权威专家解读2009年政府工作报告

　　2009年全国两会是提振信心的两会。

　　温家宝总理在3月5日作的政府工作报告中，面对中国经济发展最为困难的一年，对2009年整体工作部署作出了一个基本判断，“挑战与机遇并存，困难和希望同在”，因为中国“仍处于重要战略机遇期，我国经济社会发展的基本面和长期向好的趋势没有改变”，所以我们才“完全有信心、有条件、有能力克服困难，战胜挑战”。

　　宏大的规划和战略需要有的放矢的具体部署和强有力的执行力，面对新中国60华诞的到来，2009年注定将再次成为中国发展里程碑式的一年，如何理解这份关键时刻的政府工作报告？它将开启怎样战胜风雨的奋斗道路？其重点思路和施政逻辑将如何展开？等等问题，《瞭望》新闻周刊邀请了多位权威专家作详细解读。

　　文/记者王仁贵董瑞丰尚前名 实习生洪鸣

　　接受《瞭望》新闻周刊采访的专家如下(按照姓氏笔画排序)

　　王延中(中国社科院劳动与社会保障研究中心主任)

　　刘春(中央党校研究生院副院长)

　　安体富(中国财政学会副会长)

　　唐钧(中国社科院社会政策研究中心研究员)

　　常修泽(国家发改委宏观经济研究院教授)

　　彭真怀(北京大学中国地方政府研究院院长)

　　梅新育(商务部国际贸易经济合作研究院教授)

　　增长，“困难和希望同在”

　　《瞭望》：温总理在报告中，提出“坚持把扭转经济增速下滑趋势作为宏观调控最重要的目标，把扩大国内需求作为促进经济增长的长期战略方针和根本着力点”，保8%的困难和机遇似乎都包含其中了。

　　安体富：关键要明白为什么保8%？西方国家增长2%～3%就不得了，但是我国和西方不一样。西方是效益型经济，我们是粗放型。我国原来一直增长比较高，2007年13%、2008年9%，那么今年如果达到8%的话，就比2007年下降了5个百分点。

　　我们一般推算，GDP增长率下降1个百分点，就要增加失业100万人口。所以相对2007年下降5个百分点就是增加失业500万，这是很大的事。所以，西方以0～1%作为保底，我们的保底实际上就是8%，否则整个经济、就业形势就难以承受了。

　　常修泽：目前面临的形势当中最值得关注的，是目前中国经济下行的压力明显增大。这次温总理政府工作报告里用了“复杂、严峻”这样的词，其主要原因还在于这场金融危机到现在尚未见底。

　　8%，作为我们今年全国人民在经济增长方面的一个具体目标，我觉得是合适的。能不能实现这样的目标？我感到，第一，有难度，不是唾手可得。IMF预测今年美国可能是-1%左右，欧盟也是-2%～-1%。由于我们依然处于战略机遇期，关键在于怎样保增长。

　　我国的工业化进程还处在爬坡阶段，我们现在工业占GDP的比重为43%左右，还是一个工业化中期阶段的国家；我国还有55%左右的居民生活在乡村，按照城镇化进程，一年大约有1000万农民离开农村到城里来，这1000万人会带来巨大的社会需求；在解决了温饱问题之后，我们到2020年要争取全面实现小康，这个过程中百姓的消费结构将不断升级；中国储蓄率高，资金相对来讲比较充裕，劳动力资源也丰富。

　　所以，机遇大于挑战，希望大于困难。

　　《瞭望》：当前保8%需要解决哪些突出问题？

　　常修泽：从温总理报告中，我们可以解读出三个比较突出的问题：

　　其一，结构性问题。包括产业结构、地区结构、城乡结构。此次政府工作报告里强调了调整产业结构、使之优化升级，非常重要。其二，发展模式转变问题。怎么由粗放式发展转到一个集约式发展。其三，深层次的体制问题。这次金融危机爆发，从另一个侧面来说，暴露了中国经济生活深层次的制度性障碍。前些年经济增长率很高，水位高把水底下的石头掩盖了。现在，经济下滑水位下降了，我们经济生活内部的一些体制性矛盾就暴露出来了。比方说资源产品价格机制不合理，造成资源的滥用和破坏。

　　如果我们能够充分利用这次危机，下功夫解决这三个问题，将会获得一个长期稳定健康的增长速度。

　　重心在民生

　　《瞭望》：今年温总理的报告一个突出的特点是，重民生，无论是在内容上还是政策重点上，都让人充分感受到这一点。

　　王延中：在当前国际经济形势严峻、国内经济增长速度明显下滑、体制不顺和社会矛盾剧增的情况下，温总理在政府工作报告中强调要更加重视改善民生、促和谐，更加体现了党和国家关注的重点已经从关注经济，转变为关注全局，是在社会建设领域贯彻落实科学发展观的深切体现，也是促使中国经济社会全面、协调、可持续发展的重要保证。

　　作为一个发展中大国，坚持发展是不能动摇的根本战略。但是，从另一方面看，保经济增长本身并不是目的，其着眼点仍是保就业、保民生、保发展。政府工作报告提出，把保障和改善民生作为经济工作的出发点和落脚点，把促进增长与扩大就业、改善民生紧密结合起来，让人民群众共享改革发展的成果是非常正确的。

　　经过30多年的改革开放，我国经济总量进入世界前列，国家财政收入和可支配能力明显增强，这对我们解决过去遗留的历史欠账，完善社会保障，发展社会福利，促进教育、卫生等各项社会事业的发展，奠定了比较坚实的基础。

　　温总理在今年的报告中提出中央财政拟投入社会保障资金2930亿元，积极就业资金420亿元，并大幅度增加教育投入，改善教师待遇。同时，各级政府三年内预计投入8500亿元用于医药卫生体制改革。其他改善民生和提高社会福利的投入，也将有一定程度的增长。这将大大促进以改善民生为重点的社会建设步伐。

　　《瞭望》：报告关于民生战略的部署，可以明显看到“社会保障”是个突出重点。

　　唐钧：在应对国际金融危机的特殊背景下，社会保障可以说是民生问题中的重中之重。2月23日，在胡锦涛总书记主持的讨论政府工作报告的政治局会议上，就将“大幅度提高社会保障水平”放在“四项总体要求”之一的位置上。政府工作报告中，有关社会保障，最令人振奋的亮点是“新型农村社会养老保险试点要覆盖全国10%左右的县(市)”。

　　近年来，在社会保障方面，各级政府都倾注了很大的热情和精力。在政府工作报告提到的各个方面，实际上都已经有所动作。医改方案和社会保险法以及关于社会保险关系转移接续的两个办法已经公开征求公众意见，社会保险的省级统筹和全国统筹已经有了明确的时间表，新型农村社会养老保险已经有了成功的试点样板，城乡最低生活保障制度都正在发挥“保底”的作用，社会福利服务和慈善事业也正在各个相关领域内形成合力，优抚安置和救灾救济工作也有了很大的进展，政府财政用于社会保障的资金也正在连年增长。

　　但是，要切实做好社会保障工作，摆在我们面前的任务仍然很艰巨，可以说丝毫不能掉以轻心。尤其是在经济发展比较困难的时期，社会保障就是一个非常敏感的话题。鉴于社会保障“可上不可下”的刚性特点，所以首先可能要确立一个基本原则，这就是：只能做加法，切忌做减法。因为社会保障制度的重要意义不仅在物质方面，更重要的是在社会心理方面。去年年底到今年年初有关部门放出的“推迟退休年龄”和“事业单位养老金改革”的试探气球，就触动了中国社会两个重要阶层——企业职工和专业人员本来已经绷得很紧的神经，社会效果是负面的。

　　《瞭望》：“社会保障”的难度具体如何讲？

　　唐钧：比如，实现省级统筹和全国统筹的时间表已经列出，而且很有可能写进《社会保险法》中。但是，怎样定义“省级统筹”和“全国统筹”？公众心目中的“统筹”是“一卡通”，是“通存通兑”，而现在有关部门笼笼统统说的“省级统筹”和“全国统筹”，其面目是模糊不清的。很有可能，埋下的伏笔就是，有关方面宣布实现“统筹”了就“统筹”了，与公众的理解相去甚远。

　　类似的具体问题仍然很多。要实现“建立和完善覆盖城乡的社会保障体系，让人民生活无后顾之忧”的目标，我们仍然任重而道远。宁可把困难想得多一点，再踏踏实实地一个个寻找解决办法。尤其是要时刻牢记，现在正是应对国际金融危机的特殊时期，人心向背应该是最重要的考量指标。

　　王延中：应当指出，受发展阶段和目前国力水平的限制，我国还难以建设一个高水平的社会保障和社会福利。我国的民生和社保建设与经济建设必须坚持协调发展道路，社会保障与社会福利水平必须与经济发展相适应，这是我国社会保障与社会福利发展必须长期坚持的基本原则。我国的社会保障与福利应当是发展型的，确保全民共享和公平公正，与经济发展相互协调、相互促进。

　　目前我国社会保障与社会福利水平相对于国家财政和经济实力来说是偏低的，应当适当加大投入、加快发展，尽快补上民生保障、社会建设落后于经济发展这一课。特别是面对经济下滑导致的就业压力，要实施更加积极的就业政策，把大学生就业、青年就业、困难人群就业作为积极就业政策的扶持重点，切实帮助他们实现就业，实现最大程度的民生建设。

　　财税任务最重

　　《瞭望》：根据温总理的报告，很多工作都是围绕着积极财政政策展开的，今年财政工作和财税负担不轻。

　　安体富：多年的财税收入高增长在这个时刻需要发挥积极作用。其实，财政收入方面，一再提出结构性减税政策，即有的税种可能要减负担，有的税种可能要增加收入，但算总账是减收的。通过减税，主要减轻企业和居民的负担。

　　政府这次的做法主要是围绕增值税转型。当时计算了一下大概减少收入1000亿。从今年1月1号开始实行。除了增值税转型外，我们今年新出台的减税措施实际上不是太多，主要是把去年实行的减税措施今年继续实行。按照我的想法其实还可以加大力度。

　　支出方面规模巨大，但大规模投资到底能不能发挥作用？不少人有看法。在我看来，投资促进经济增长来得比较快、比较直接，另外投资可以带动就业，按照以前的数据，投资中的60%可以转化为工资。

　　当然，投资有几个问题需要注意：其一，投资不一定就增加就业，投资到什么地方应该考虑到就业问题。从报告看来，政府已注意到这个问题了；其二，投资要看到效应，不要搞形象工程，要注意腐败，要加强监督。温总理的报告里面也重视了这个事情；其三，还要避免产能过剩，如果用在加工行业就容易出现这个问题。

　　《瞭望》：报告显示，财政政策在扩内需、促消费上也格外重视。

　　安体富：从现在报告谈到的内容来看，我算了一下，十四个指标里面很多涉及这方面，大概有16590亿元用于这方面。包括促进就业420亿元，今后三年中央财政向医改的投入3318亿元，三农投入7161亿元，科技投入1461亿元。社会保障2930亿元，地震灾后重建是1300亿元，基本都是拉动消费。这次一致重视消费的问题，有助于解决我国消费不足的问题。但消费真正要启动，还得解决几个问题，比如提高城乡居民收入，减轻企业和个人税负，调节收入差距和提高城乡居民的支出预期(消费预期)。

　　《瞭望》：积极的财政政策是否要注意优化支出结构？

　　安体富：这一点很重要，积极财政政策不等于大手大脚不讲效益。从现在预算来看，增加投资和消费方面支出的同时，就该减少其他方面的一些支出，主要是行政管理。我国行政管理支出占财政支出比重过大，大概占1/5，这点群众反映很强烈，包括“三公”的支出，公款旅游，公款吃喝和公车使用问题。

　　另外，还有机构臃肿问题。这次政府注意了这方面的问题，控制出国旅游和公务经费等措施。这个问题是优化财政支出结构方面的重要问题，现在在经济困难时期也是个时机，要压住，把主要支出放在促进经济增长、投资、消费方面。

　　《瞭望》：在财政收入减少背景下，大规模财政支出，对我国财力影响如何考虑？

　　安体富：一方面，财政基本靠税收，GDP增长快的情况下其增长更快。反过来如果GDP下降的话，财税收入就大体上和GDP增速差不多了，甚至更低。今年GDP增长保8%，财税增长大概预计也是8%。而且，又有很多减税政策，结合在一起，今年财税收入可能减收较多。

　　另一方面，为了促进经济增长，刺激消费，又要扩大财政支出，赤字比较大。去年赤字1110亿，前些年有时甚至还有结余。所以，估计今年赤字可以达到1万亿，甚至1.2万亿，都可以承受。现在温总理报告提出9500亿赤字，控制在警戒线之内，承受力上游刃有余。

　　当然，有些人担心我国以前积累到现在的隐性债务很多，基层到地方隐性债务很厉害，担心这样会出现财政风险。我认为现在赤字率比以前要高得多，财政风险是加大了，但如果不这么搞，经济上不去，风险更大。相比之下，还是在采取各种措施的前提下提高赤字率风险比较小。只要我们能渡过这个难关，经济能够快速增长，今后这个问题就能够解决。至于隐性债务，与现在的赤字性质不一样，可以通过各种方式逐渐来解决。总之我的看法就是，这个做法是对的，这个状况到目前为止可以承受。

　　攻坚国内市场

　　《瞭望》：扩大内需是报告对今年经济工作的重点领域，但国内市场的开拓难度不比国际市场小，甚至更复杂。

　　彭真怀：应当帮助出口企业尽快把目光转回国内，通过政策引导和扶持开拓国内市场，变原来的外销为内外销并举，用“两条腿”走路。对化工、钢材等高污染、高耗能、资源性产品出口企业更应当断臂求生，主动关停并转，避免高消耗、低效率之路越走越远。正如政府工作报告所指出的，要坚持把推进经济结构调整和自主创新作为转变发展方式的主攻方向，变压力为动力，淘汰落后产能，加快产业升级和体制创新，形成参与国际合作竞争新优势，增强更高水平上的可持续发展能力。因此，开拓国内市场，不但是扩大内需的路子，更是转变增长模式的路子。

　　《瞭望》：开拓国内市场的突破口应该选择哪个方向？

　　彭真怀：比如房地产市场。政府工作报告指出，要努力实现居者有其屋的目标，整顿市场秩序，规范交易行为，稳定市场信心和预期，推动房地产业平稳有序发展。我认为，这个判断抓住了房地产市场的症结。从2005年开始，我国房地产市场就进入价格膨胀期，高房价让富人更富，让地方官员寅吃卯粮出政绩，中低收入居民却买不起房子，多年带病运行，严重违背了市场经济规律。

　　房地产市场的本质问题不在于住房过多，而在于房价过高，以致中低收入居民买不起房子。突出的问题还在于，房地产市场面临严峻的供应过剩风险。全国现有存量房3.32亿平方米，在建24亿平方米，空置率为71.5%。即使按2007年全国平均房价3885元/平方米计算，存量房占压资金也高达1.25万亿。

　　对于房地产市场笼罩的观望气氛，我认为必须让房价回归到与居民购买力相协调的水平，应该救的是“市场”而不是“房价”。个别房地产开发商利用经济实力，掌握媒体话语权，混淆视听，仍在编造种种不维护高房价就影响经济基本面的危言。但我相信绝大部分房地产开发商愿意理性降价，因为有活跃的交易行为才能保证投资的增长，才能有稳定的收入预期。降低房价，最终实现社会平均利润水平，是房地产市场成长与成熟的标志。应该强调的是，房地产开发商自有投入资金大多来自银行贷款，没有购买力的房地产市场是危险的，严重时可能绑架政府、绑架银行、绑架社会。

　　怎样确保既拉动经济增长，又可以提高中低收入居民住房购买力，政府工作报告指出，要落实好支持居民购买自住性和改善性住房的信贷、税收和其他政策。但还应当进一步给出更加清晰、明确的信号，房价降到什么价位才算合理，才不会继续往下降。

　　我认为，政府工作报告应正视并解决这个实质问题，从而释放中低收入居民的住房购买力。具体的内容可以包括：其一，实行房地产市场最高指导价，不同城市区别对待，确保一步降价到位。其二，居民购买首套中小户型商品住房(体现合理、自住、普通商品住房三要素)，可以直接获得房价总额一定比例的财政补贴。其三，对房地产开发商给予减免土地出让金等适当补偿，规范地方政府以地生财的行为。此外，继续完善降低交易税费、加大购房金融支持等行之有效的配套办法。

　　降低经济对外依赖性

　　《瞭望》：此次金融危机带给我国经济一个突出问题就是，外贸依存度过高大大加深了经济的脆弱性，报告对此分析清晰。

　　梅新育：改革时期中国经济发展的最突出特点之一，就是对外贸易增长快于国民经济总体增长，推动中国对外贸易依存度持续上升到全世界最高水平，2007年外贸依存度为64.4%。其他大国外贸依存度通常很少达到30%，即使以外向型经济而著称、号称“贸易立国”的日本，2007年其外贸依存度不过29.2%。

　　彭真怀：改革开放30年来，作为一个特有的经济现象，我国通信设备、计算机及其他电子设备制造业出口依存度高达70%，纺织服装、鞋帽制造业出口依存度达到40%以上。对国外市场的高度依赖成为我国经济增长的软肋，但深层次的问题还在于，我国通过出口创造的大笔外汇，大多用于购买美国国债，或者存放在美国银行，这些钱又通过美国企业回到我国投资。购买美国国债最多只有5%的收益，外商投资回报率却高达15%。

　　这一来一回，不算我国付出的环境污染、本土企业被挤出等隐性代价，中间就是10%的净损失。这种出口增长模式所造成的后果就是，把国内资源消耗殆尽后，又不得不到世界各地高价买资源。因此，我认为要学会承受GDP的慢速发展，不必过于理会出口对GDP增长速度或左或右的讨论。政府工作报告就此指出，今年8%左右的国内生产总值增长目标，也是综合考虑了发展的需要和可能。

　　《瞭望》：如何辩证理解这个问题？

　　梅新育：从宏观层次看，单纯依靠内需而不保持足够的出口规模，中国经济不可能维持足够的增长速度。

　　从微观层次看，由于我国已有数百上千种产品产量高居世界之首，生产和出口规模动辄占世界市场总量的百分之八九十，单纯依靠国内市场也根本就不可能容纳我们这些产业已建成的巨大产能。

　　无论我们高度依赖外需和加工贸易的增长方式有多少弊端，我们都不能脱离现实去谈论经济增长模式转型，不能抛开已有的这一摊子去另起炉灶，而只能实事求是，在此基础上改善我们的经济增长模式。正因为如此，正如温总理在报告中指出的那样，我们不能放松出口，要通过国际通行财税政策、金融服务等措施努力保持出口平稳增长，并通过发展服务贸易等开辟出口发展新天地。而且，我们保持出口平稳增长，是要和推动出口转型升级结合在一起的。

　　同时，对外经贸并不局限于出口和引进外资，也包括进口和对外投资。在相当程度上，当前的危机恰恰为我国扩大进口和对外投资创造了良机，所以才有总理报告中强调的“努力扩大进口”，以及“支持有条件的企业对外投资和开展跨国并购”。

　　“与国际惯例接轨”的口号曾经响彻神州大地，但作为一个大国，我们不能永远被动地与他人制定的国际经贸规则接轨，我们还需要适时渐进地推动国际经贸规则向更符合我国利益、更公正合理的方向发展。

　　政府驾驭能力再受考验

　　《瞭望》：从报告描述的今年局面来看，党中央和国务院在驾驭经济社会发展复杂局势中，将再次受到时代和历史考验。

　　刘春：温家宝总理在政府工作报告中，明确提出推进政府自身建设，提高驾驭经济社会发展全局的能力。就现阶段来讲，提高政府驾驭经济社会发展全局的能力，具有极为迫切和重要的现实意义。

　　我们正面临前所未有的困难和挑战，对各级党委和政府提出了艰巨的课题，要求各级领导班子深刻认识国际国内经济形势的严峻性和复杂性，充分利用有利条件，积极应对挑战，克服各种困难，在不利的经济环境中推进社会发展，实现保增长，保民生、保稳定，从而推进改革开放的深化。

　　《瞭望》：这些考验将主要体现在哪些方面？

　　刘春：从当前的迫切性来看，各级政府应着重提高的能力主要包括：首先，认识和掌握经济变动和社会发展变化的规律和特点的能力。例如，社会主义市场经济的内在规律和特点，我国市场经济体系与国际经济体系的互动关系，经济建设与社会建设的关联互动关系等，都存在哪些规律，需要注意哪些问题。如果知之不深，知之不透，仅满足于一知半解，就无法在政策上作出正确的选择。特别是在当前经济困难的挑战面前，了解和把握经济变动规律尤为重要。只有这样才能在正确认识的指引下，统筹兼顾，妥善应对风险。

　　其次，科学民主决策的能力。科学决策的意义在于用符合客观规律的政策思路和手段解决社会问题，民主决策则促进和保障群策群力、集思广益和群众对党和政府的凝聚力。如果政府决策不科学不民主，保增长和保民生的重点和许多具体问题均难以清晰认识和正确把握。政策很可能与经济发展的需要特别是民生的需求相背离。过去不少劳民伤财的“形象工程”和脱离实际的“政绩工程”，均是决策不科学不民主的产物。为此，必须要求各级政府和领导不断提高对于科学民主决策重要性的认识，增强实践科学民主决策的能力。正如温总理在政府工作报告中要求的，政府要做到察民情、听民意、聚民智，尊重客观规律，提高决策的预见性、科学性和有效性。通过推进政务公开，增加透明度。保障群众的知情权、参与权、表达权、监督权，从而赢得人民群众的充分理解、广泛支持和积极参与。

　　其三，依法行政的能力。通常，政府依法行政的能力和公共管理的绩效和质量是成正比的。当前的经济形势和面临的挑战，更把依法行政的重要性和迫切性凸显了出来。只有严格依法行政，才能全面正确履行政府职能，保障政府活动的规范化，有效解决大量社会问题，纾缓矛盾和冲突，从而维护民生，保障稳定。特别是通过依法行政和规范的公共管理，才能创造良好环境，增强企业投资信心，增强社会消费信心，促进经济增长。这就要求各级政府严格依法办事，制定并遵守合理的程序和规则，为企业和公民提供规范的服务，提高运用法制工具管理和服务社会的能力，从而提高公共管理的绩效和质量。