马光远：“后收费时代”谁为我们修路(南方都市报 2009-5-6)

　　■中国观察之马光远专栏

　　5月5日，交通部通报了政府还贷的二级公路取消收费的进展情况：截至目前，东、中部地区除广东、山西、浙江外，12个省份已全都取消了政府还贷二级公路收费，共撤消站点1263个，占全国政府还贷二级公路收费站总量的65%，涉及公路里程7.08万公里。这一进度已经远远跑在了原定“时间表”的前面，出乎包括笔者在内的很多人的意料。因为所谓燃油税改革，核心问题不外乎两个：一是30万人的安置问题，被列为《取消政府还贷二级公路收费方案》的头等大事；二是因修路而产生的债务偿还问题，攸关燃油税改革的成败，攸关未来公路建设资金的筹措，从长期来看，这个问题则更为关键。

　　东部地区取消二级公路收费之所以如此迅捷，和东部地区已经形成了以高速公路为主体的高等级公路网络不无关系。政府近年来的主要精力放在修高速公路上，相对而言，尽管政府还贷公路的总里程占全国的比例大，但似乎并不是一个很大的难题，而且，取消各种收费站点，对于减少运输成本，提高本地区产品的竞争力大有好处。从制度变迁和转型的视角观察，更大大降低了整个地区的制度成本，其意义对整个“中国制造”本身的跃迁都是非凡的。因此，东部既有积极性，又有一定的财力为这次制度转型买单。

　　这样，难点就在中西部，特别是西部省份。对于中部省份，政策设计者给了四年的缓冲期。实事求是地说，这个缓冲期是合理的，如果广大的中部地区真的能在2012年之前完全取消政府还贷的二级公路收费，燃油税改革的初衷就完成了一大半。因此，笔者认为，尽管从难度而言，西部远远大于中部，但就整个改革的成败而论，中部无疑具有关键作用。只要中部全部取消二级公路收费，则意味着全国85%以上的政府还贷二级公路实现了“一脚油门”到底。

　　对于西部地区，国家将是否取消二级公路收费的自主权交给了省一级政府，让其自主决定是否取消，何时取消。这样规定的初衷可能有两个考虑：一是西部公路建设处于起步阶段，高速公路并不构成主流，二级公路仍是区域干线公路建设发展的主要重点，这种“地区禀赋”决定了一旦取消，对当地公路建设短期会造成消极的影响。二是西部财力有限，让其独自承担改革的成本，有点勉为其难。

　　困难，的确是不可否认的现实，但如果从更长远一点考虑，这种在改革中“照顾”落后的政策优惠，对西部是祸是福，恐怕很难说清。燃油税改革是全国一盘棋的举措，取消政府还贷公路收费，如果在西部搞特区，不给取消收费设置时间表，就当下的语境而言，很难有省份会主动砍掉自己一块搞政策优惠。这样，只会造成东西部更大的制度落差，降低西部的竞争力和吸引力，从而更加拉大区域鸿沟。

　　笔者认为，尽管“贷款修路、收费还贷”这种模式在中国公路建设史上功不可没，但其弊端也显而易见。如果把改变西部交通落后的现状仍然寄托在“贷款修路”这种成本高昂的制度设计上，恐怕只会违背初衷，而且鼓励了很多“假贷款之名，行收费之实”的情况。很多地方其实根本没有必要贷款修路，但出于创收的考虑，都会借“贷款”修路这条通罗马之道。

　　因此，笔者建议对西部取消二级公路仍然设定时间表，最多不应超过5年。在目前西部政府还贷的二级公路所占比例不大的情况下取消，改革的难度小，支付的成本少，也可通过这种方式“倒逼”西部放弃政府贷款修路这种模式，发展以高速公路为主的网络，弥补和东部之间的差距，这对于西部的长期发展大有裨益。显然，破解目前西部取消公路收费困局的关键是改革成本的支付问题，为确保改革的到位，唯一可行的办法就是加大对西部财政补贴的倾斜力度。中央财政应该痛下决心为西部取消政府还贷二级公路买单，不要让西部拖改革的后腿。

　　特别要提及的是，燃油税征收在任何一个国家，其主要目的是为公路建设筹措资金。笔者曾经对美国、日本和英国等国的公路建设模式进行过研究，尽管这些国家在燃油税税种的设置上各异，税率差距也很大，但在燃油税的用途上却毫无例外是公路建设，在公路建设上从来不去搞什么“融资模式”的创新。但就中国目前情况看，燃油税的绝大部分似乎和公路建设没有任何关系。比如，2009年财政部拨发的补贴全国只有260亿元，连燃油税的零头都不到，安置人都捉襟见肘，遑论修路了。

　　未来谁给我们修路，这绝非公路“后收费时代”危言耸听的话题，而是我们面临的真实挑战。从长期看，高速公路取消收费也是一个世界性的趋势。这样，取消了各种收费站，燃油税又不是用于公路建设，还有哪一级政府有修路的积极性？在亚当·斯密的古典经济学里，修路是政府天经地义的职责，但在中国要使政府这种最本质的职能回归，恐怕还需要更多的制度设计。各国的事实证明，将燃油税主要用于公路建设，是一种最好的公路融资模式。鉴于公路等公共产品的供给主要是地方政府的职责，将燃油税的绝大部分直接归地方所有并法定为公路建设资金显然是最佳的选择，而这又要回到分税制改革等问题上来。但如果不抓住时机，我们真可能陷入无人修路、无路可走的尴尬。（作者系经济学博士）