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四　农村基层组织建设
农村基层组织的设计在取得巨大成绩的同时，也在新的形势下面临着新的问题。中国现行的村民自治制度是以20世纪80～90年代的乡村性质和村民性质来确定的，村民自治的主要内容是村民集体讨论决定村落内部的社会事务。然而，现在村庄的社会结构、城乡环境和城乡关系都发生了很大变化，其中最深刻的变化是从管理体制和资源配置上打破了城乡分隔格局。新的形势包括：农民规模性地外出异地就业、国家财政对于农村的加大投入、农村基础公共服务设施的改善、村民对于土地的市场化预期，以及村民内部发生的本质性分化———有的村民自己就是或者已经成为外部势力获取村落利益的代理人。所有这些都使农民和村庄基层组织之间的关系出现了新的特点。
2007年，农村之间分化明显，村民内部异质性扩大，村民自治也面临着新的问题。村委会选举出现了前几年很难见到的张力和冲突，主要是因为农村土地巨大的潜在利益将各种社会势力动员起来。一方面，基层民主给予了村民一定的权力，可增强其对村干部的问责，但同时削弱了地方财政能力，因此可能损害超出村庄范围的公共品供应。基层民主的分散特性也可能会使地方精英更容易攫取村庄的行政权力，掌控地方政治。这样的基层民主在有利于村内利益平衡，形成村庄暂时团结的同时，也可能会削弱村落外部更为重要、更加公平的公共品供应，包括必要的司法介入和司法救济。在国际社区发展的典型案例中，就有关于印度村庄选举中如果穷人获胜就会使资金更多地投向道路建设而非水利灌溉设施建设的记载，这是穷人取向政策的结果。因为道路建设为无地农民提供了工作机会，而水利灌溉设施建设主要增加的是地主的生产能力。另一方面，现在村庄中的掌权者(有时候甚至只是掌握了村委会公章者)通常掌有全村土地的处置权，因而极有可能产生其他村民难以把握和预料的后果。以前，在村庄资源边界稳定且不可能变动的约束条件下，在村干部不可能脱离村庄独立发展的条件下，村民民主选举产生的村委会干部大都会对村民负责；但是，在村庄资源特别是土地资源有了市场预期、有了变动可能、村干部也可以脱离村庄独立寻求发展的条件下，那些由村民选举出来并给予充分信任的村干部，就有可能经不住诱惑而出卖村民利益和村庄利益。
例如：2007年，北京昌平区崔村镇南庄营村新一届村委会将“拒不移交”村委会公章的前任村主任诉至法院，就与村庄变更土地租赁合同有关。另有河南省郏县某地违规征地，村民小组长把4亩农地转卖给了他人，近200万元征地款被划在村小组长一人名下。虽然关于非法卖地的责任已经有法可依，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)第14条规定：在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。第14条还规定，要加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民和用地者的合法权益。经批准的征地事项，除特殊情况外，应予以公示。但是，郏县城关镇东中心街第六居民组村民却在土地被征用一年后才知情。事前没有被告知，事后无人给予补偿，更不用说公示了。这两个例子已成为2007年农村内部冲突频繁和乡村基层组织功能被质疑的典型样本。遗憾的是，虽然对于村民自治选举中国已有明确的法律规定，但在司法程序上却还存在诸多不完善之处。
目前，城市郊区农村的小产权房问题也需要重视。小产权房是在没有将农村集体所有的土地转为国有的情况下进行的商品房开发建设，其不合法性是肯定的。现在的问题是对于这个既成事实缺乏一个负责任的行政执法部门来管理。小产权房的管理至少涉及国土资源部门、建设部门，甚至还有农业部门和国家相关立法、执法部门。在“拿地”的环节，国土资源部门有职责干预；在销售环节，建设部门有责任对这种非法建筑物的出售进行干预。然而目前的情况却是行政部门观望、专家意见不一。因此，迫切需要立法部门给一个明确答复，以免在持续的观望和争论中导致大规模集体行为和与法律抗衡的不良后果。据报道，广东省已经开始试点在农村集体所有的土地上进行房地产开发。如果这样的试点能够推广，就需要在现行的土地管理制度上进行相应的修改。
关于农民组织问题，不能简单地说组织起来就一定有利于农民发展。重要的问题在于是谁、通过什么形式将农民组织起来。2007年9月末，黑龙江肇东市有养牛户因不满当地龙头企业低价收奶行为，在欲把鲜奶卖给出价高的外地企业遭到阻拦后，一怒之下将自己的9吨鲜牛奶倒进了壕沟。当地的“公司＋农户”模式已在一定程度上导致了内部市场垄断，奶农变“长工”，奶贱奶贵都伤农。奶业“公司＋农户”的产业模式虽有一定的积极作用，但其同时催生的垄断却是使奶业蕴含深层危机的根源所在。企业是有组织的，农民却是松散的，松散的农户根本无法与企业平等对话。企业追求的是利润最大化，与奶农形不成利益共同体，这对奶业发展极为不利。当前奶业这种公司“控制”农户的方式，在农村粮食产业以及农副产品加工业及肉蛋产业中同样大量存在，农民的合理利润空间受到挤压，这是农民增产不增收的重要原因之一。因此，谈农民组织问题时，一定要强调应加强以农民为主体的独立的中介组织建设，让中介组织来代表农民的利益，维护农民的利益，保障农民的利益。
五　结　　论
中国农业、农村、农民发展还处于艰难的爬坡阶段，不断面临新的情况、新的矛盾和新的挑战，实现农业农村又好又快发展，我们面临的任务还非常艰巨。对中国“三农”问题进行超前性研究十分必要。
(1)在惠农政策全面实施的今天，更要认识到全面提高农村劳动者素质的重要性，为推进新农村建设提供强大的人才智力支持。建设现代农业，最终要靠有文化、懂技术、会经营的新型农民。大力提高农民综合素质，一方面，要提高在家务农农民的种田水平，另一方面，要提高外出务工农民的就业能力。中国有2.4亿多农户，户均经营规模只有0.5公顷左右。在市场经济条件下，小规模的家庭经营获取信息难，采用新技术新装备不经济，交易成本高。积极发展农民专业合作组织等现代农业经营主体，有利于提高中国农民的市场竞争力，促进生产发展，带动农民增收，在推动乡风文明、改变村容村貌、健全民主管理制度等方面也会发挥重要作用。
(2)中国农村教育、卫生、文化等公共事业长期发展滞后，公共服务严重不足，这是农村发展中最薄弱的环节，也是农民反映最强烈的问题。要改善这一状况，应继续加大财政投入，切实提高农村公共服务人员的能力。一方面，要加大对现有农村公共服务人员的培训，对农村基层干部、农村教师、乡村医生、基层农技推广人员等定期开展在岗培训或轮岗培训，增强其服务技能。另一方面，要加快建立城市人才对农村的支持制度，注重教育、卫生资源在城乡之间的合理配置。
(3)要特别注意农村内部的区域性分化和村民内部的异质性分化。东部和中部农村发展的差距在扩大，有工业开发和城市建设所需稀缺资源的村庄以及已经形成了乡镇小范围内具有发展极意义的村庄产生的极化效应，也会抑制周边村庄的发展。因此，不能要求所有的村庄都跃进，也需要根据发展能力和发展条件建立一批宜居的村庄，要强调适度发展，强调提高村民生活质量和幸福感。
(4)现在的农民承受着市场化和开放社会的双重风险，农民的边界、权益和保护正在成为发展中凸显出来的重要问题。一方面，农民从事农业生产的不确定性和风险依然存在；另一方面，农民从事非农产业的风险和不确定性也在突出地显示出来。这使得对与民工流动相联系的乡村中年失业现象的认识具有重要的政策含义，今后在分析城市化趋势时，必须对农民工“青年进城—中年回乡”所产生的社会后果做通盘考虑。
对于只是在青春期被雇用的农民工来说，他/她有权利要求从生命周期的角度确定其合理的工资水平。如果全国产业结构是青年密集型的，而中国人口的预期寿命又高于退休年龄，那么，职工全生命周期的工资中，就应该包括其中年失业时本人与抚养人口的生活费用。在中年就业得不到保障的前提下，农民工中年失业期间自己与抚养人口的生活费用就应该包括在其青年就业时的工资内。对农民工来说，在比较容易就业的青年阶段与有养老保险的老年阶段之间，存在着长达20年的高失业风险的中年阶段。政府在解决民工问题时，应该对这种情况有清醒的认识。从长远来看，政府应该通过产业结构调整，发展主要使用技术工人的技工密集型制造业，同时配套发展中等职业教育，使得乡村新成长的劳动力具备在城市里工作到退休的能力。在近期内，政府应该通过职业培训，增强中年农民工的求职能力；同时，作为保障农民工生活的最后手段，应把中年失业农民工纳入各地最低生活保障范围之内。