我国耕地制度存在的问题及政策选择2

    四、应当发挥耕地集体所有制在规模经营中的优势

    笔者认为，耕地私有化对农业的现代化和耕地规模经营不会有任何促进作用。

    首先，实行耕地私有，所有者不会对土地有更多的长期投入。

    所谓对耕地的长期投入，一方面是农田水利建设方面的投入，另一方面是有机肥的投入。农田水利建设，包括平整土地（包括修梯田等）、兴建小型水利设施等。没有集体的统一协调组织，农田水利建设是不可能实施的。在实行耕地私有化，且一户平均只有几亩地的情况下，即使是一些农户有想法、有实力，也基本上无法进行这项工作，因为这些工程都会涉及别人的耕地。再看有机肥的使用。即使美国等实行耕地私有的发达国家，农场主也不施用有机肥。因为农牧结合的农场只占很少比重，其他农场没有有机肥。目前我国绝大多数农户都不饲养牲畜，大多数农户不经营养殖业，根本没有有机肥的原料。替代有机肥的是秸秆还田，这项措施在美国等国家已经普及多年，对土壤有机质的保护有很好的效果。但我国平均耕地规模太小，一家一户搞秸秆还田是不可能的。在这种条件下，既使土地私有化也不会促进秸秆还田。所以，关于在中国实行土地私有会增加对耕地的长期投入，这不过是一些人的主观臆想，根本没有可靠的事实根据。

    其次，在私有制下无法一直坚持耕者有其田的原则。

    由耕作者拥有自己耕种的土地，这是调动农民积极性的根本手段。但从世界农业发展的历史过程看，在土地私有的条件下，无法一直坚持实行耕者有其田的原则。美国、日本农业在土改后的发展历史都可以证明这点。

    在土地改革完成之后，1952年日本颁布了《土地法》，该法第一条规定：“农地由耕作者本人所有是最为适当的”，耕者有其田是日本《土地法》的基本宗旨。但日本在1970年对《农地法》修改之后，就逐步放弃了耕者有其田的原则。因为规模较大的那些“农业生产者”都是以租地为主进行生产的，这些耕作者并不是全部耕地的所有者。要鼓励土地流转，鼓励土地租赁，就只有放弃耕者有其田的原则。

    美国也在土地私有制下经历了实行耕者有其田，到放弃耕者有其田的历史变化过程。美国的农地自有率，在19世纪前期占95％以上，到20世纪初为50％以上，1990年以前还有30％以上，到1999年只有25.6％了。农场主主要依靠租用别人的土地进行经营。美国的历史也证明，在土地私有制下无法坚持耕者有其田的制度。

    第三，土地私有不利于实现规模经营。

    有不少学者认为，耕地没有实行私有、产权不清是限制土地流转的根本因素。但从日本和我国台湾省的经验看并非如此。日本自60年代以后一直鼓励通过土地的买卖促进规模经营，但效果极为不理想。根本原因是农民不愿意卖地。因为地价上涨很快，农民更愿意把土地当作资产保留，而不愿意出售。在台湾，从1962年起搞了两次土地改革，都以扩大经营规模为目标，但成效不大，仅仅有7.84%的农户放弃了土地所有权。原因是买卖双方都不愿意。卖方认为：土地为祖遗财产，不可轻易处分；土地不卖，留着只会涨价；万一子女在都市失业，回来有地可种，耕地等于保险金。买方认为：农业收益不高，买地无利可图；地价昂贵，不堪负担，借款买地，得不偿失。所以，如果大陆也实行土地私有，不仅不会促进耕地所有权的转移，还会成为耕地集中的障碍。

    在我国，土地集体所有是有法律保障的制度。笔者认为，应该利用其优势，使其在我国农业现代化中发挥积极的作用。在我国实行分户承包制以后，一些日本农经学者认为，在坚持土地集体所有的条件下，中国在规模经营的道路上可能将比日本更顺利。土地集体所有将更有利于实行耕者有其田的原则，并且在集中离农者耕地的手段方面，比实行土地私有制有更多有效办法。我国如果能发挥这种制度优势，会在城市化、工业化的过程中，更有效地把耕地集中给那些继续务农者，可能在我们这个人均耕地很少的国家中，创造一种有效的逐步实现耕地规模经营的模式。

    五、耕地实现流转后要注重维护耕作者的权益

    刚实行分户承包时，承包权与使用权、承包者与耕作者是统一的。现有的政策也主要强调保护耕地承包者的权益。随着城市化步伐的加快和城乡分割格局的改变，两权分离、两者分离的情况将日益增加。单单维护承包者利益的政策，不等于保护耕作者的利益，并且可能会加剧出租、转包土地的不稳定和耕作者利益的受损。耕作者是农产品的生产者，我们的政策必须以调动耕作者的积极性为目标和出发点。只有保护耕作者利益，才能调动耕作者积极性，才有利于我国农业生产的发展。

    保护耕作者利益，首先要促进耕地向务农者手中集中。要完善进城落户农民交回耕地的制度。在户籍制度及相应配套制度改革后，满足四个条件（转为城市户口或者是转移到城市居住、有稳定的就业、已经享有城市居民的社会保障待遇、已经不再耕种土地）的进城落户农民，应该交回承包耕地。其次，要鼓励离农者放弃耕地，对放弃耕地者给予奖励对已经取得城市社保者应实行以社保换地租的办法。我国农户规模太小，即使达到最低合理耕作面积，租用耕地也要占总面积的90%以上，耕作者地租负担过重。由于我国还难以形成城乡统一的社保制度，所以可对进城后享受社保，但还无法放弃承包权者实行以社保换地租的办法。第三，必须对出租、转包耕地的期限、合同内容等有详细的管理规定，切实保护耕作者利益。对地租要有上限规定，对出租者收回耕地要有严格限定。

    六、完善和加强农村双层经营制度

    在分户经营成为主体经营形式之后，从80年代初开始一直有一种争论，即：是把联产承包、双层经营作为一种制度确立起来，还是实行彻底的分户经营体制？当时的中央决策者，尤其是当时的农村政策主要制定单位，主张完善联产承包制的双层经营体制。这种主张体现在当时一系列的中央有关农村政策的文件中。如，1986年中央1号文件指出了集体统一经营层次存在的必要性：“一家一户办不好或不好办的事”应该由集体经营层次来承担。1991年的十三届八中全会决议更是明确提出：“双层经营体制，作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来，并不断充实完善”。

    虽然中央文件对双层经营体制有了概括性的规定，但是长期没有相关法律，因而缺乏有效的法律规范和保护。20世纪90年代中期，村办集体企业基本上实行了转制，成为了私人企业，集体经营层次所赖以发挥作用的基础被摧毁。在第二轮土地承包中，大部分地方取消了集体留存的机动地，这样村集体经济组织基本上没有了收入。在农业税取消后，连与农业税一起收缴的集体提留也无法存在。1999年宪法修改使“统分结合的双层经营体制”载入宪法，但此时，还在实行双层经营的地方，尤其是集体统一经营层次还在发挥作用的村已经寥寥无几。

    但是，分户经营后农户的耕地太少，存在着不少“一家一户办不好或不好办的事”，而且这些事情往往对我国农业现代化有着重要意义。因此，对集体统一经营层次发挥作用，有着客观必然的要求。从现实情况出发，笔者认为，应当进一步完善双层经营体制，并把完善集体经济组织土地调整职能作为完善双层经营体制的重点。如果赋予集体自己决定承包期限的权力，赋予集体小调整耕地的权力，可以形成一种随着农户耕地的流转和退出，逐步扩大继续务农户经营规模的机制，尤其是集体可以通过调整使耕地连片，便于机械化耕作。（张路雄/中国经济体制改革研究会副秘书长）