中国改革走到三岔路口(上)-

主笔/宁南 记者/王晓玲 王强 袭祥德
这是一个难以判断的市场。一方面，国务院7月22日就投资体制改革发出号召：“加快建立和完善社会主义市场经济体制，充分发挥市场配置资源的基础性作用，实行政企分开，减少行政干 预，合理界定政府职能”；另一方面，中央政府在此次暴风骤雨般的宏观调控中，却饱受市场各界和多位经济学家“行政干预”的指责。
10年前的那次宏观经济过热后，中央政府痛定思痛，在十四届三中全会决议中第一次明确提出了建立和完善社会主义市场经济体制的奋斗目标。10年后的2004年，当经济过热又一次卷土重来时，市场调控手段并没有发挥理想的作用。情急之下，中央政府不得不重举看得见的大手，用行政干预的武器强力矫正市场。
这更是一个难以理解的社会。25年前，中央政府以“解放生产力、提高社会效率和人民生活水平”为目标拉开了中国改革的序幕。25年后，中国GDP的增长速度全世界最快，但同时公平成了大问题——人群收入差距最大，城乡收入差距最大，基尼系数超过0.4的警戒线，接近0.5（专家普遍估计在0.5以上）。
7月28日，中国社会科学院“当代中国社会阶层结构研究”课题组最新报告《当代中国社会流动》进一步印证了这个社会的复杂。课题组组长、中国社科院研究员陆学艺就报告得出的结论是：“（中国社会）已经形成的十大阶层中，该缩小的阶层还没有小下去，农业劳动者还占44%；该扩大的阶层还没有大起来，如社会中间阶层只占约15%；几个处于较为优势地位的国家与社会管理者、经理人员、专业技术人员中，子女代际继承性明显增强，而同代内的流动明显减少，出多进少；可处于经济社会位置较低阶层的子女进入较高阶层的门槛明显增高，两者间的社会流动障碍在强化；社会的经济资源、组织资源和文化资源有向上层积聚的趋势。”
由此产生的激烈争论“燃烧”在经济研究者之间。在宏观调控最惨烈的2004年上半年，交锋达到了顶峰。
被称为“新左派”的一些学者认为，中国市场化改革已经掉进了美国式“新自由主义”的“陷阱”，市场的过度开放和隐蔽的“私有化”的蔓延，使中国的发展道路面临着“拉美化”的威胁。
而另一些自称奉行自由市场的经济学者，则一如既往地指责中国市场化道路的不彻底，责难过多的政府干预直接影响了市场作用的发挥，把目前诸多问题的症结归于改革魄力的不够。
站在其间的中间派，得到的结论是，过去的20多年里，这个世界上最大的转型国家和发展中国家，多多少少是以牺牲公平为代价执行效率优先的政策方向，政府的政策也是更加偏向于资本而不是劳动，社会因此而潜伏着诸多不稳定因素……
这种阵痛带来的焦虑更影响了新一届的领导者。约翰·桑顿办公室主管合伙人、高盛公司高级顾问、清华大学教授乔舒亚·库珀·雷默，5月11日在英国外交政策研究中心发表了他精心研究的成果——《北京共识》。这位出色的特技飞行员兼前《时代》周刊最年轻的助理执行主编兼外事版主编写到：“‘资本主义’过去20年在中国造成的问题促使中国的决策者和领导人寻求一种新的‘协调的’经济发展。中国共产党2003年十六届三中全会公开发表的惟一的文件有一条不同寻常的点名主旨的标题：《完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，强调的重点是‘完善’，而不是‘市场’”。
如果雷默的判断是正确的，那么2004年中国改革最大的秘密就是决策思路的重大转向。这种转向在雷默看来，最核心的体现就是公平和创新的原则，其“哲学含义应当更深刻地视之为拒绝垄断控制”，因为既得利益集团垄断控制经济、知识、创新、甚至思想的危害性已经大大加深了中国改革的矛盾。雷默因此认为，“这就不可避免地提出了垄断控制权力在中国的前途问题。”
事实上，这也是改革25年来挥之不去的阵痛，是中国发展道路中持续纠缠不清的难题。对之反思所包含的意义，已经紧紧地与改革的前途、与国家的命运联系在了一起。
管制“回潮”？
7月28日，国资委宏观经济研究中心主任王学庆告诉《商务周刊》，外电报道盛传已久的电信业“四合二”的重组方案纯属谣言，遭国务院否决更是无从谈起。
“我从未听说政府在讨论这一重组方案。”王学庆说。
今年5月25日，《香港商报》曝出消息称，关于国内将电信运营企业合四为二的报告已递交给国务院。这一报告建议实施“一固网商合并一移动商”的策略，将四大国有电信公司重组为两家公司。届时，中国网通将与移动服务领军企业中国移动合并，主导市场的固定电话运营商中国电信将与中国联通合并。
消息还称，有关方面的理由是，“四合二”的方案一旦实施，将最大限度地避免国内未来3G的重复性建设难题，以集中内地电信力量，达到做大做强与海外电信企业竞争的目标，并间接解决3G牌照难以平衡发放的难题。此后一个月内，国内外媒体纷纷对此进行了后续报道，除了“四合二”方案，后来更出现了“六合三”的版本。
国务院发展研究中心市场所所长张军扩则告诉《商务周刊》，他不敢肯定这些消息的真假，但自上次电信分拆后，内部就不断传来再次重组的意见和报告。他甚至还听说一种方案，“四合二”后将联通的GSM移动牌照分出去再组建一个合资运营商。
无论消息真假，由之引起的喧嚣，已经使这一事件成了继上一轮的电信改革后电信业最轰动的新闻——其从打破垄断开放竞争回到重新合并塑造“寡头”的思路，背后所隐藏的丰富信息已经远远超过了新闻本身。比如，再次重组是不是意味着上次分拆的错误或失策？导致电信再走回头路是因为市场开放竞争过度还是由于垄断不够？这些已不是电信产业本身能够回答的问题了。
中国信息产业部电信研究院总工程师、电信经济专家委员会理事长杨培芳给《商务周刊》的解释是，“四合二的传言，是大环境和小环境造成的。国际上也有竞争过度的问题，竞争过度，成本增加了，互联互通出现问题。国内也有这样的问题，六大营运商的利润增长都有下降的趋势，而且还是国有资产。”他认为，这种回潮是事出有因，也反映了电信改革的波动性。
杨培芳甚至把这种波动性追溯到了新自由主义。“芝加哥大学新自由主义的代表弗里德曼提出，由于政府的错误干预，使得市场失灵。里根和撒切尔夫人把弗里德曼给捧起来了，都是率先把公共部门私有化，然后实行完全自由的市场经济。”他说，“而我们80年代派出国的留学人员，正好学70年代的这个东西，就是全部交给市场来管。”
在他看来，这批信奉自由经济的海归回国后进入政府或学界，都将他们所领会的新自由主义思想或多或少地学以致用了，当然，也包括电信改革。
杨培芳原来是原电子部科技司搞光纤的技术专家，1982年转攻经济。这位“半路出家”的电信专家自称为了学习经济，找到一个理论工具，头发都熬白了。他坚持电信业有其自身的特点。
“不能说打破垄断提高竞争就不需要管制了。”杨培芳的理由是，1970年代后期，西方经济学界认为市场有能力促使电信行业平衡竞争发展，取消管制成为主流；1990年代发现分得太散也有问题，就从取消管制到了放松管制；但随后发现放松管制也不对，在2000年代左右，西方大部分国家又变成了重建管制。
其中重建管制的重要理由就是互联互通。杨培芳举例说，“中国联通1994年成立后，在天津搞了市内固定电话，当时电信部门就不给它连。为了不死掉，它就靠国家，请《焦点访谈》，最后国家就命令电信必须得给它连通。市场经济在这个领域就变成了命令经济。”国外的例子就是巴西——巴西电信分了十几家公司以后，相互之间开始打架，最后也只好由巴西总统下命令解决问题。
杨培芳认为第二个需要管制的理由是这个行业本身有天然垄断性，如果政府不管的话，在基础电信领域，就会变成一家，“如果没有政府支持联通，那么移动一降价，联通早就被移动给并购了”。
所以，杨培芳的观点是，一定要引入竞争，但引入的不能是完全竞争，而是适度竞争、有效竞争，而为了维持适当的竞争，也需要政府的管制。他随手从书架上取下一本3年前人民邮电出版社出版的《电信竞争》，“吴基传部长为这本书写的序中，也认为电信要引入完全的市场竞争。但在吴基传去职前一两年，他也承认，我们最大的问题是没有研究电信产业的经济规律问题。”
“垄断的时候，我提出要引入市场竞争，现在大家说要竞争的时候，我说要管制。”杨培芳说自己被人称为和事佬、是折衷主义，但他坚持自己找的是第三个极端，“这个手既不是看不见的手，也不是看得见的手，它是挽在一起的手。”他把这叫做第三只手。
经济学家讽刺他“弄出个第三只手来，可以去申请诺贝尔经济学奖了”，但杨培芳不为所动，他认为，“适度竞争、有效监管”，已经逐渐成为了电信市场的一个主流认识，“前两年这个不是主流，那时的主流是自由市场，就是全部放开不管。当然有的经济学家还是这样主张，就是电信完全竞争，就要放开市场准入。”
现在，吴基传和杨培芳发起成立了电信经济专家委员会。“过去我们都是搞技术的，但在1998年电信大讨论中，经济专家把我们技术专家都打败了，这让我们觉得经济比技术更重要。”电信经济专家委员会因此应运而生。
“我们就想先把经济规律研究透，然后再用来指导我们的电信行业发展，使得我们的政策能够更加理智一点。”杨培芳说。
周其仁的两把刀
杨培芳所谓的“被打败”，指的就是1998年电信大讨论之后，电信业内——包括信产部的领导，基本都认同了以北大中国经济研究中心教授周其仁为代表的充分竞争理论。杨培芳认为败因在于，“北大接近芝加哥学派，而周其仁的讲话煽动性很强，虽然他的说法站不住脚，但是很有号召力。”
7月28日，本刊记者在上海采访了正在此地讲学的周其仁。这位中国“三农”问题泰斗杜润生的学生和杨培芳类似，也是阴差阳错当上了电信专家。按他的说法，1998年他写了一篇关于美国AT&T分拆的文章，“正赶上中国电信改革，一下子就成了电信专家了，不想当都不行”。
研究农业问题出身的周其仁，1989-1991年先后在英国牛津大学、美国科罗拉多大学和芝加哥大学做访问学者，1991年进入美国加州大学，后获硕士和博士学位。对于电信业“四合二”的传闻，他轻轻一哂：“要让一个产业对国民经济做贡献，有两把刀，一把刀是市场，一把刀是股东，现在电信行业也好，其他行业也好，是政府一个人拿两把刀，既是游戏者又是规则制定者。当它杀不动的时候，它就说可不可以把门关小一点。”
周其仁认为，本届政府有了新的视野，就是把一把刀给了信产部，管市场；另一把刀给了国资委，管股东。是政企分开了，但他的看法是，这还不够。“问题就在国资委这把刀，它要学股东的作法挑人、选人。但麻烦在于等到它挑到了人，就脱不了干系了，它要维护这个局。如果竞争太激烈，赢利状况不好，那同朝为官，互相影响，它就会说是开放过度，就要提高门槛。”
在周看来，到目前为止，电信行业政府主导的基本调子没有改变，市场机制引入有限，虽然引入了一定价格机制，但还是不够。“原理就是一身两任，说起来是两个部门在管，但这两个部门都是政府，压力最后一定会传导到国务院去。国资委虽然不能直接管竞争对手，但是他可以通过国务院来管，行业亏损啊、国家投资啊、国民经济啊、命脉啊，各种各样的理由，而他自己不行或他挑的人不行这一点很容易被掩盖。”
“如果是开放式的市场竞争，四合二没什么不好，甚至四合一都有可能，但是前提条件是门要开着，门开着只有一家它也是竞争。”周其仁的结论是，四合二的背景虽然搞不清楚，但他断定，只要是政府主导的一定就被行政利益所驱使。
如果说，从始至终周其仁都是打破垄断、开放市场的最坚定支持者，而最后方案的开放程度也超出了许多人的预计，那么与舆论看法不同，周其仁认为自己对这次改革的影响微乎其微。“这不是本质，而是假象，我可没那么大作用，”他认为，当时的分拆原本就是大势所趋。
首先是国际竞争的压力。周其仁认为，如果当年没有WTO的协议，没有国际竞争，没有美国信息产业搞得那么有声有色的压力，中国仍然会巍然不动。更重要的是，在电信改革大讨论之前，领导层对电信改革已经有了引入竞争这个基本思路。
周其仁事后得知，在他写《数网竞争》之前，“朱基早就有了建议，让信产部去看美国。因为当时都认为美国模式好，它是先拆了，然后再重组。然后吴基传带队，信产部专家专程到美国考察了美国的电信改革。”
“后来好像说我有什么通天的功夫，其实我根本什么都不知道，只不过是我写的东西他们行业内的都在看而已。”周其仁认为自己很清醒，只是在情势已经成熟的时候喊了两声，“就好像天亮是你鸡叫叫出来的。可事实上没有这个事情，是天亮了，你正好叫。靠公鸡叫是叫不亮天的。”
周其仁举例说，现在自己说“少管价”，运营商是很高兴的。在电信法讨论的时候，他们也经常把他请去讲课，但当他去了，说“多发牌”，运营商就不高兴了。“虽然最高决策层对政企不分看得很清楚，但是对于国有垄断，却不是谁都能定的。结局就是，引进部分竞争，但这个竞争是国有和国有之间的竞争，由于老板还是国家的，最后又会形成一种新的垄断。”
因此，周其仁直言国资委在此次电信重组舆论中的利益关系，“为什么要四合二，因为现在运营商都要降价，国资委一看，你都要降价，我把你合起来。从国资委的角度看，他是要一个大企业，那么就不能过度竞争，也就是不能来太厉害的竞争对手和我打。
这个判断被信息产业部电信研究院通信政策研究所所长陈金桥所认同。他分析说，目前关于电信企业“四合二”以及“六合三”的问题，均可能是利益集团在背后推动，或国内某些重要部门在平衡彼此的关系和利益，距离真正的改革差之甚远。在他看来，至于所谓的“新自由主义”或者这样那样的学者，除非被利用，很难令人信服他们会有左右一场改革的力量。
谁在左右改革？
中国社会科学院亚太所副所长张宇燕是目前中国研究国家经济安全的前沿人物之一。这位在今年2月23日为中央政治局领导讲解世界格局和中国安全环境的学者，一直是一派“大隐隐于市”的低调姿态。经济学家出身的他，对外称自己是研究历史的，但就是他，在中国最早注意到了利益集团与中国改革走向的复杂关系。
在习惯远距离观察中国改革进程的张宇燕眼中，无论是杨培芳重建管制所要求的看得见的手——政府，还是周其仁强调竞争所信奉的看不见的手——市场，更无论当前喧嚣在“新左派”、“新自由主义”这些“大帽子”后面的学术“阴谋论”，都掩盖了改革之所以改革到今天这个样子，其背后利益这只手起着的巨大作用。
张宇燕仍然以电信改革为例，为记者描画了这只手的威力。
上世纪90年代初，电信管理的高度集中，电信运营的独家垄断，特别是随着经济高速增长而来的对电信需求的急剧增加，以及国家对电信价格的放松、税收的优惠，从而使中国的电信业成为一个赢利前景甚佳的产业。肥厚的赢利，对那些潜在竞争者而言极具吸引力。结果，以获得国家特许权为途径来打破邮电部对电信业的垄断运营之序幕便拉开了。
最先登台的是军队的通信兵。1988年，总参通信兵部上书有关部门，寻求经营电信业之特许权。1989年，两位资深通信专家、中国科学院院士叶培大和张煦教授，联名向中央提交了一份题为《按照商品经济的规律改革我国通信管理体制的建议》的报告。报告先谈体制矛盾，后讲建议，主旨就是要打破邮电部的独家垄断，要求利用专用网经营公用业务。这份《建议》得到了中国最高决策者的高度重视。
也许是特有所指，邮电部于1990年9月3日向国务院也递交了一份报告：《关于加强通信行业管理和认真整顿通信秩序的请示》。核心思想在于强调“邮电部是管理全国通信工作的主管部门，负有通信行业的管理职责……主要通信业务必须由国家统一经营”。请示得到了国务院认可。从这一点看，国家在放开基本电信业问题上还没有最后下定决心，从而邮电部继续维持其垄断地位——尤其是在阻止专用网经营公用业务方面——的意图得以基本实现。
1992年6月，中国电子学会、中国通信工业协会和《中国电子报》联合举办了旨在加速发展通信产业的研讨会。该会议的主要参加者大多不是来自邮电部门，因而其基本的倾向是，改革中国现有的通信管理体制势在必行，邮电部门要实行政企分开，打破垄断，引入竞争机制，开放通信市场，充分发挥专用网的能力。
几个月之后，原电子部、电力部和铁道部联合向国务院正式提出组建中国联通公司的请示报告。三部所依据的理由主要有三点：第一，中国电信市场的供需矛盾十分尖锐，只有引入竞争，通信产业才能更快地发展；第二，各专用网已经形成的通信资源尚未得到充分有效的利用；第三，电信产业的发展需要大量的资金，它不可能也不应该完全依赖国家的投入，然而在垄断经济下，社会各界发展通信的积极性难以调动，电信产业的发展缺乏强有力的支撑与后劲。
针对三部成立联通公司的报告，邮电部在多种场合陈述其反对组建联通公司。理由是通信具有自然垄断性，而且事关国计民生、国家主权与安全，统一掌握和建设可以避免重复建设，统一或垄断经营本身并不排斥垄断企业的内部竞争等等，并以日本与韩国电信业的民营化均在电话普及率超过20%以后才开始等理由，强调中国应对电信业实行独家专营。
但铁道等三部的报告得到了当时国务院副总理朱基的批示：“看来是件好事，有助于加强通信事业，缓和电话不通的矛盾”，他还特别指出，“我国的通信事业要发展，必须在统一规划下充分发挥各方面积极性，不能一家垄断。”
几个“回合”下来，经过深思熟虑、利弊权衡，国务院最终于1993年12月正式同意由原电子部、电力部和铁道部共同组建中国联合通信有限公司。
联通公司于1994年7月19日正式成立后，给邮电部门造成了不小的压力。仅一个多月，邮电部便在北戴河召开了旨在“最终占领市场和为用户提供优质服务”的“通信市场与服务工作研讨会”。时任邮电部部长的吴基传针对联通公司专门谈到：“第一，联通公司在某一地区经营某一基本业务，都要由邮电部批准。第二，联通公司可以设立分公司，作为其办事机构，但不能设立子公司。分公司不是独立法人，经营基本业务要由邮电部审批。第三，各地无权成立经营电信基本业务的、具有法人资格的经济实体，不管其名称是叫子公司还是分公司。”
但大门还是被打开了，改革在某种程度上成了一个副产品。
张宇燕评价，从“力量”对比上看，联通公司背后的三个部在国务院的谈判能力和分量均要胜于邮电部。表面上“人多势众”起了作用，但更重要的是联通背后的核心利益集团数量极少（其他拥有专网的部门未参与其中意味深长）。在他看来，“关键在于铁道部、电力部和电子部之间存在着某种额外的、潜在的得自分工与合作的收益：原电子部可因给铁道部和电力部的专用网提供设备而获得稳定的市场，同时，铁路专用网和电力专用网又有了可靠的设备来源，并且其间又不存在根本的利益冲突。各得其所的结果实际上便是一种有效的‘选择性刺激’”。
势单力薄的邮电部虽然最终没能阻止联通公司的进入，从而失去了长期占据的垄断地位及依此获取垄断利润的机会，但至少从短期看，其利益损失并不大。只要通信能力尚未满足既定价格水平下的需求，则邮电部所属的电信企业的“既得利益”就不会受到大的损害。
“联通公司如此容易产生，也许恰恰是因为联通公司的出现对邮电部而言类似于一场‘非零和博弈’，故利益集团之行动目标才最终得以实现。”张宇燕因此得出一个结论，改革在一定程度上就是利益集团、特别是那些“新兴利益集团”利益驱动的结果。