如何解决中国户籍制度改革的三大难题

　　户口问题离不开利益两个字，这是简单的道理；但利益摆布让各方面都满意又很不容易，操作起来似乎颇为复杂。按我对户籍制度改革的观察与思考，以为改革面对的是三个难题。

　　第一个难题是城乡户籍完全统一以后，农民如何享受到城市居民的利益。

　　下一道城乡户籍统一的政令是容易的，但要把户籍制度背后的利益关系理顺却不容易。有关方面正在考虑将城乡户籍完全统一起来，中国居民不再有“市民”和“农民”的区分，全部都要变成“公民”。若果真如此，农民在就业、子女教育和基本社会保障诸方面将不再遭受歧视。但事实上克服这些历史上遗留下来的歧视会有不同程度的困难。

　　就业方面，因为政府和公营部门吸收就业的数量在下降，将其中的就业岗位向所有公民开放，似乎不是难题。如果其中有潜规则造成的歧视，那这种歧视对原来的城市居民也会发生，原来是否为农民身份可能不重要。已经有政府部门在招收公务员时向农民开放，说明这个改革步子不难迈出。

　　教育权利的“平等”在户籍统一以后似乎也不会有大的困难。国家对贫困地区的几千万儿童要实行义务教育阶段的“两免一补”，这种利益可以在户籍统一以后继续保留。用不了多久，全国儿童在义务教育阶段都可以实行“两免一补”。剩下的问题是“择校”，而这里头的权利早已是钞票说话，其中的不平等与户籍的联系已经不重要了。

　　最难的问题是原来的农民在户籍统一以后能不能享受原城市居民的“低保”(包括一定年龄后的基本养老保障)。如果不能享受，户籍统一的意义就不大了。各地区的低保水平不同，用各地区的低保标准减去农民的实际收入，如果有差距，由政府补给，需要多少资金？考虑到政府已经有的资金，还需要新增多少资金？按我匡算，这笔资金大概在数百亿元左右。

　　第二个难题是城乡户籍完全统一以后，国家如何操作支援农业和农民的政策？这个难题现在还没有被人们充分注意，其实以后会显现出它的重要性来。

　　城乡户籍登记完全统一了，从道理上说谁是农民就不那么容易识别了，至少少了一个“法定”的识别标志。可是，如果要帮助农业生产者，尤其是要通过“直补”的方式来帮助农业者，就更应该对“农民”有一个法律上的界定。实际中已经发生了这样的问题。例如，某省仅仅给种稻谷的农民提供“直补”，而给种小麦的农民不补，农民有意见。还有的地方给种植面积大的农户补，给小农户不补。对这类做法，部分农民有意见。再比如，已经有政策要给农村独生子女家庭的父母亲提供养老补助，可是户籍统一以后，一些农村老人住在了县城，在身份上与城市居民没有了区别，补贴还怎么发放？能不能按土地补？好像不行。一些城市人租种了农地，搞休闲农业，他们应该获得政府农业补助吗？这些问题都需要研究解决。

　　为了帮助农民获得平等权利，需要取消专门针对农民的身份歧视，这是一种进步。又为了更有效地支援农业发展，需要识别农民的身份，这是更大的进步。看起来不在于要不要有身份的规定，而在于身份规定的经济含义是什么。需要做一种技术性的研究，在身份规定方面提出一个方案，与农村整体改革协调起来。

　　第三个难题是公民(包括原来的农民)如何由乡村或小城市迁往大的城市。这也是一个现实的难题。事实上，一些大城市在自己的“门槛”问题上已经面临两难选择。一方面，为了刺激房地产业的发展，需要鼓励农民进城，让他们加入购房者队伍；另一方面，为了节约社会保障资金，或者为了缩小社会保障和公共支出的逆差，又需要提高城市的门槛。有的省会城市曾经短暂地降低了进城门槛，后又不得不再提高门槛。而提高门槛的办法又往往是“计划经济”的办法，引起人们的非议。

　　户籍统一以后，可能克服专门针对农民的迁徙限制，这是一个进步。但是，门槛问题还是不能完全消除。因为经济发展水平严重不平衡，也因为体制上的缺陷，一些大城市拥有很大的公共资源可以转变为居民福利，对其他城市的居民有吸引力。这些大城市的门槛在过去不仅限制了农民，也限制了其他地区的城市居民。

　　高福利大城市要不要设门槛？如果设立，如何操作？这是必须正视的问题。取消专门针对农民的门槛，是一个进步，并且对大城市来说并不难做到，但要完全取消门槛，似乎不大现实。简单的道理是，如果上海这样的大城市对任何一个人敞开福利“供应”(低保、廉租房等)，那需求量是非常巨大的，以致大城市的财政无法承担。有人说要通过平衡地区(和城市)经济发展来解决这个问题，降低人们的迁徙意愿，但是这是不可能的。平衡发展是一种趋势，是一种目标，是限制不平衡过于严重的政治追求，而不平衡发展才是一种常态。

　　所以说，门槛恐怕是要的，关键是门槛的设立既要考虑公平，又要保持一定的效率。不能再专门针对农民设立门槛。现在流行的说法是门槛“三要素”：住房、就业和收入。这还不够简单。其实有住房一个标准就够了。这就要求城市政府做好住房发展规划。盖了房子是要人住，人住进去了，你怎么能不给他户口呢？一个退休的亿万富翁在上海买房子，你不给他登记户口？这是讲不通的。一个农户已经在城里住了数年，后代也习惯了城市的生活，又租用了住房，或者如果用合理的价格买了农村的土地并购买了城里的房子，能不给他户口？也讲不通。有人以为这种单一的办法会产生户口投机，而我以为用这种办法会减少投机。一个城市政府连住房规划都做不了，还能做什么？有了住房规划，户口登记又有什么难的？加上现在网络信息技术，这方面的困难会很小。

　　以上三个难题说起来也不难。第一个方面是要花钱的，现在正值政府要调整发展模式，调整国民收入分配格局，每年增加几百亿元为社会公正做点事情，应该不是太困难的事情。第二个方面则是要政府有关部门做一点细致的工作，以便为有效地花钱做好基础性的工作。第三个方面的事情要麻烦一些，中央政府不妨仅仅出台原则性的意见，让各大城市的政府自己各显其能，互相竞争，最终会产生一些好的办法。事情似乎有乐观的前景，户籍制度越来越成为一个技术性的问题，成为各级政府桌面上的一本账。这是二十多年改革所产生的成绩，也是农民为自己的利益而努力呼喊所产生的成果。（作者：党国英 中国社会科学院农村发展研究所研究员)