地方财政监督法制建设的实际情况看，尽管我国财政监督的法制建设取得了一定进展，国家陆续出台了《预算法》、《税收征管法》、《会计法》、《审计法》、《财政违法行为处罚处分条例》，财政部颁发了《财政监督部门工作暂行规定》、《财政内部监督暂行规定》等重要法律法规，为地方财政监督提供了必要的、基础的法律依据，但由于这些法律、法规有其自身独立的调整对象，对财政内部监督只作了原则性的规定，因而在实际工作中难以操作。从规范财政监督主体自身行为的财政法律法规看，目前仅能适用的是财政部出台的《财政检查工作规则》等少数法规。
（三） 内部监督意识滞后。财政系统业务机构对财政内部监督检查工作在认识上存在偏差，总认为内部监督可有可无，是没事找事、找磋子、故意和谁过不去等等，思想上有抵触情绪，工作上支持配合不够。另一方面，监督检查机构的工作人员在思想上也有所顾虑，认为一个单位抬头不见低头见，内部监督检查得罪人，大家面子上过不去，影响内部监督检查工作的开展。加之客观上开展内部监督检查，各种干扰因素较多，内部检查时也不够超脱，也影响检查实效。
（四） 财政监督干部整体素质有待提高。从总体上说，财政监督干部队伍是一支政治合格、业务过硬、作风优良的队伍。但还不够平衡，有的单位监督检查干部业务素质较低，后续教育没有跟上，检查方法简单、手端落后，措施不力，敏锐性不强，不善于发现问题，缺乏对有关数据的科学分析能力，提不出纠正问题、完善制度、规范管理的可行性建议，直接影响内部监督检查工作成效。
三、建立制度、监督、惩处三位一体的内部监督机制
（一）完善财政监督机构，加强财政监督法制建设
在政府机构改革工作中，国务院要求财政部把强化财政监督作为转变职能的重点之一，这为建立财政内部监督体系提供了强有力的依据，并为财政内部监督的发展指明了方向。从有利于形成财政内部监督检查专门力量的需要出发，客观上需要建立一个综合型的财政监督机构，级别上可高于其他职能业务机构，这将有助于履行财政内部监督职能，强化财政的调控，提高财政管理水平，为促进国民经济发展服务，为反腐倡廉和纯洁财政干部队伍服务。
现行的财政部颁发的几个行政法规效力较低，权威性不够，针对性不足。致使财政部门在实施财政内部监督工作时没有力度，因此，为使财政内部监督逐步走向法制化、制度化、规范化，必须对不适用的政策、法规及时进行清理整顿，不完善的应予以修改、补充，内部监督中无法可依的应及时尽快研究制定，加快财政监督立法，将财政内部监督工作纳入法制化轨道。
同时，要不等不靠，积极主动地提高建章立制的质量和水平，使制定的法规制度科学合理，符合事物发展的客观规律，切实可行。做到制度建设与财政管理决策相统一，制度建设进程与财政管理进程相适应，制度建设与财政改革相结合。对现行制度、法规，已经过时的要及时废止并重新制定，有明显缺陷的要及时修订完善，对上级下发的制度要细化并尽快制定实施细则，需要制定配套制度的要抓紧制定，实现制度建设的与时俱进。
（二）完善财政内部监督机制。财政监督机制的运转，还有赖于内部约束机制的建立和责任制度的落实。而监督不到位是我国财政运行的薄弱环节，内部监督职责不清、考核不力、奖罚不明则是问题症结之所在。因此，强化财政内部监督、完善内部监督机制，应从建立内部约束机制入手，具体从以下几个方面入手：
一是对财政收入的监督。将收入征管部门的征管质量以及国库机关收纳、划分、解缴、退付预算收支全过程的监督作为切入点。并在工作过程中根据需要，通过适量延伸抽查部分单位予以验证。
二是对财政支出的监督。逐步建立起事前审核、事中监控与事后检查相结合，涵盖资金运动全过程的内部监督架构，使财政内部监督的严密性、及时性、防范性、有效性得到体现。
三是对预算外资金管理的监督。预算外资金作为财政资金的重要组成部分，必须纳入财政统一管理的范围，这也是财政内部监督的一个重要内容。财政监督机构要对收费票据的印制、登记、收发进行监督，对年度收支计划进行检查审核，发现不符合有关法规政策的行为，要责成有关部门迅速纠正。
（三）健全、完善财政资金管理各项制度，规范财政管理
一是规范专项资金定期报告制度。要对专项资金的主要用途；上年结转情况；年初列入预算的依据；单位部门追加的理由、金额；财政业务机构对单位部门追加预算的调查报告；追加预算的审批程序；单位部门当年专项资金管理使用的安全性、规范性、效益性等情况；业务机构对专项资金的长效监管建议、要求，财政监管的漏洞及加强监管的措施等内容，定期写出专题报告，呈报财政部门领导和政府分管领导，同时抄送同部门监察机构备案。
二是建立健全对权力的制约制度。财政部门要进一步完善重大资金安排集体决策制度。建立责任机制、督查机制、奖惩机制、测评机制，健全公务员从政行为规范、领导干部重大事项报告实施细则、党风廉政建设责任制及财政监管责任书的检查、考评奖惩细则，完善干部轮岗实施细则等廉洁从政方面的规定。
三是要及时健全、完善内部控制制度、资金拨付制度、长效监管和跟踪问效制度、专项资金审核程序和权限、专项资金管理责任追究、财政资金绩效评价等各项制度，并抄送同部门监察机构、组织人事机构备案。通过完善制度，推进反腐倡廉工作的制度化、法制化，发挥法规制度的规范和保障作用，努力造就“不能为”的防范机制，有效防止权力失控，形成用制度规范干部的职务行为、按制度办事、靠制度管人的工作机制。
（四）改进财政内监督方法，实现四个转变
第一，实现由突击性检查向经常性监督转变。按照财政部《财政内部监督暂行规定》，每年对本单位有预算资金管理职能部门的检查面要力争达到100%。实现财政内部监督的经常化、制度化、规范化。
第二，实现由事后监督向事前、事中、事后全过程监督转变。把财政内部监督贯穿于预算收支的各个环节，并随着预算管理改革的推进，强化事前、事中、事后全过程监督，特别是事前的审核、事中的跟踪问效和日常监督控制。
第三，实现由监督型向管理型转变，通过内部监督，达到加强财政管理的目的。要通过内部监督发现财政管理上存在的问题，完善制度，堵塞漏洞，提高财政管理水平。
第四，实现由被动监督向主动监督转变。目前，财政内部监督工作，都是由财政各业务机构根据工作需要向监督检查机构提出检查事项，然后由监督检查机构落实检查，并将检查情况反馈回各业务机构。随着财政改革的不断深入，应由监督检查机构根据各业务机构的职能和财政工作重点、热点事项，根据监督、管理、预警需要，有针对性地制定内部监督内容，报本级财政部门党委（组）研究同意后再通知有关业务机构。
（五）财政部门内部齐抓共管，形成合力。实施财政监督是财政部门内部所有业务机构的共同职责。从财政内部讲，各财政业务机构和财政监督机构，要明确职责，加强配合。多年的财政内部监督工作实践证明，财政内部监督检查工作是一项政策性强、涉及面广、内容繁杂、时间要求紧的工作。特别是当前财政监督检查的独立部门尚未建立，查管分设体制还未形成，财政内部监督检查和财政内部各业务机构之间的相互配合尤为重要。因此，强化财政内部监督管理，是财政监督机构与财政各业务机构的共同工作任务，需要财政监督机构与财政各业务机构之间相互配合，通力合作，形成合力，从不同层次、方位和环节建立起对财政收入的征缴、抵免、退付；财政支出的审核报批、拨付储存、使用结算及资金效益全过程实施监督的机制，将监督寓于财政管理工作的始终，充分发挥财政整体的监督职能作用。
（六）建立业务干部岗位轮换制度。财政的筹集、分配、监管三大职能是由财政机关内设的各职能机构共同完成的。各业务机构分别掌管财政资金的分配权，财政资金投放权，财政、财务管理权。不受制约的权力，容易导致腐败。在一个岗位上呆的时间越长、社会人际关系越多，在履行各种权力时往往容易掺杂主观因素、人为因素而导致违纪。调岗必须由上至下进行，业务机构负责人的定期交流轮岗，是防止腐败保护干部的重要举措。所以，财政监督机构要与纪检监察、组织人事机构密切协作、齐抓共管、形成合力、相得益彰。对内部审计中发现的问题，除按有关规定进行处理的同时，抄送组织人事机构备案，作为组织人事机构执行责令业务机构内调换岗位、财政部门内部轮岗、调离财政部门等人事管理制度的参考依据。
（七）加强内部管理，建立一支高素质的监督队伍。在财政内部管理上，要逐步走向科学化、规范化，以提高内部监督效率和内部监督水平。一是建立详细的财政监督档案，对大量的原始记录、检查报告书等，按要求管理存放，既便于重新核定，又减少不必要的重复检查。二是应广泛应用计算机网络，统一和规范软件系统，以保证监督管理的确切性和可靠性，最大限度地减少人为因素的干扰。三是必须建立一支高素质的监督队伍。首先各级财政部门领导必须从思想上真正认识到财政内部监督工作是参与财政管理工作的重要组成部分，而不是“扫浮财”的、是“配角”等。在人员的配备上不但要给足编制，还要把好人员的素质关，不但要有才，更要有德。其次，对监督队伍中的人员管理实行淘汰制，一旦发现有不廉洁行为的人立即调离。再次，对监督队伍要不断地进行后续教育，建立监督检查干部业务培训制度，把财政监督检查培训工作作为一项经常性工作来抓，运用以会代训、以老带新、以师带徒、业务自学、现场练兵等多种形式，定期对监督检查人员进行“充电”使每一位人员做到“三勤”（勤奋学习、勤奋工作、勤政务实）、“四会”（会查帐、会写文章、会微机操作、会办理案件）、“五端正”（口不馋、手不沾、眼清亮、耳朵灵、腿脚勤）。确保监督队伍政治坚定、业务过硬，纪律严明、廉洁高效。
（八）健全财政内部监督信息反馈系统。财政内部监督是维护宏观经济健康运行的重要手段之一，在大多数情况下更强调督导，即根据监测得到的信息，及时对宏观经济运行过程中出现的一些问题和偏差采取相应措施，以引导恢复到正常状态。因此，一个有效的信息反馈系统是财政内部监督职能得以有效实施的关键。财政内部监督必须使用现代化科学技术，要充分利用和发挥财政部门内部网络的职能，财政内部信息共享，监督检查机构运用预测和分析的方法，对财政预算执行中带有倾向性、方向性的重点、热点问题，提出加强和改进的意见和建议，从而推动财政内部监督总体工作水平的提高。
（九）建立预警系统。强化财政内部监督，重点增强财政业务管理机构对财政监督的参与意识，内部监督是财政管理的重要环节，在财政运行中，经常会产生不同程度的警情，如预算执行中的减收增支、经济风险潜在和引发的财政风险，财政资金违规使用等，都可以通过内部监督发现。并在警情扩大或危机爆发前及时发出信号，报警有关业务机构采取相应对策措施，排除警情，化解风险。要适时召开财政监督分析会。监督检查机构每年根据财政专项检查和内部审计结果，站在财政监管的角度对所查案例进行分析，查找财政在政策制定、政策执行、长效监管等方面存在的薄弱环节，通过内部监督检查分析，对一定时期内财政运行态势走向作出判断，为客观经济决策者提供信息依据。
（十）教育与惩处相结合。加强财政专项资金责任追究，落实警示训诫防线制度，保护财政干部。对财政部门重大决策、重点工程项目、大额度资金安排；对财政资金监管不到位，被审计、监督部门查出财政业务机构所管单位、部门发生严重挤占挪用、虚报冒领财政资金行为的；财政业务机构工作人员在财政资金投向、投量决策失误和工作有偏差的；财政业务机构工作人员对部门上报的项目、经费预算审核中把关不严，致使部门套取财政资金的。由财政部门领导或纪检监察机构进行警示谈话或诫勉督导。对财政部门所管单位发生严重违法、违纪、违规问题，财政部门负有监管责任的；对财政部门由于财政监管不到位，致使单位部门发生严重挤占、挪用财政资金的；对审核把关不严，致使单位部门骗取、套取财政专项资金，数额较大的；对项目资金审核把关不严，未按规定验收，造成资金使用效益低下或严重浪费财政资金的，由财政部门领导或纪检监察机构责令纠错。对于严重违法违纪违规行为，要按照国务院颁发的《财政违法行为处罚处分条例》进行处理，构成犯罪的移交司法机关追究刑事责任。
（研究室提供）