经济适用房弊端多多确当停建-房地产经济学研究——陈杰博士-搜狐博客

2009-05-14 | 经济适用房弊端多多确当停建

经济适用房确当停建

复旦大学 陈杰

    对经济适用房的争议在社会和学界都一直没有停歇过，日前这个争论又有新的升温。茅于轼年初提出经济适用房不公平，提出应该取消。今年两会期间多位政协委员（王超斌、金正新、蔡继明）建议停建经济适用房，而把推行廉租房制度当作解决低收入城镇居民住房问题的主要途径。深圳前不久爆发的经济适用房丑闻给了这些批评十足的证据。

   在政策层面上，上海曾经在2002-2008年之间长期不进行任何经济适用房建设，是全国唯一这么做的省级单位，但在商品住宅房价持续暴涨的背景和强大的各方面压力之下，上海市政府改变政策，宣布2008年-2012年计划每年开建400万平方米经适房，五年建设2000万平方米。然而意想不到的是，自2008年底以来，不少其他省市如河北、辽宁、山东、云南昆明等地先后宣布将停建经济适用房，纷纷表示要改变重经济适用房轻廉租房的做法，将以扩大廉租房保障范围解决低收入者家庭住房困难问题。2月26日江苏常州市市长通过新闻发布会公开宣布，“经济适用房的保障方式将由补‘砖头’变为补‘人头’，即停建经济适用房，改为直接补贴资金给符合条件的家庭购买商品房，快速解决经适房的供给问题。”而长沙、沈阳、南通、日照等城市已经在2008年或更早就采取了货币化补贴的住房保障形式。5月7日住房和城乡建设部副部长齐骥在中国政府网访谈时也曾经表示，地方政府可因地制宜决定经济适用房和廉租房比例或更合适的住房保障制度，这意味着对于部分地方政府来说，经济适用房将不再有强行指标性规定，相当于实际推翻了2007-2008年建设部曾用行政文件明令每个省市必须提前上报下一年度经济适用房建设规模的政策。中国实行了近二十年的经济适用房制度正在面临历史转折关头。

   学界最新的一个发言来自本周一国内著名学者张曙光在受笔者邀请参加“2009年上海论坛”——区域经济分论坛期间接受东方早报记者专访时所指出的，经适房容易滋生腐败和不公平分配，完全没必要存在。http://epaper.dfdaily.com/dfzb/html/2009-05/12/content_130792.htm

    笔者认同张教授的观点，事实上这也是我长期以来一直坚持的看法。以下内容都是我两三年前就已经在公开媒体上发表过的，当年也曾经引起过一些讨论和注意。这里旧文重发，一个目的是再次表明自己一向秉承的观点，另一个也是为最近的辩论增加一些新的思考元素。 

1、经济适用房的弊端 

（曾以“经济适用房的弊端与住房补贴的优势”为题发表于《中国房地产报》2007年2月5日http://www.china-crb.cn/HTML/2005/pro/20075453.html）或见于http://jiech.blog.sohu.com/33122077.html）

经济适用房，给穷人建造廉价房，这在西方20世纪60-80年代也曾有长期和大量的实践。比如美国1930年代一直到1970年代都有大量公共住房建设计划，至今美国还有300多万套公共住房。瑞典也有赫赫有名的“百万工程”(Million Program)，这是个雄心勃勃的计划，在10多年建造了100多万套廉价房提供给穷人。英国、法国、丹麦、荷兰等西方国家也都有这方面的大规模实践。但自20世纪80年代以来这种政策已经在西方世界范围内被逐渐彻底抛弃，几乎已经看不到任何发达国家的政府有直接或间接出面的廉价房政策。究其原因，是人们逐渐发现这种廉价房政策效果不佳，弊大于利，有很多副作用。

2007年7月，时任美国住房与城市发展部长(HUD)部长阿方索·杰克逊来华接受国内媒体记者采访时候就说到，“上世纪五六十年代，美国政府为解决低收入者的住房困难，在城市边缘地带集中建了一批安置房，用于安置住房困难户。后来，美国政府发现建安置房的经济成本、社会成本太高，转而实施廉租房租金补贴”。杰克逊部长这里所讲的建安置房的经济成本、社会成本到底是什么？总结各国的经验，经济适用房/廉价房政策一般被认为，存在以下重大的内在缺陷：

第一、建造廉价房由政府出面组织，效率低下，也容易发生腐败。如果政府直接出面，生产效率肯定不如专业的房地产开发商，也违背市场经济中专业分工原则。即使政府是间接出面，中间承接的发展商不以经济效益为考核，而以完成政治性任务为目标，那就难以达到社会资源最优配置。在中国我们就经常发现，很多开发商以承接经济适用房任务为要挟，与政府讨价还价，获得商品房开发的优先权或土地获取中的优势，“经济帐”与“政治帐”混在一起，难以真正反映开发商的社会贡献，还易滋生腐败。再说，由政府来修建经济适用房---安置房，就必然要构建一套可能十分官僚、效率低下的公房行政体系，用来组织建设和管理。比如1970年代MIT有研究人员对美国安置房计划做了研究，发现1/5到1/2的安置房计划所耗费的资金并没有用到受助人身上，而是被联邦和地方公共住房机构的管理开支以及给予开发商的税收优惠所消耗掉；

第二、廉价房容易成为鸡肋。由于廉价房没有效益激励，政府往往只关心提供了多少套的目标考核，但很少真正为居住者考虑居住需要。住房困难家庭往往只能在选择指定地点、指定面积和质量的公房与不选择中二取一。而政府修的住房项目一般为了节约成本，质量都相当低劣，并且建造在偏远地区和城市边缘，交通通常十分不便，很难与申请家庭的上班交通需求联系起来。于是经常发生，穷人住进了政府提供的住房，住房消费虽然降低了，但交通费用猛增，让受资助家庭的总体经济状况与福利水平并没有得到实质改善­。由此，廉价房对很多穷人来说，往往就成为鸡肋。如据《生活日报》2008年9月1日报道，济南首批经适房申请家庭中放弃的高达七成以上。济南首批经济适用房可售房源204套，申请家庭480户，但最后344户家庭放弃购买，约占71.7%。专项调研显示，其主要原因包括：1.目前申请购买经适房的家庭为上年度年人均收入7670元的家庭，收入有限，家庭负担重，买不起房。2.选址偏远，学校、医院、商场等生活设施不配套，没有燃气暖气，生活不方便，无形中加大了低收入群体的生活成本，群众难以接受。3.房源单一，全部为一室一厅，使用不方便。4.大多数购房者需要按揭贷款，但由于部分人员失业、无业或其他职业，银行不能办理贷款。5.购买经济适用房后无法享受低保待遇，部分市民因此放弃。

第三、廉价房以售为主，这是一个根本缺陷，一方面没有帮助最需要帮助的人，另一方面财政资源形成不了“动态利用”机制。最便宜的廉价住房，能买得起的人都不是最穷的人，这意味着廉价房和经济适用房计划帮助不到最需要帮助的人。国内有广泛共识，经济适用房计划受益的主要是低收入人群中相对经济条件最好的那一部分，甚至是中间乃至较高收入人群。北京人大常委会有资料显示，1998—2006年北京市已建和在建的52个经济适用房项目平均价格3144元／平方米，平均户型面积为114平方米，经济适用房单套成交建筑面积主力户型主要集中在81－120平方米之间，占全部成交经济适用房总套数的58％，户型过大的特征十分明显。这样的经济适用房完全不是在“济”贫，而是在“济”中间收入者、高收入者。在中国人们往往把这归咎于对经济适用房申请者的收入信息不真实不准确，审查不严格。但即便在收入信息透明的美国，研究发现1960-70年代的安置房计划也是如此遭遇。因为房子再补贴，最穷和极端穷的人也是买不起，或租不起条件较好的公房，最多的财政补贴反而流向了收入相对较高的人群。这样公房计划反而造成逆向补贴。同时，比这种“静态不公平”更为严重的是，或者即使出售对象的公平性问题可以克服，出售廉价房也会造成“动态不公平”问题。简单说，买廉价房的时候是穷人，不代表他将来还是穷人，一辈子都是穷人，如果其收入改善后还不退出，一直占用政府补贴的住房，对其他穷人不公平。但人家已经买下住房，产权归其所有，不可能再将其赶走。也就是说，没有一个有效的“退出机制”。政府的财政资源却因此沉淀下来，不能循环利用起来给真正需要帮助的人。

第四、从供给方来解决穷人的住房问题，周期长，往往落后于市场反应。穷人最需要房子的时候发生在住房价格暴涨的时期，但这时候土地紧张，土地价格高扬，与发展商争地，政府成本非常大，建造周期也很慢。等到廉价房按原计划供给出来时候，往往市场上方房价早已经回落，相当一部分穷人这时候已经可以从市场上自行解决住房问题，这时的廉价房可能乏人问津。更有破坏性的是，在这个阶段大量廉价房入市对正在下跌的房价雪上加霜，加剧市场房价的震荡幅度和延长波动周期。

第五、廉价房的建造数量也是一个大问题。政府很难确切地知道，到底要建造多少廉价房才是最合适的。廉价房工程投资很大，建多了，赶不上住房市场形势变化，浪费大。在美国、英国和瑞典都有很多廉价房、公房被抛荒闲置的现象。建少了，杯水车薪，无济于事，还造成十分复杂的分配难题。这样，由于没有合理标准做指导，实践中廉价房建造数量往往多房博弈决定，随机性很大，财政总成本难以预期和控制。

第六、廉价公共住房一般都是成片建造，极容易导致穷人聚居和贫民窟现象。当前西方社会对廉价房政策的最大诟病在于，因为廉价房主要定向提供给穷人，很容易形成穷人聚居的贫民窟(poverty neighbourhood)、问题社区(problem community)，造成人群的居住割裂(residential segregation)。穷人聚居不仅会造成居住割裂，从而引发复杂和持续的城市社会分裂问题，还直接因为穷人聚居地区消费和纳税能力低下而导致该地区商业与公共物品投入匮乏，从而形成城区败落的恶性循环。如瑞典后来发现很多百万工程建造的住房往往成为流浪汉、吸毒者、无业者、社会遗弃人员的收容聚居地，一般老百姓不敢问津，避而远之。人群的居住割裂，是欧洲和北美社会中当前很热门的一个话题。穷人富人在居住地域上彼此隔绝、相互不沟通，越来越没有交流，就会变得跟对方十分陌生，彼此猜忌，互不信任。这个社会影响是非常严重的，严重妨碍社会和谐团结(social cohesion)。

除此之外，80年代里根主义在美国的兴起、新古典自由经济思想在欧洲大陆重新上台之后，政府对市场的直接干预、代替居民做消费选择的政策越来越被鄙夷。廉价房政策作为政府直接干预市场的典型当然直接受到冲击，逐渐在西方被抛弃。

2、政府不宜直接参与住房建设

（曾以“政府参与住房建设应持审慎态度”为题刊登在《中国房地产报》2007年10月15日“经济学者说”专栏之二十）

http://www.china-crb.cn/HTML/2007/zhuanlan/20078541.html或者http://jiech.blog.sohu.com/67387307.html  

国内很多人拥护经济适用房—廉价公房的一个重要理由是，这样可以快速有效地增加住房供应，平抑房价。但正如美国学者早就指出，政府增加住房供应的动力，经常会压倒住房解困的动力。增加住房供应可以更显示政绩，但同时要求的资金投入巨大，政府不管是以直接组织施工建造还是间接委托中介发展商，都需要大量财政资金投入，包括以税收优惠减免、利润保证等形式给予开发商。要满足增加住房供应的目标，政府资金又有限，就只有把廉价房卖给相对收入高的群体，才能得到资金回笼和流传。而经济适用房制度中以建造数量为考核的机制，促使当地政府追求更多更快建造经济适用房，为此需要尽量相对高价出售，而不管是否帮助了真正的穷人，是否真正帮助了穷人，更加剧了经济适用房的失效。经济适用房从设计一开始就被赋予望增加住房和帮助穷人两个目标，设计者希望两个目标都能实现，但实际上两个目标从根本上是难以协调起来的，必然有冲突，而且帮助穷人的目标必然被增加供应的目标所压倒。这个设计机制内在局限性是造成经济适用房种种困境的根源所在。

最后，政府插手住房建设问题，把房价定得低于市场出清价格，必然产生寻租问题、腐败问题。这点在限价房上表现得更为明显。如果说经济适用房从理论上还可以因为低质而低价，高质却低价出售的限价房则一定不可避免腐败和寻租。北京限价房房价拟定周边的85%，那也是7000多，纯粹是拿这15%的空间来引诱寻租腐败行为。

笔者认为，政府如果要想真正帮助最需要的穷人解决住房困难，就要放弃介入各种形式的住房建设。因为由政府来组织建房和分配住房一定是低效率的，不符合市场分工原则。即使在美国，研究也显示，政府参与住房建设的每100元公共资金只能产生82元市场价值。住房建设还是要交给更专业的住宅发展商去做。

住房政策的最终目标应该是希望越来越多的人可以到商品房市场自己买房，不应该让保障住房过分唱主角。这就要求商品房市场得到正常发展，有充足土地供应，房价平稳运行。否则以牺牲商品房市场为代价，造成房价畸高，而保障住房效率又很低，那本应该是社会中坚的中上收入群体会非常受苦，对社会发展潜力十分不利。若干年后就会很有可能演变成香港模式，约40%的人租住在套均40平方米大小的政府公房，市面商品房价格极其高扬，工薪阶层完全没有希望拥有自己住房。这不应该是我们所希望看到的。已经开工的经济适用房应该只租不售，并入廉租房、社会公共租房体系。

3、到底是“补砖头”还是“补人头”

（以下内容曾以“住房补贴：补‘人头’还是‘补砖头””为题发表在《解放日报》2008年4月17日“观点”。http://epaper.jfdaily.com/jfdaily/html/2008-04/17/content_125843.htm http://jiech.blog.sohu.com/96116893.html）

对于住房政策的制定，我有一种担忧，我们究竟是该依照科学原则，还是一味地被舆论所引导？民意本来应该是制定政策的标准之一，问题是，我们现在的媒体能不能很均等地反映民意？事实上，尤其在网络上呼声较大的，往往是白领、中层等。他们掌握着话语主导权，会将舆论往他们想去的方向去引导。如此多的人，不断高声疾呼，让我们买房！买房！因此，经济适用房才变得这么受关注，哪怕理论和实践其实早已证明：把现金直接发放给受助者的补“人头”，远远好于以经济适用房等实物进行救济的补“砖头”。

本来，按照社会福利的基本原则，住房保障应该要帮助那些最需要帮助的人。经济适用房的条件哪怕是最严格、最苛刻地执行，能帮助到的也不是最需要帮助的人。这是经济适用房存在的最大的问题。因为能考虑买房的人，已经不是最困难的；而买下来的时候是穷人，不代表后来也是穷人；此外，穷人聚居会形成贫困陷阱和穷者愈穷的恶性循环等，这些道理已有充分的证明。

那么，白领为什么特别迫切想买房子？是因为当前国内租房确实不够方便。本身从住房市场结构完善的角度，从促进劳动力流动的角度，我们都很需要一个发达的租赁市场。国外有研究指出，刚毕业的人过早买房子，对个人职业发展很不利，会被局限在住所周边，不敢跳槽，更不敢流动到别的城市，即所谓房产陷阱(homeowner trap)。然而目前中国的租赁市场并不完善，所有的压力都集中在房价上，导致房价居高不下。如果能让租房有安全感，可以作为一个住房的选项的话，那么买房的很多难题可以迎刃而解。当然这需要做很多组织制度建设，包括租房的人如何落户口、子女如何就学等等。

需要明确的几点是：一、中国住房已经不纯粹是总量不足的问题，而更多是分配问题；二、平抑房价要从发展租赁市场，尤其是公共租赁市场入手；三、限价房会导致价格信号失真，各方都无法知道市场真实情况；四、以发放住房补贴的形式来帮助低收入者不会引起大的市场房价和租金上升。

很多决策者也知道补“人头”相对于补“砖头”的好处，但特别顾虑补“人头”会进一步抬升房价和租金。其实，保障对象的住房需求属于较低端的住房需求，不会对普通商品房造成大的冲击。更重要的是，经济学上有句话，需求创造供给。低收入者现在很难从市场上租到合适的房，表面上看是供给不足，实际上是有效需求不足。如果政府能切实增加这部分低收入者对住房需求的实际支付能力，就可以引导这相应的供给被创造出来，大量闲置的存量房资源、特别是老公房都会被盘活起来。这样，就与发展公共租赁市场结合起来了。

有关论述也可见笔者最新出版的个人著作《城市居民住房解决方案：理论与国际经验》，上海财经大学出版社2009年1月，250页。ISSN978-7-5642-0369-6/F.0369。各网上书店有售。定价19元。