能源法律体系框架成形　明确八大内容

 
 
在“中国能源法律法规框架体系”的课题报告中，专家组对于《能源法》已经有了清晰的定位和构架。
“我们专门为起草组专家在国家能源办安排了办公室。”日前，能源法起草小组在小范围内征求全国政协委员意见时，国家能源办副主任徐锭明如是表示，并称这种做法在近期国家立法中实数罕见。
2006年1月24日，由国家能源办、国家发改委、国务院法制办和中编办等15家中央单位组成起草小组，标志着《能源法》起草正式启动；3月22日，由能源、经济、法律、公共管理领域的16名专家(主要成员来源于中国法学会能源法研究会)组成的起草专家组成立。
而实际上，早在2005年3月，国家发改委能源局正式委托中国法学会能源法研究会开展“中国能源法律法规框架体系”课题研究，课题总负责人为徐锭明。此课题研究成果将直接为起草《能源法》提供借鉴。
课题组第一阶段(《美国新的能源政策法及对制定我国能源法的建议》)报告，已于去年9月国务院办公厅以《专报信息》形式报送了国务院主要领导。
经过一年，课题组在对我国能源立法和法律体系的现状进行梳理和分析的基础上，提出现阶段(21世纪前15－20年)我国能源法律体系的框架设想，并提出立法规划的具体时间表。
目前该报告正在广泛征求意见中，经过修改后不久将上报国务院。
“一梁七柱多支撑”
“能源的供需紧张和一系列能源问题的存在，与我国能源法律法规不完善、不健全及配套法律不协调等密切相关。”以叶荣泗为代表的16位起草小组专家，通过梳理现有的大量能源法律法规得出如是结论。
在此判断下，课题组用通俗的语言勾勒出中国能源法律体系的蓝图：“一梁七柱多支撑，三层架构快搭建。”
即加快建立起“一个顶梁”(能源基本法为统领)，“七个柱子”(7个能源专门法子体系)，“众多支撑”(48个配套行政法规)的能源法律体系框架(见附表)。
课题组为三层面的能源法律设定了具体制定要求，并提出规划时间表。
首先，为第一层面的能源基本法(或《能源法通则》)定位。
关于能源基本法立法宗旨和定位，尽管能源法起草小组还在广泛征求意见，但课题组对此已有大致想法。“是能源法领域内的宪法性法律。”即，能源基本法要统领、约束、指导、协调各个单行能源法律、法规，范围涵盖能源法律的一切基本方面。
第二，以煤炭法、电力法、石油天然气法、原子能法、节约能源法、可再生能源法、能源公用事业法为“七个柱子”，撑起能源法律体系的“大厦”。
这七个柱子中，煤炭法、电力法、节约能源法属于“修葺”类，石油天然气法和原子能法则属于重建类。
对于引人注意的、争论最多的石油天然气法，课题组讨论过三种立法模式。一是石油、天然气分别立法(美、英经验)；二是油气上下游领域分开立法(日、韩经验)；三是油气统一立法。
比较不同的油气立法模式，尽管从发展的角度看，油气分别立法是较为理想的方案，但是由于我国一直以来是采取油气一体的模式对油气进行管理。因此，课题组倾向于采用油气统一的立法模式。
同时，立法基本原则的建议为，通过立法，确立国家对石油资源的主权，确立政府对石油资源的行政管理权。并建议，争取在2010年实施《石油天然气法》。
最后，第三层面的能源行政法规，在课题组眼里是“在能源法体系中具有不可替代的作用。”
因为，一些具体的制度需要能源行政法规落实，而能源法的可操作性在很大程度上需靠其来实现。
为此，课题组进过总结梳理，建议在“十一五”期间，有48项能源行政法规需制定和颁布实施。
如2008年出台《能源储备条例》、《煤炭开发条例》、《电价条例》；2009年出台《电力供应与使用条例》、《石油地质勘探损害补偿办法》；而《农村电气化条例》、《石油天然气贸易管理条例》拟在2010年颁布。
《能源法》八大内容
《能源法》作为统领、约束、指导、协调各个单行能源法律、法规，在整个能源法律体系中起到“宪法”作用，其地位自然非同一般。但到底怎么立、涉及哪些内容，法律界一直在争论，没有得出一致的看法。
今年4月份，国家发改委和国家能源办相继发布通知，就《能源法》立法工作公开征求意见，时间从5月1日至12月1日的7个月，此举被作为“开发立法”的创举。
不过，在“中国能源法律法规框架体系”的课题报告中，专家组对于《能源法》已经有了清晰的定位和构架。
在他们看来，《能源法》应该是涉及我国能源资源勘探、研究开发、生产运输、贸易消费、利用节约、对外合作、能源战略及安全等方面的一部综合性法律。
“如此广泛的领域，注定了这部被作为基本法的《能源法》，只能规定一些原则性的方向，而具体的执行则主要由能源专门法和配套的行政法规来承担。”在一次关于能源法的立法讨论会上，有专家如此表示。
在课题报告中，专家们提出了《能源法》的框架结构。他们将具体内容确定为八部分，其中明确能源发展战略、确定能源体制改革方向、确定能源优先原则、优化和量化能源结构等四部分，主要涉及中国能源发展的基本问题；而保障能源安全、提高能源使用效率、鼓励能源技术开发、确立执法部门等四部分，则主要涉及《能源法》的实际操作。
“目前我国现行的能源法律行政色彩较重，难以全面反映我国能源发展战略的总体思想。”一位课题组专家称，能源基本法就必然要对我国能源开发利用的战略目标、重点、步骤等进行明确的规定。
而其中，“鼓励竞争、打破垄断”应该成为一个重要的方向。
“鉴于能源问题对中国的极端重要性，必须明确哪些能源领域关系国家安全和经济命脉必须由国家控制，而哪些领域可以向市场开发，《能源法》当中应该有一个原则的规定。”中国科协副主席、原电力部副部长陆延昌呼吁。
对此，课题组建议，破除能源垄断应当在能源基本法中有相应的表达。
能源安全也是立法的重点。课题组建议，“为保障能源供应安全，能源基本法中可具体规定：在多国或多地区开展能源合作开发、在国外投资兴建能源基地；建立能源储备制度；积极推广水煤浆代油技术；发展天然气汽车和电动汽车等。”
与此同时，为了应对能源短缺的局面，课题报告建议，把“十一五”规划中“2010年单位GDP比十五期末降低20％”写入能源基本法中，并制定具体的规范性要求。
在最为敏感的能源法执法部门方面，课题报告中并没有直接回答。但有一条清晰的建议是，能源法应规定能源的管理体制、能源主管部门的地位、职责权限、能源执法程序以及与能源主管部门的配合。
“目前，我国缺失对能源的统一管理部门，与能源相关的管理，分散在发改委、国土部、水利部、建设部、农业部、科技部、电监会等部门。在这种管理体制下，难以出台统一协调的政策措施。”课题组专家表示，应该建立具有独立性的能源执法机构。
课题组明确《能源法》的八个方向
一、明确能源发展战略。“目前我国现行的能源法律行政色彩较重，难以全面反映我国能源发展战略的总体思想。”一位课题组专家称，能源基本法就必然要对我国能源开发利用的战略目标、重点、步骤等进行明确的规定。
二、确立能源体制改革的方向。“鼓励竞争，打破垄断。”课题组建议，这个意思应当在能源基本法中有相应的表达，“因为美国经验值得借鉴”。
2001年美国发生加州能源危机，很多人当时都在讨论是不是该把能源改革回复到垄断。实际上美国的《能源政策法2005年》仍然继续鼓励电网开放，市场化运作。
三、确立能源优先原则。把“节能优先”的经济政策作为能源基本法中的一项基本原则，并上升为法律规范。
四、优化、量化能源结构。
从世界各国发展趋势看，工业化国家无一例外均采用了以油、气燃料为主的能源路线，逐步减少固体燃料(如煤)的比例，是世界各国促进能源结构优化化，提高能源效率的必然选择。
因此，课题组建议，在参考其他发达国家能源标准的基础上，在立法中尝试规定我国能源结构的量化指标，对媒、油、气等能源给予一个优化的发展比例要求。
五、为保障能源安全制定措施为保障能源供应安全，能源基本法中可具体规定：从多国或多地区加快能源、合作开发、在国外投资兴建能源基地；建立能源储备制度；积极推广水煤浆代油技术；发展天然气汽车和电动汽车等。
六、提高能效。课题报告建议，把“十一五”规划中“2010年单位GDP比十五期末降低20％”写入能源基本法中，并制定具体的规范性要求。
七、鼓励能源技术开发。“能源科技将会化解世界性能源和环境问题。”徐锭明表示，能源法中应制定有利于能源科技创新的内容。为此，课题组建议，“逐年增加能源研究和技术开发的投入”及具体投入数额比例应写进能源法。
八、确立能源法的执法部门。目前，我国缺失对能源的统一管理部门，与能源相关的管理，分散在发改委、国土部、水利部、建设部、农业部、科技部、电监会等部门。在这种管理体制下，难以出台统一协调的政策措施。