城市的主体是谁(南方周末 2002-9-26)

城市的主体是谁
南方周末　  　2002-09-26 10:19:25
■各抒己见
□鄢烈山
中华大地城市建设的热潮方兴未艾，以至有数十个城市竞相宣称自己将建成“国际化大都市”；大江南北的众多城市都旧貌换新颜，至于规划是否合理、可持续发展能力的强弱、投入产出率的高低，则见仁见智。毋庸讳言，不少地方在城市规划的编制与实施中，出现了劳民伤财、贻害甚大、令人痛心的败笔。这也许就是最近国务院颁发《关于加强城乡规划监督管理的通知》、朱镕基总理在全国增收节支会议上要求各地停止建设脱离实际的“形象工程”、“政绩工程”并严禁新开工建设城市广场之类项目的原因之一吧。
审视1990年4月1日《中华人民共和国城市规划法》生效以来12年多的城市建设状况，我觉得，所出现的种种弊病都源于一个带根本性的问题没有厘清，即：城市的主体是谁？
有一种曾流行多年的说法，叫“人民城市人民建”，对城市主体的定位似乎很明确，城市是“人民（的）城市”；实践中它却往往成了只是要求所在城市的“人民”掏钱、无偿劳动的迷人口号，“人民”只有“建”的义务，而无权过问城市的规划和管理。
对城市主体的界定可以有多种角度。
所谓“主体”，从一般的词义讲，是指事物的主要部分、基本成分。在这个意义上，一个城市的“主体”，应是指生于斯长于斯并将子孙后代的发展希望寄托于斯的那些“常住市民”。正是这些市民承继着当地的文化传统，并特别关心本市的长远利益。语谓“铁打的营盘流水的兵”，如果说流动人口和任期有限的官员似“流水的兵”，这些“常住市民”则与城市一起构成“铁打的营盘”。因此，举凡涉及旧城改造、远景规划、历史遗产保护、城市生态环境改善等重大决策，都特别应当倾听他们的心声。
然而，如果说城市就是那些常住人口的城市，却是很不妥当的。一方面，现代城市人口流动性越来越大，随着城市规模迅速扩张新增人口所占比例也越来越大，“常住市民”的概念很难撑得起“城市主体”的定义。另一方面，一个城市并不是一座城堡和独立的城邦。譬如：北京，不仅是北京市民的家园，还是全体中国人民的首都；广州，不仅是广州市民的家园，还是全体广东人的省会，乃至是全体中国公民无需签证即可合法居留的地方。所以，作为一个中国公民，我有权对中国境内任何一座城市的建设发表意见；所以，城市的总体规划应当与国土规划、区域规划、江河流域规划等中观、宏观的社会经济发展规划相协调，而不是某一个城市的官与民可以完全自行其是的事。
所谓“主体”，在法学术语里，又叫“法律关系主体”、“权利主体”、“权义主体”，即具有权利能力和行为能力、在法律关系中依法享有权利、承担义务的人（自然人、法人）。在这个意义上，可以给城市的主体作出两种并行不悖的界定。其一，城市的“主体”应当是该市的纳税人。他们承担了支付城市建设费用的义务，理所当然相应地享有参与城市规划编制、建设实施、运营管理的权利。那些动辄花费上亿、数十亿的工程，岂能不向他们打招呼，由几个人拍几下脑袋就拍板敲定？对于那些随心所欲制定规划、打乱规划，浪掷纳税人血汗钱的花花公子式的官员，纳税人完全有理由追究他们的责任———行政责任、道义责任乃至渎职之类刑事责任。
其二，城市的“主体”应当是全市有选举权的市民。他们有权利通过多种渠道对城市建设与管理提出建议和意见，也有权利推举代表参与城市规划和管理。据《大众日报》报道，山东省将推举市民代表作为城市规划委员会的成员，对城市如何规划建设行使法定权力。这个举措应当说是城市建设的题中应有之义。市民作为城市的主体，他们的参与，除了通过媒体发表意见、推举市民代表参加规划管理等形式，最基本的途径应当是通过当地的民意机关和立法机关，即人民代表大会（及其常务委员会）来实现。一个城市的总体规划必然涉及当地市民的近期生活和长远发展。它的制定如果代表的是全体市民的利益且要有权威性，它就应当是不容违背、不可轻易变更的法律文件，就必须在广泛征询市民和方方面面意见的基础上修订、完善；如前所述，一个城市是全局的一部分，它的最后确定，还须报请上级领导机关批准。因此，它不应当是由地方政府及其部门主导的，本级政府只有组织起草的权力和执行既定规划的义务。
1989年底颁布的现行“城市规划法”行政管理的色彩甚浓，没有直接载明城市总体规划须经人民代表大会审议通过的条款；但第六条说“城市规划的编制应当依据国民经济和社会发展规划……”而国民经济和社会发展规划正是由人民代表大会审议通过的。那么城市规划是否“依据”了“国民经济和社会发展规划”，难道应由制定者自己来认定吗？如果城市规划没有“依据”而是违反了“国民经济和社会发展规划”，难道能由制定和实施者自己来决定给予奖惩吗？
虽然要界定城市的主体是谁，不是一句话可以表达清楚的，但是，对于城市的主体不是谁，我们则可以斩钉截铁地给出答案。城市的主体不是某个长官。城市不是他家的一块橡皮泥，他想怎么搓捏就可以怎么搓捏。城市不是他的形象的化身，也不是他的“政绩”的载体。城市的主体不是少数专家，更不是贪官污吏和奸商。任何人不可以上下其手互相勾结，乱上项目，乱建工程，乱改总体规划和社区规划，借批地、发包承包工程、改变土地用途等手段聚敛财富、坑害市民、遗祸子孙。
我相信，只要我们在谁是城市的主体这个根本问题上达成明确共识，并坚定地遵从这种共识来规划、建设、管理城市，我国的城市化进程，就可以走上繁荣经济、优化环境、造福民众的可持续发展轨道。