“官”“商”交织困局

　　——经商的公务员如何履行好公共职能

　　“官”“商”不分是我国政府管理体制改革面临的一个突出难题，其表现形式也是多种多样，“公务员做生意”是其中较为典型的一种。“公务员做生意”自上个世纪80年代至今一直存在，国家为此颁布了大量的法律规定，却屡禁不止，在新时期新阶段，这种现象的隐蔽性在逐渐增强，甚至有愈演愈烈之势。 

　　“公务员做生意”看似一个“老话题”，但在当前却大有讨论和研究的必要——它已经成为基层一个影响党群干群关系、损坏党和国家形象、影响基层政权稳定的突出问题。这种现象对基层政权的最大危害表现在，它打破了公平的市场竞争环境，使社会的不满情绪不断累积，诱发群体性事件，这不能不引起我们的高度重视。 

　　“公务员做生意”为何屡禁不止？在新时期新阶段，“公务员做生意”现象有哪些新演进？目前，“公务员做生意”在基层呈现出一种怎样的分布规律？公众对这一问题究竟如何看等等。人民论坛杂志社组织了大型社会调查，并约请多位相关领域知名专家进行深度分析。 

　　从我们的调查来看，“公务员做生意”虽明显违背当前的有关法律规定，但反对者有之，支持者亦不乏其人，观点分歧很大，甚至形成了激烈的争论。为什么一个明显违法的行为却有众多的支持者？从调查结果来看，一是在支持的对象上，主要为中下层无职无权的干部；二是在支持的理由上，主要为基层公务员收入普遍偏低。这种支持者的声音我们不能不重视，从某种程度上说，这正是导致法律规定“打折扣”的重要因素。如果不从根本上疏解、化解，这个问题就难以杜绝。 

　　这也从一个侧面反映出，这个问题的复杂程度较高，解决的难度较大。有专家表示，“官”和“商”是两条不能相交的平行线，解决这一问题，关键是要完善相关的体制机制，如官员财产申报制度等，而其中更为重要的是创新公务员的绩效和薪酬管理体制，使公务员的待遇适度。有专家认为，在市场经济条件下，公务员兼职有一定的弊端，也有一定的合理性，公务员如为提高收入，除了做生意、在企业兼职等当前法律明令禁止的外，其他的不宜一律禁止。也有专家认为，“公务员做生意”对在社会主义市场经济条件下如何进一步创新公务员管理制度，提出了新课题，是否可以对领导干部和非领导干部实行不同的管理标准以及强化公务员的专业化色彩等来解决。等等。 

　　“公务员做生意”是一个难解的问题，亟待破解。我们希望通过这个策划引起有关决策部门和地方政府的重视，以进一步推动对这个问题的有效解决。 

　　——人民论坛《特别策划》组 

　　多半公众认为基层公务员做生意因收入偏低

　　——“公务员做生意”现象调查

　　61.72%的被调查者认为公务员做生意的现象“相当普遍，且越来越多” 

　　56.64%的被调查者认为做生意的公务员在县、区一级党政机关最多 

　　“公务员做生意的现象长期存在，你认为原因何在？”排在前三位的分别为：干部的收入水平偏低(2920票，占总44.48%)、官员财产申报等制度机制不到位(2817票，占总42.91%)、政府的清查行为不彻底(2324票，占总35.4%) 

　　七成以上的受访者表示，公务员做生意现象的隐蔽性在逐渐增强 

　　公务员做生意现象由来已久，其表现形式也是多种多样，国家为此颁布了一系列法律规定，但屡禁不止。近期有不少读者反映，基层公务员做生意现象有愈演愈烈之势，在当地造成了一定的负面影响。应读者要求，人民论坛杂志社在人民网、新浪网、人民论坛网等网站推出“您如何看待公务员做生意现象”专题调查。截止到4月13日，网络调查共有6579人参与，此外人民论坛记者还采访调查了150位党政干部，共计6729人。网络留言达1600多条。 

　　问一：公众如何看待公务员做生意现象 

　　干部群体和普通群众对此现象态度有明显差别，43.13%的干部认为“普通无职无权的公务员可以做生意”， 而65.82%的普通群众表示反对 

　　“对基层公务员做生意现象，您怎么看？”调查结果显示，43.13%的干部群体表示，“要看是什么公务员，普通无职无权的公务员可以做生意”，排在了第一位；排在第二位的是，“公务员做生意，就是‘官商不分’、‘与民争利’”，占受调查干部的38.46%。而针对同一问题的网络调查结果却有所不同，对以上两种态度和看法的排序网友们的投票结果正好相反，前者占被调查者的35.7%，后者占被调查者的65.82%。由此可见，对公务员做生意现象，干部群体和普通群众具有较为明显的差别。 

　　“对某些公务员，比如家庭较困难的、闲暇时间较多的、收入较低的、基层的、无职无权的普通公务员，在不影响本职工作的前提下，可以做生意。国家应该制定并完善这方面的相关法律。”“只要没有影响本职工作，没有利用工作之便，通过合法劳动，投资经商，取得合法收入，是完全可行的。”人民论坛记者采访调查的部分党政干部和人民网网友表示。 

　　专家表示，这也从一个侧面反映出基层干部做生意现象长期存在的重要原因，那就是群众对普通公务员为养家糊口而做生意表示出了相当的同情和宽容，但对具有一定职务和权力的领导干部做生意却几乎是一致反对的。这就使得公务员做生意这个事情变得复杂了，同为公务员，要求能否不一样？！ 

　　当问及“您怎么看地方政府为发展民营经济，以各种方式鼓励公务员带头创业、做生意”时，“容易导致‘权力寻租’”、“会产生新的官商不分”以及“是明显的‘与民争利’行为”等持否定看法的被调查者明显高于“有利于解决机关人浮于事的问题”、“有利于发挥干部先锋模范作用”等持肯定态度的被调查者。持前一种看法的分别占被调查者的64.07%、40.9%、26.59%；持后一种看法的分别占被调查者的14.12%、16.31%、16.5%。由此可见，公众对这种行为的认同度较低。 

　　中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英表示，公务员领办、创办私营企业的办法，错在两点：第一，党政干部兼职做私营企业老板与党纪国法不相容。第二，这种做法出于对私营经济发展的错误理解。发展私营经济需要公正，这是前提条件，政府干预少，企业自由度才大。 

　　问二：公务员做生意现象是否普遍 

　　61.72%的被调查者认为公务员做生意的现象“相当普遍，且越来越多”；56.64%的被调查者认为做生意的公务员在县、区一级党政机关最多 

　　“您所在的地区、部门等存在公务员做生意的现象吗？”相关问卷调查结果显示，61.72%的被调查者认为“相当普遍，且越来越多”，27.36%的被调查者认为是“少数现象，还没有形成风气”，仅有1.65%的被调查者认为“没有”和9.27%的被调查者认为“不太了解”。 

　　“目前来说，真正从事这种‘官商买卖’的领导干部多为那些‘重量级’人物，也即一些掌握实权和重要岗位的领导干部。有的是单位一把手，有的是具有批钱管物‘利益决定权’的领导干部。”“谈及公务员做生意一事，我们基层政府最为严重，就拿我们乡政府来说，政府机关干部30名，21人在做生意，占70%，导致群众办事找不到人。”人民网网友表示。 

　　近日有关媒体报道的曾任溧水县明觉镇副镇长、溧水县信访局副局长的王永凤辞职办厂卖咸鱼事件，其起因就是县里先后两次派王永凤外出招商使其萌生了创业的意愿，同时县里也下发了鼓励机关干部到企业挂职的文件。 

　　据人民论坛记者调查发现，类似现象在县市一级具有一定的普遍性。社会影响较大的，远的如2003年，吉林省榆树市有千名干部，在“保留身份、保留职务、保留待遇”的优厚条件下，带薪“下海”经商。2005年，河南省驻马店市西平县规定机关干部强制性“下海”，并在“下海”前两年，编制不变、职务职级不变、工资待遇不变，等等。近的如2007年广东某市委、市政府规定，离岗领办、创办企业或受聘于民营企业的机关干部，三年内保留身份编制、职级和工资福利待遇等。2008年榆林市规定“适当放宽科级以下(含科级)干部创业增收的政策限制，允许干部在除房地产开发和特殊管理的不涉及行使职权的三产企业入股”等等。 

　　专家表示，政府鼓励公务员经商做生意，这在一定程度上是由于存在一个认识上的误区——“干部要不要学会做生意”。人民论坛记者采访调查发现，大约有1/3的干部表示市场经济条件下，干部就应当懂得经营之道，通过做生意可以更加了解市场经济运行规律，更加有利于发展地方经济。 

　　问三：公务员做生意有哪几种形式 

　　排在前五位的分别为：“以亲朋子女等的名义经商办企业”、“合伙办企业”、“干股分红”、“投资参股”、“雇人办企业”；七成以上的受访者表示，公务员做生意现象的隐蔽性在逐渐增强 

　　那么，公务员做生意主要有哪几种形式呢？人民论坛本专题调查组在征求了150位党政干部意见的基础上列举了如下10种最为常见的公务员做生意的类型：直接创办企业做生意、合伙办企业、雇人办企业、以亲朋子女等的名义经商办企业、到民营企业挂职、干股分红、投资参股、以停薪留职等形式从事个体私营经济、利用八小时以外时间创办或领办民营私营企业、网上开店做生意等。 

　　调查结果显示，公众认为排在前五位的公务员做生意的形式分别为：以亲朋子女等的名义经商办企业(3942票，占总60.23%)、合伙办企业(3388票，占总51.77%)、干股分红(2573票，占总39.31%)、投资参股(2451票，占总37.45%)、雇人办企业(2181票，占总33.33%)。 

　　受访者反映，以亲朋子女等的名义经商办企业，就是在干部自身知情或不知情的情况下，其配偶、子女、亲朋办企业，利用该干部的影响力，使得企业受益，领导的家庭也或多或少地从中受益。 

　　合伙办企业、雇人办企业，就是某些有商业头脑的干部看到某些行业有商机，特别是具有政府采购权的干部，与企业或他人合伙办企业，并推销相关的产品和服务。 

　　干股分红、投资参股，在一些煤炭、石油等密集区，一些企业为获得更大利润空间、规避风险，让一些握有实权的干部参与干股分红或参股。 

　　人民论坛记者调查发现，七成以上的受访者表示，公务员做生意现象的隐蔽性在逐渐增强。正如问卷调查结果所显示的，领导干部经商办企业一般都是以他人名义办理有关经营证照，日常经营活动则由聘请的亲戚或朋友打理，自己只在幕后操纵。还有的领导干部自己既不经商，也不办企业，而是直接将个人资金以入股形式投放到对其有制约管辖权的企业，年底按股分红，坐享红利。 

　　从人民论坛记者调查采访来看，领导干部经商谋利所涉及的行业更多的为一些餐饮和娱乐项目，这些项目投入不大，但收益颇丰，一直被“市场”看好。 

　　问四：公务员做生意的现象为何长期存在 

　　排在前三位的分别为：干部的收入水平偏低(2920票，占总44.48%)、官员财产申报等制度机制不到位(2817票，占总42.91%)、政府的清查行为不彻底(2324票，占总35.4%) 

　　当问及“公务员做生意主要出于哪些方面的考虑？”时，本次问卷调查结果显示，排在前三位的分别为：“工资不高，经济有压力”(3340票，占总51.63%)、“空闲时间较多”(2137票，占总32.46%)、“有闲散资金，多寻找些投资途径”(1976票，占总30%)。 

　　“公务员做生意的现象为何长期存在？”调查结果显示，排在前四位的分别为：干部的收入水平偏低(2920票，占总44.48%)、官员财产申报等制度机制不到位(2817票，占总42.91%)、政府的清查行为不彻底(2324票，占总35.4%)、具有一定的隐蔽性(2236票，占总34.06%)。 

　　由此可见，经济收入偏低，出于增加收入的考虑是公务员做生意的内在动力。有受访干部表示，正是这种内在的动力，使得政府的运动式清查行为一定程度上失去效力。 

　　在人民网留言的网友有不少就是基层的公务员，如江西省鄱阳县的一名乡镇副科级干部在留言中表示，“我们这里公务员待遇很低，象我工龄十几年了，副科也十年多了，月实发工资不到一千元，一家三口，不做点生意怎么行！禁止公务员经商不能喊空口号，要先提高公务员待遇才可能落实！” 

　　近日，“公务员兼职是不是应该领取报酬”之规定成为舆论热点。本次问卷调查结果显示，44.52%的被调查者认为“不认同”，原因在于，一是“兼职”而不“领取报酬”难以操作，二是何谓“工作需要”也说不清楚。仅有26.55%的被调查者表示认同。 

　　北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安认为，现在的问题不在于法律如何规定，而在于已有的法律法规没有得到很好的执行。当然，也并非靠单纯加重处罚就能从根本上解决问题，需要综合治理，特别是要加快政治体制改革进程。正如有受访者所反映的，“有些单位由于人员超编，工资没保证，吃饭成问题，上班没事干，只有实现人才资源的优化配置，才能促进问题的解决。” 

　　(执笔：人民论坛记者 艾 芸) 

　　网友观点分歧很大 

　　支持方 

　　有相当一部分公务员并非高薪，也就仅仅是达到温饱而已。如果遇上配偶下岗或失业，生活就相当不好过。特别是家人如果身体不好，那生活压力是相当的重。再加上市场经济条件下人们价值观的变化，人人都在追求物质财富，所以有部分公务员做生意。当然其中也不排除有的公务员利用关系或职权做生意。我个人认为要区别对待。(网友IP：218.8.55) 

　　我是一名在镇政府工作的公务员。工作两年来，我并未感受到公务员有多么自由的时间，多么高的薪水。我一个月也就不到1300元，一个人生活都有问题。不说别的，光是买套房子都需要我不吃不喝工作15年才行。如果我们不兼职，那么如何解决自己的衣、食、住、行？连自己的生活都没有保障的时候，如何兼顾他人？现在的人们都只会以偏概全去看问题，眼睛总是盯着高层部门的高薪公务员，就一棒子打翻所有公务员，这对我们基层公务员而言很不公平。(网友IP：60.217.241) 

　　公务员做生意，我觉得要摆正心态和树立正确的价值观。如果公务员从商，一定要做到深入企业，深入民生，为国家建言献策，提出行之有效的解决办法，既做到从群众中来，到群众中去，又能向社会提供就业岗位和引领市场经济走向规范化。(网友IP：222.141.52) 

　　反对方 

　　公务员做生意是典型的权力寻租。公务员利用自己掌握的公权力，为自己广开财源。这不但影响公务员的本职工作，而且影响政府在百姓心中的形象。更重要的是，公务员做生意，会导致市场竞争不公平，必须予以制止。(网友IP：219.153.76) 

　　公务员拿着国家俸禄，就应该全心全意为民众服务，难道除此之外还有时间干别的吗？若是那样，就是定员不合理，工作做不饱满，白拿纳税人的钱。(网友IP：202.108.251) 

　　既然有法可依，那公务员做生意的现象存在就是政府管理部门工作没到位。公务员本来就是特殊身份，在特殊身份下利用职权做生意，肯定会造成不公平的竞争，甚至是滋生腐败的温床。国家应该出台相关政策，严厉查处公务员做生意，以单位为范围自行清查，或者政府部门开通网上举报电话。(网友IP：202.108.242) 

　　我强烈反对公务员做生意，原因如下：一是公务员作为一个特殊的群体，不管是待遇、福利、地位以及工作的特殊性都不允许其从商；二是给公务员的权力腐败开了绿灯；三是如果他觉得待遇低可以辞职，去做生意、创业等；四是公务员分享的改革成果已经相当丰厚，不应该与民争利；五是对社会的稳定也极为不利。(网友IP：222.246.137) 

　　中立方 

　　公务员做生意的现象既然存在，就有其深层次的原因。个人认为，疏导规范永远比政令禁止好，这跟大禹治水的道理一样。我建议采取如下措施：第一，本职工作要称职，评价体系中要增加民众评议；第二，公开透明，疏通群众监督渠道；第三，财产申报、组织审查和专业审计并举；第四，坚持回避原则，有切身利益关系的要禁止。(网友IP：61.175.171) 

　　这种现象是公务员队伍基数过于庞大，公务员特别是基层普通公务员法定收入不足以养家糊口的一种扭曲反映。大幅度精简机构、裁撤冗员、压缩行政开支，公开公务人员的收入和财产状况，让公务员能过上中等水平的生活，这才是治本之策。(网友IP：219.153)