我国电力监管存在五大问题

我国电力监管存在五大问题           刘树杰
（联合论坛·北京）从总体上看，我国电力监管存在的问题，主要表现在以下五个方面。
一、职能分散
当前我国电力监管职能分散于政府各部门，如电力基建项目由计委审批，电力技改项目由经贸委审批，电价由国家计委及各省级物价部门管理，供电营业许可证由国家经贸委颁发，成本规则的制定和财政监督由财政部门负责，企业经营范围由工商局批准，形成多头管理的局面。而对垄断性产业的监管是系统性极强的工作，电价审批、市场准入、投融资管理、成本监控等相关管制必须密切协同，才能取得预期的效果。从我国的实践看，职能过度分散的弊端是多方面的，不仅造成协调难度大、协调成本高、决策时效差，而且也造成了以下两个更为严重的弊端：
一是各项监管均难取得预期的效果。比如，合理的价格监管决策，依赖于合理确定成本的界限并实施有效的监控，但电力企业的成本规则及财务监督是由财政部门负责的，加之投资成本是电力成本的主体，且对新建项目成本优劣的判断必须从整个系统的边际成本和需求出发，这又要求投资管理与电价管理的高度统一，而目前在我国，这两个职能基本上也是分割的。既然合理电价的基础��成本监控，与电价监管是分离的，那么，集资电厂上网电价过高及“一厂一价”、“一机一价”等现象又怎能避免?
二是无人负责。因为职能过度分散使任何监管职能都不能有效地发挥，如果要负责，大家都有责任，而大家都有责任，就是大家都没有责任。无人负责的监管体系，何谈电力监管的效率与公正?
二、规则不清
首先是法规框架不健全，许多监管领域无“规”可循。电力法已实施五年了，但许多必要的配套法规仍迟迟未能出台，尤其是经济监管方面的法规和规章，基本上还是空白。
具体的操作规则也很缺乏。成本监管是价格监管的基础，但至今也没有一部反映电力工业监管需要的成本规则。比如：兼有防洪、航运等多项功能的水电工程，非发电用的投资及运行费用显然不应由水电企业承担。但如果水电企业不负担，成本该如何分摊?防洪的投资及运行费用谁来补偿?再如项目审批、价格制定、成本监控及服务监督等各方监管决定做出之前，相互之间必须进行协调。但应如何协调？
规则不清的后果，一是造成监管决定中的政策思想缺乏连贯性，影响政府的形象和信誉；二是导致政策信号混乱，投资者无所适从；三是使监管决策过程不透明，不仅投资者不能从正常渠道获取决策所需的全部信息，相关政府部门间也难以进行正常的沟通和协调行动，增加了社会的交易成本。
三、监督制约机制缺乏
电力监管部门作为行使公共权力的公众代理人，必须兼顾有关各方的利益，正确处理包括发电企业与网公司之间的关系、网公司与终端用户的关系及发电企业间的关系、不同类型的终端用户间的关系等。这就要求监管机构的决定不仅要对其上级行政领导负责，还要向各利益相关者负责。但在实际的监管过程中，具体的监管人员未必都能摆脱个人的感情倾向，并且，对于被监管企业而言，监管机构掌握的信息总是不完整的，加之监管机构很难做到始终拥有相应数量的技术、经济专家，受蒙敝的可能也是存在的，因此，一个抑制监管机构滥用权力和减少决策失误的监督制约体系极为必要。
但目前在我国，除被处罚者可依法提请行政复议和进行行政诉讼外，其他各项审批是否合理，基本上是由监管机构自身及其行政上级做出判断，并无消费者、被监管企业等利益相关者实施民主监督的正常渠道。
四、监管部门缺乏必要的独立性
主要有两个方面的问题：
一是将政府的宏观调控与电力监管相混淆。宏观调控的对象是经济增长率、通货膨胀率、失业率及国际收支等经济总量，目标是宏观经济的稳定，主要的手段是货币政策和财政政策；电力监管的对象是具体的产业或企业，是经济的微观个体，目标是被管制产业或企业的效率及维护有关各方合理权益，手段是决定价格结构、审核企业财务收支、批准市场准入、处罚违规行为等。如将二者混淆，则电力监管工作就失去了本来的意义和作用，对宏观经济目标的实现也未必能够有所助益。但多年来我国电力监管一直被当作政府的宏观调控手段，如在通货膨胀时期，压制终端售电价格特别是居民用电价格就常被作为抑制物价上涨的重点领域。从而使已经扭曲的终端售价体系更加扭曲，使电价体系更加不合理。
二是监管机构应有的独立监管权力受到干扰。如中央政府的有关政策或决定，在执行中就常因地方政府领导人的干预而走样。此外，在电力项目的审批中，地方政府领导人直接向投资者做出价格、投资回报率承诺的现象也并不少见。这都为后来的电价管理规范化及电网经济调度设置了难以克服的障碍。
五、监管人员结构不适应市场经济条件下电力监管的要求
目前，我国监管人员结构方面存在着“三多三少”问题：一是技术人才多，懂经济管理和法律的复合型人才少；二是既制定产业政策又进行监管的“政监合一”人员多，专事电力监管的专职人员少；三是一般性人才多，真正掌握现代经济监管理论的人才和学有所长的专家少。而现代电力监管的政策性、专业性、时效性很强，“三多三少”的监管队伍，怎能适应市场经济下电力监管的要求？
由此可见，当前我国电力工业效率低、服务差、市场秩序混乱并非仅为垄断所致，监管体制落后、监管效率低下也是主要原因之一。因此，必须尽早建立符合市场经济要求、特别是与电力市场化改革相适应的现代化的电力监管体系。
（国家计委宏观经济研究院价格所,刘树杰）