李炜光：尽快开征环境税十分必要(南方都市报 2008-12-14)

　　◎李炜光 天津财经大学财政学科首席教授

　　我国以往的税收制度，多是以经济增长为目标而设计的，不是为了保护环境。经济萧条来临的季节，却也是新的税收组合的好时机。乘明年1月1日大减税的契机，唤起税制的“良知”，建立一个可长久支持的生态税制体系，让税制保护我们的环境，为经济社会的可持续发展提供一种机制、理念和途径。

　　环境保护：现代税收的新理念

　　现代税收的价值理念与环境保护直接有关，税收为公共产品而生、而存，而公共产品本身就包含着清洁的环境、安全感、维护公平正义的含义。第一，通过对污染产品的生产课征重税，督促企业减少污染生产，或激励企业进技术寻求清洁生产要素的替代方法，从而减少污染的外部效应；第二，通过实施可持续发展的税收政策，使宏观经济在最佳经济规模状态下实现质量意义上的增长，使人类超脱物质维度的福利标准，在更高层次上和更广泛的意义上追求人类的福祉，最终目标就是使人类生活的地球变得更加清洁，人们的精神世界变得更加高尚。

　　这不是遥不可及的，更不是无关紧要的。好的税收不是满足于做财政增收的工具，不应鼓励对社会有害的经济活动，不应鼓励有限的和不可替代的自然资源的过早耗尽，而是应当关注税收的“质”，即检验政府所汲取的税收收入中有多大比例是以损失自然资源、破化大气环境为代价换取来的？有多大的比例是来自对环境的保护？有多大的比例来自于公众生活质量的提升和社会的进步？

　　文明时代的税收不会喋喋不休地宣称自己的“强制”、“无偿”、“暴力工具”的性质，也不仅仅代表“公平”、“效率”，而应该内涵着人类共存的新思想、新观念，那就是和平、沉静、整洁与可持续，为人民提供可代表真实福祉的公共产品。这是一种新的行为导向，一种我们尚不熟知的新的价值体系。

　　可是，由于长时期的经济增长和财政利益的刺激，税收的这些涵义并未为人们所领会，税收在我国，一直只是一种单纯的强制征集政府收入的手段，其任务无非是保住政府财政收入梦幻般的增长。

　　如果我们的税制优化的目标仍然拒绝引进生态保护的观念，而仅仅停留在传统的公平与效率上，那么税收就不可能对建立循环经济、节约型社会、和谐社会发挥应有的作用。实际上，从1994年税改以来，中国的财富分配形成了重政府、轻居民；重生产、轻消费；重数量增长，轻环境保护的格局。不当的税收政策对中国经济增长方式的转变已经造成严重的负面影响。目前全国660座城市，几乎个个都以工业为支柱产业。工业污染严重超过环境容量，水、空气、食物都已经被污染得不成样子，众人，包括决策者自己想必对此早有体会。

　　因此，我国税制优化的目标应设定为建立“可持续性税收体系”，构建建以环境保护为核心的税收理念和秉持可持续发展原则的新型税制体系，使税收在保护环境的大政策下发挥减少外部成本、保持自然资源存量、激励经济内涵式发展、缩小代内收入差距、寻求代际公平的作用，激活一个绿色、洁净的社会兴起。

　　环境税的特别之处

　　哈丁说，在一块公共牧场上，每一个牧人都试图放养尽可能多的牲畜，因为单个牧人来说，他的每一次放牧都可以获得全部正效益，而过度放牧的负效益却要分摊给公共牧场上的每一个牧人，直到这块牧场无力再供养一头牲畜为止。其中的道理是，每个人追求最大利益的最终结果，就是所有人的毁灭，这就是所谓的“公地悲剧”。某企业因为排放废物而污染了一条小河，会导致临近居民饮用水质量下降、鱼类减少、其他厂商不得不安装治污设备。造成污染的企业并未因危害水质而支付费用，却使他人付出了代价，而他人又不能得到补偿，这就是经济学上所说的“负外部性”。

　　解决负外部性问题有一种十分有效的方法，就是征收环境税。新古典经济学家认为，政府可以选择对造成负外部性的生产者征税，限制其生产，另一方面，给产生正外部性的生产者补贴，鼓励其扩大生产。这样，在利润最大化原则的作用下，生产者从自身利益出发，会将其产量调整到价格等于社会边际成本点上。这样，通过征税和补贴，可使外部效应“内部化”，实现私人最优与社会最优的一致。这一理论最先是由庇古提出来的，因此也被称为“庇古税”。1992年联合国环境与发展大会确立了可持续发展战略，西方发达国家一般就是在此前后开始征收环境税，这标志着“庇古税”方案已经为越来越多的国家所接受。

　　我国以往的税收制度，多是以经济增长为目标而设计的，不是为了保护环境，如增值税、消费税、资源税、企业所得税等，尽管其中含有一些促进环境保护的政策规定，但直接具有环境保护意义的税收政策很少；少量涉及环境的税收也是偏重于对资源开发利用征税，而征收了十余年的环境保护费由于缺乏刚性，在减少外部性方面所起的作用相当有限，从这个意义上说，设计开征我国环境税确是十分必要。

　　环境税是个很特别的税收，其特别之处在于，它不是一个法律意义上独立的税种，而是税收与环境污染与资源损耗有关的多税种的总称，也可称为生态税体系。除了继续完善现行消费税和出台酝酿已久的燃油税，我国还可以考虑设置开征的环境税大致有：大气污染税、水污染税、固体废物税、农业污染税、垃圾税和噪音税等。我国目前还没有独立性质且具有法律意义上的环境税，对我国的环境保护极为不利，使得资源的使用无法体现真实成本。

　　环境税的样式

　　环境税的征税对象主要是社会消费品，而社会消费品又分为一般生活消费品和奢侈消费品两类。对一般消费品不能征税或只象征性地征收少量的税，如果不是这样，就违背了税收公平的基本原理，也将会导致税收的“累退效应”，使环境税征收失去正当意义。比如，在我国北部或西部农村，农民冬天取暖的原料主要是煤炭，是农民的生活必需品，而煤炭燃烧是破坏环境的因素之一，可能被列为环境税的征收对象，但如果对煤炭征税，必将提升煤炭的购买价格，加大低收入农民群体日常生活的成本。农民只能减少煤炭购买量，或减少其它生活必需品的购买量，两种不得已的选择都会降低他们的生活质量，而少数收入较高的农民所受影响就较小，这就形成了所谓税收的“累退效应”。所以，环境税的设计应精心选择课征对象，对具体产品与民生的关系作细致的分析处理。

　　环境税的税率，以“适度”为宜，过低显示不出环境税的激励效应，难以影响人们的行为；过高则会造成生产抑制，导致社会为此付出过大代价，无法起到预期的调整社会行为、保护环境的功效，甚至会导致破坏环境的秘密违法行为。环境问题十分复杂，制定税率切忌“一刀切”，应施行差别税率，由各地根据所辖地域的气候条件、人口密度以及对环境清洁的需求程度确定适用税率。此外，税率还应当富有弹性，随着污染技术与装备的提高与更新，治理污染的边际成本会不断下降，环境税税率也应随之调整，这可以使得整个社会防治污染的总成本随时随地地趋于缩小，这才是好的环境税应该达到的境界。

　　环境税应对所有的企业一视同仁，中小企业与大型国企应适用于统一的税率，不应以隐性补贴的方式给大型国企以财政返还，如政府对中石化等公司的那样的补贴，其结果是使税收的激励机制无法通过价格传导发生作用，最终使环境税的征税意图落空；应通过导向型征税或税收减免等政策，激励企业开发并应用清洁生产技术和工艺，从产品的设计、制造时就考虑到污染、拆卸、废弃品回收等环境问题，将生态意识贯穿到整个生产周期的全过程；对采用高新环保技术企业应给予更多的税收政策鼓励，这不应只限于环境税，而是应在其他税种也有所体现，如对企业购置的环保型技术装备，应允许增值税的进项抵扣等等；应防止任何人以任何借口干扰环境税的正常运行。例如，至少到目前为止，GDP仍是各级政府官员政绩考核的主要标准，在地方政府的默许下，长江口等地的造纸厂排污管直通入海口，许多地方赤潮、蓝藻泛滥。这要这种状况存在，资源税的保护环境之意义便是空的，到头来不过是一种政府增收的手段而已。

　　我国税收一般遵循统筹使用的原则，这个原则不应适用于环境税。环境税只能定向用于改善环境，补偿那些遭受环境污染或影响的人们，不能挪用于他处，这样才符合环境公平理念的要求。各级人大应确立相应的法律制度规范，防止环境税被挪用。如果环境税征收量不足以有效治理环境，人大安排财政预算时就应当“填平补齐”，保证其增加幅度明显超过经济增长的速度，只有这样，才能为改善我国生态环境提供充足的物质保障。目前财政部已开始施行新的政府支出功能分类，增加了“211环境保护”科目，基本涵盖了污染防治和生态保护的全部事项，使环保在政府预算科目中有了户头，如今是往户头里“存钱”的问题了，这个钱应该包括来自环境税的收入。

　　环境税的收入功能是次要的，就是说，政府不要指望着依靠环境税来增收，而是要把它为市场参与者提供有关成本信息对环境的保护和对人们的环境行为的调节放在首位。从可持续的角度说，资源环境类的税收，其性质属于可持续发展的公共政策工具，所以它可以也应当成为我国税收体系中的重要税类。

　　环境税就其属性来说属于间接税，虽说是由企业交纳，但可以转嫁，最终的负税人还是产品的消费者，所以从税制设计角度说如何使税负主要落在污染环境的企业而不是广大无辜的消费者身上是个需认真考虑的问题。

　　税收体制的新格局

　　在此一轮以减税为重心的税制结构调整中，有减必有增。减在增值税转型、个人所得税宽免额标准的提高，增在资源税、环境税等，进而形成一种新的税收组合。流转税对多余经济的扭曲很大，还主张地方政府片面追求高增长，忽视资源效率的现象大量存在。各地政府为获取税收利益，鼓励大上快上多上项目，造成资源的加大消耗，环境污染严重。因此，从可持续发展的思想出发，单纯以财政收入为目的的流转税，其规模在税收结构中就不应占据很大的比重。

　　未来我国新型税收组合的格局应当是，个人所得税主要起收入调节作用，避免社会贫富差距走向两极分化；商品税（在中国又叫流转税）应缩小规模，降低税率，实行轻税政策，给企业和民间创造良好的创业发展的机会。即使将来经济形势好转，税收增加了，也得想法减轻某些税种的征收。从可持续发展的思想出发，税一旦减下来就不要恢复回去，也就是说，应当长期坚持轻税赋政策。总的原则，应当是把我国建成一个税负较轻的国家，而不是相反。

　　近日官方公布了4万亿投资方案，用以刺激经济增长，民间的信心由之增强了许多，由此想到，如果能把其中的一部分，哪怕10%用在环境保护上，如贴给企业用于排污改造，用于大江大河的水质的保护，用于大气污染的净化治理，如是，我们将能够呼吸到清新的空气、喝到洁净无痕的水，而我们的老人、孩子，就能吃到让人放心的奶粉、食物，想一想，这是多么令人欣喜、振奋的图景啊！

　　保护生态环境是一种义务，更是一种权利，这权利归于人民所有。作为掌握资源配置权的政府须充分尊重人民的这一权利，环境税对谁征收，使用什么样的税目、税率以及税收的归属和使用方向等等，都要允许社会公众广泛参与，全部信息公开透明，最后由我们的代议机构———全国人大及其常委会充分审议、谨慎表决、庄严授权，严格监控才能确立，不可绕过人大自定章程、自行征税。离开这一前提，资源税就缺乏合法性。

　　经济萧条来临的季节，却也是新的税收组合的好时机。乘明年1月1日大减税的契机，唤起税制的“良知”，建立一个可长久支持的生态税制体系，让税制保护我们的环境，为经济社会的可持续发展提供一种机制、理念和途径，希望此议能为决策者们所关注，从现在做起。时值世界经济危机风起云涌，而我们，一边救经济，一边救环境，若是，那在当今世界上可就真的是一番别样的风景了。