民生观察：十问中国土地体制

■周天勇评说中国经济社会难题之二十
十问中国土地体制
【2007.10.12 10:19】　来源：中国经济时报  作者：周天勇
目前中国扭曲的土地体制，已经成为影响农民利益、不断推高居民房价、卖地和工程腐败不断等问题频频发生的一个重要领域。土地应当怎样管理，其体制应当怎样改革，首先应当剖析其究竟存在一些什么问题，笔者就其提出十问，为研究土地体制的改革提供一些参考。
一问什么叫公共利益，“以租代征”错在哪里，究竟大产权房合法，还是小产权房合法？最近有关部门说，土地违法案件不断，以租代征占了很大比例。似乎经过土地部门征用搞建设的就是合法的，而没有经过土地部门征用的，就是不合法的。按照中华人民共和国宪法，农村耕地、草地、林地、农村宅基地，城郊土地，属于集体所有；城镇土地属于国有；国家只有在公共利益需要时，才能将农村集体所有土地征用为国有。这样的话，土地部门先将农村集体所有土地征用为国有，再去向住宅、电站、工厂等商业性用地招拍挂，实际上有悖于宪法精神。而农村集体土地只要符合建设用地规划，村民集体同意，用出租、入股、出让集体土地长期使用权，来建设住宅、工厂和电站，看不出有违反宪法的地方。当然，有的部门出来说，这样违背了土地法和其实施细则。问题是，土地法在其立法中，主要是部门主导的立法，像“征用土地的款为三年平均农业产量价值的六到十倍”这样条款的法律，我想在立法中根本就没有征求广大农民的意见。再则，土地法应当符合宪法的要求，而不是宪法屈服于部门所立的土地法。
二问农民的土地权益谁来保障？建国后，特别是改革开放以来，工业化、城市化和交通建设用了农民近2亿亩耕地，现价保守估计高达20万亿人民币。许多国家，农民致富，其重要的来源是以土地为基础的财产性收入，进而土地财产收入积累再投资创业形成的非农业经营性收入。而中国农民从所征土地上得到的收入不到5000亿元，形成了4000万失地、失业和失保障的农民。农民世世代代依赖的资源没有给农民带来财富，还因征地使其致贫。虽然近年来提高了征地的补偿标准，也在建立失地农民保障等，但是，标准还是较低，过去失地的农民建立保障大多都无资金，现征地建立失地农民保障，也因政府要将地出让给用地商，征地得来的政府资金是不是有持续的用于社保的收益流是值得怀疑的。
三问集体经济中农村妇女的土地权益谁来保证？一些学者反对将农村承包土地999年长期化，也不同意将农村集体土地股份合作化，反对农村集体土地入股、出租和出让，使农民获得持续的土地财产性收益。那么，集体土地能保证农民的利益吗？举一极端的例子，一东乡妇女出嫁到西乡，东乡的承包地不能带走，而到西乡又不会给她重新分配承包地。其生了两个孩子后男女双方离婚，每人抚养一子女，而婆家没有了她的土地，娘家也没有了她的土地。于是在这样的土地体制下，农村妇女和自己的孩子没有了自己谋生的土地。实践中确有这样的案例。笔者百思不得其解：这是一种什么样性质的土地体制呢？
四问农村集体土地为什么就不能抵押？我们常常抱怨，农村农业、养殖业和其他创业，融不到资。除了各银行不愿意给农业、农村和农民贷款外，与城镇住宅、工厂用地等不一样的是，农村的宅基地、耕地、乡镇企业用地，不能在银行抵押。为什么农村的土地就不能抵押呢？难道农村的土地就不是资产吗？当然，除了制度上不能抵押的规定外，可能农村土地不能流转和交易，最后不能变现，也是银行不愿意将其视为抵押物的一个很重要的理由。但是，不让农村土地在符合用地性质和规划的前提下流转和交易，以及不允许农村土地抵押，实际上就是对农民、农村和农业的一种歧视性制度。
五问目前的土地财政损害了谁的利益，可持续吗？从这几年的情况看，由于政府成立土地整备和出让中心，先将农民的土地尽可能全部征用过来，再招拍挂高价倒卖出去，一年的收入在5000亿到7000亿人民币之间，有的文献甚至估计在10000亿左右，政府从土地招拍挂中获得了大量的收入。其来源，一方面是低进，从农民手中转移了大量的本来农民应得的收入，另一方面则是高价卖出，从城镇居民买房者口袋里掏了大量的钱款。现在的问题是，一个城市规划的可用于建设的土地总是有限的，政府如果是拍卖50—70年使用期来获得其财政收入，那么，如果一任书记市长卖地积极，将规划建设的用地全部卖光了，到另一任书记市长没有地可卖了，其以后50到70年的财政收入又从哪里来呢？
六问是什么力量推动了房价上涨？除了由于土地供应的不足引起的住宅供应远小于需求导致房价上涨，再加上对投资、投机和赌人民币升值的住房需求没有有效的控制措施，另外一个导致房价上涨的重要原因是政府有关部门的土地单寡头供应市场与土地需求者的竞争性市场的不对等和不平衡。在高强度垄断下政府有关部门采取招标拍卖挂牌方式来出让住宅用土地，往往竞出一个天价来。其必然要作为成本进入房价。有的部门还说，招拍挂不影响房价。这是一个稍微有点经济学常识的居民都难以相信的辩解。
七问国有土地出让到期的房产能收归国有吗？现在的土地法和其实施细则中说，土地出让到期后，土地和其地面建筑物要收归国有。深圳早期的土地出让期限只有２０年。在其出让期到期后，曾有记者采访我，属于居民的住宅产权要归国家所有吗，居民要再获得产权，还要交一次土地出让金吗？我反问，收归国有可能吗？要再交一次土地出让金，有的居民是一般的工薪阶层，有的甚至下岗了，许多居民是交不起的。实际上是一个根本不可能实施的条款。对其，我也百思不得其解，有关部门，有关法律起草专家，有关立法人员，不知道是怎么想的，是不是要给居民生活资料的再一次国有化埋下一个法律基础呢？
八问土地部门的管理是宏观调控吗？这几年，谈起宏观调控，说有两个闸门，一是信贷，二是土地。当然，在中国特殊的国情下，将土地供应和审批作为暂时的宏观调控的非正常手段，是一种实在没有办法的办法而已。但是，如果有关部门因此而自感为宏观调控部门，我觉得可能失之于偏颇。一是从经济学大学本科到博士学习，或者看世界上的许多国家，只听说过财政和央行是宏观调控部门，还未曾听说将土地部门作为宏观调控部门的。二是既然是以土地为手段的宏观调控部门，为什么将土地价格越调越贵，把房价越调越高，连房价都控制不住呢？三是土地、劳动、资金、技术等等，是市场配置的几大基本要素，资金、劳动和技术由横向的市场来调节其价格，由微观的价格机制来分配，而可能每年要发生土地要素事件几万宗的事，却要高度集中到一个部门来进行分配，符合市场经济的要求吗？
九问土地建设规划与用地审批之间究竟是什么关系？土地要素首先要由市场来配置，但由于其固定性，由于土地要在公共用途和商业用途间进行分配，考虑土地利用的空间合理分工，还要考虑生态环境的保护，对于土地用途和利用，政府要有规划管理。但是，目前建设部门有其规划，土地部门也有其规划，甚至还有其他交通、水利、农业、林业等等部门的土地利用规划。而且，不同部门的规划之间还相互矛盾。因此，如果是这样乱哄哄的，我倒觉得，还不如将建设、规划、土地、环保等部门合并，形成一个大建设部门，免得重复审批、重复执法，免得都在管，都没有管好。
十问如果不占用耕地，现代农业怎样发展？现代农业，除了传统农业生产的规模化经营外，更重要的是要发展设施农业，如集约性种植、养殖，农业产品的深加工，现代农业的社会化服务，这些都需要一些土地分配于此。现在一些简单的集约种植和养殖设施可视同耕地对待，但是，实践中土地管理部门并不执行这一规定，而且主体设施和服务设施太简陋，也无法发展现代农业。现代农业，严格限制土地只用于种粮食，而不用于设施农业、农业加工和农业服务，这样空中楼阁式的现代农业是不可能发展起来的。
总之，我认为，要从农民的利益，要从城镇居民的利益，要从市场经济体制的建立和完善，来考虑土地体制的理顺和改革。加强土地管理不能以政府和部门权力和利益最大化为目标，也不能以损害农民和居民的利益，抑制农民的创业增收，限制工业化、城市化和现代农业的发展为代价。
 
以下是我的评论：目前的土地制度让政府靠卖地生财，获取财富的是政府和开发商，抬高地价从而推高房价；一方面其他住房供应渠道不畅，不允许任何单位集资建房，买小产权房不合法，经济适用房的门槛又大幅提高，结果把多数人推向商品房这一条路，高昂的房价已经危及到人民生存和发展，应该改变土地制度，削减各种税费，促进房屋流转，抑制投机，放开多种渠道发展房地产市场，降低房价才是根本出路。
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