农地权属交锋

http://view.QQ.com　 2008年10月13日23:28 　 财经文摘　 齐介仑我要评论(945)
近年来由农地流转引发的个案较为突出、尖锐，群体性事件日增，社会矛盾日炽。
2008年全国两会召开前后，黑龙江富锦、江苏宜兴及陕西三门峡库区等地农民先后以群体而起的形式，单方面宣布收回“本属于”自己的土地所有权。
与大动作的革命性冲突不同，自上世纪90年代末即已于全国各地落地生根并陆续繁衍开来的小产权房或以小产权房相类似的模式将农地转为建设用地案件，则以静悄悄的、“非暴力不合作”的方式出现并日益形成商业气候且屡禁不绝。
素来安逸本分的中国农民，在收回地权运动中所体现出来的高涨的民主权利意识、独特的创新精神以及在思想行动背后呈现出来的、已严重扭曲的农村集体土地制度，迅即引发各界关注，制度变革似已不可回避。
纵观中华人民共和国建国60年土地制度史，不难发现，农民与其赖以生存的土地间的权属关系，明显处于一个渐次分离的过程。在告别“暴风骤雨”式“打土豪、分田地”时段，地主乡绅被残酷打倒，而相当一部分有地农民的土地亦已归公，1950年之《中华人民共和国土地改革法》宣布，“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制”，明确规定农民对土地的所有权。之后，随着以土地、农具、大牲畜等生产资料“入股”的互助组、初级社、高级社、人民公社化运动的陆续强势推进，到1958年，全国农村已基本形成目前所谓集体所有制状态。土地归集体所有的情势，依照宪法及相关法律的固定和修订，一直维持到现在。
据《中华人民共和国宪法》(2004)第一章第六条、第十条之陈述：中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。
据《中华人民共和国土地管理法》(2004)第十四条之陈述：农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为30年。
当历经28年急速冒进“大”发展且导致问题迭出并于1984年最终彻底告别历史舞台时，当年以人民公社样式存在的所谓“集体”概念已土崩瓦解、名存实亡，但以集体名义聚拢土地等诸多农村生产资料的集体所有制状况依旧未能改变，先前已规定属于农民所有的土地，最终以《宪法》和《土地管理法》所谓“农村集体所有、农民30年承包”的形式存在且延续至今，而集体概念因在产权界定上的不清晰，导致农民无法对其土地实现真正的支配权，于是也便无法从土地经营中实现收益最大化，尤其在土地投入、产出比完全不具备吸引力的情况下，大量农民选择了撂荒而走、外出打工，造成土地资源的巨大浪费。
非但如此，近年来愈演愈烈的政府强行征地，已成为社会矛盾的最主要来源。
政府征地的非自愿性、非正当性以及在征地过程中在利益分配上的严重不公平，已对农民造成实质上的巨大掠夺，加之久已形成的城乡二元分割体制对农村生产力的严重掣肘，农民相对于城市市民，在市场经济不断深化的社会大背景下，越来越贫困化。依旧事耕的农民则已逐渐不再仅仅满足于政府给予的土地使用权，他们认为，这显然已背弃中国共产党在土改时对农民的承诺，强烈主张收回“原本就属于自己”的土地所有权。
鉴于全国范围内小产权房不断涌现的状况以及各地涉农地纷争事件日益尖锐化的态势，学界已提出多种意见与建议，但颇耐玩味的是，与学界就此衍生的热议截然不同，从中央到地方，各级政府对土地制度变革的公开化争论表示抵触，而“小产权房合法化”、“地权私有化”，则招致严厉抵制乃至封杀，大量原本理性的政策性建议无法得到重视，而不断积蕴的社会矛盾却在一刻不停地膨胀，“睁一眼闭一眼”、“自设讨论禁区”的应对之策显然无益于问题的解决，且贻害无穷。
本刊记者调查采访获悉，时下全国各地农民就地权流转及所有权归农已进行了大量实践，聪明智慧的中国农民可谓“明修栈道、暗渡陈仓”，在坚持所谓集体所有制不动摇的前提下，通过合理且合法的方式，不但规避了政治风险，更已设计出不计其数的、以农地创收的操作方法，并不断地将农地制度以迂回、渐进的方式向地权私有化方向推进，其探索模式的多样性和创新性已完全超越了政府想象，更已突破了目前学界有关公有、私有的争论，且此种模式一旦形成、推开便会迅速形成连锁反应、规模效应。
改革开放业已步入第30个年头，在这个成就斐然的30年里，中国社会的每一项变革以及由此取得的每一个成绩，无疑都是在改变旧有制度的前提下发生并不断成熟、发展起来的。毋庸讳言，变革即需政治勇气与政治智慧，而顺应时势变化、变革生产关系，以助推生产力更快、更好发展，实为必由之途，固守成见、顽固不化、不破不立，自然被局势淘汰。
明乎此，政府因势利导、顺水推舟、适时进行由上及下的土地制度变革似已成为当务之急，与其等待农民通过暴力方式夺回地权，反倒不如政府以更为平和、更为理性的方式推动地权顺畅回归。而在此过渡阶段，如何广开言路、汇集民情民智以设计出更为科学、更为可行的回归路径，方为上策。
产权分大小
当下小产权房违法状态的官方定调，实为现行法律制度设计与宪法精神就此概念不明且缺乏变通的必然结果。政府从农民手中动辄强行征地百亩，继而高价转手房地产开发商巨额套利，农民除仅获些微使用权补贴外，已完全被剥夺反对、质询、利益公平共享的权利，且失地农民在社会保障等诸多层面的要求无法得到真正落实。有地农民借助手中仅存的土地进行创收性尝试，却被各种名义扼杀，开发商与政府日渐丰腴，小农的相对赤贫之路依旧漫长，小产权房确乎中国农地集体所有制畸形发展的又一事实呈现。那么，该如何解决目前中国农民有地却不能支配、村集体有名而无实权的现状？难道果真“只许州官放火，不许百姓点灯”？
全国各地尤以大城市周边郊县，以村集体、乡镇集体名义建设的规模不一、造型各异的房地产项目十数年来正以不可遏止的态势发展壮大，虽经国家严厉禁止并已“杀鸡儆猴”地选择性拆除掉若干未售楼盘，但截止目前，这种被称作乡产权房、村产权房或小产权房的商品住宅项目，在全国房地产市场流通中依旧占据可观的交易比例。广州、武汉、北京更具代表特征。以北京为例，通州、昌平、怀柔、密云、顺义、石景山等各区县分别存在数量不一、呈现方式亦不尽相同的小产权房项目，而这些并不具备国土资源部所颁房产证的所谓商品房，基本上以低于北京城区房地产均价一半甚至更多的价格公开兜售。
近来建设部对小产权房买方与卖方双双限制的相关批文虽已喝退些许购房者，但大量外来人口以及北京二环、三环和老城区拆迁户限于经济条件与居住压力，仍旧对小产权房青睐有加。随着城市化步伐的不断加快，房地产市场价格畸高，政府推动经济适用房、两限房、廉租房等用以满足中低收入家庭住房需求的动作，虽用心良苦，却收效甚微，甚至在实践中完全变了味道，基本上未起到社会住房保障的有力作用。可以说，小产权房在可预见的未来，依旧市场潜力旺盛。
与城市人口急寻住所而不可得的状况相对照的是，大量农村人口因城乡户籍制度差别及农地集体所有制状况的两重限制，不得不固守在被国家宪法和法律规定的仅仅拥有30年使用权的土地之上，农民退出集体，无法获得土地补偿，种粮收益绝非理想，且土地的用途也被政府以各种法律法规严格限制。农民该怎么办？
近年来，事农耕作虽已迎来取消农业税、增加农民种粮补贴等优惠政策，但农民对此积极性依旧不高，其在收入增加及社会保障层面的急迫需求日益凸显，无路可走的老百姓面对生存与生活的巨大压力，不得不问计于自己仅有的财产——土地，于是，各种以土地经营为创收手段的模式陆续涌现，且无法亦不能被真正压制。
本刊记者先后暗访多位小产权房购买者、提供者及房地产中介，多次见过相关房主出示的、加盖村委会公章的所谓小产权房房产证，并被许诺，“只要交易，就可以过户，而且过不了多久，交点钱，小产就可变大产”。
北京市通州区八里桥一位自称范小姐的年轻女士向本刊记者表示，她的房子1998年建成，权属归村委会，但房产证可过户。123平方米另加10平方米阳台，40万元出售，“如果不是小产权，我就不会是这个价格了”。当记者问及，是否也可实现“小产变大产”时，范坦承：“现在看，办不了，如果能办，我早就办了，没必要等到现在。反正我这是小产权，你考虑好了再决定，不买也不要紧。”
原居住于北京市崇文区的董小姐，近来执意要在通州区西总屯购买一套小产权房，且需求迫切，要“半个月之内搞定”，“只要小产权，而且四层以下”。在与本刊记者交流时，董直言，“风险不风险先不去管了，便宜就行。”
密云县城关镇李各庄村一位刘姓农民告诉本刊记者，他的房子320平方米，准备以160万元的价格卖掉，四室三厅三卫，上下两层，2003年建成，但建成之后一直没有入住，属于“李各庄大队集中开发的一批独栋别墅”。据了解，李各庄别墅群小产权房项目开发至今已5年有余，一直“没有房产证”，如果交易，“有收据”。“我们这一片都是小产权，都没有产权证，如果谁说有产权证，那都是骗你的，李各庄大队目前办不下来这个本儿。如果有本儿，就都有，如果没有，就都没有，现在的情况是，一个都没有。如果拿个假证来骗你，也没什么意思。”
本刊记者先后与中大恒基、链家地产、我爱我家等房地产中介有过接触，北京全市各区县小产权房销售虽经打压，依旧暗流涌动，时下其真实交易量已远远超过房地产总交易量的20%。单伟供职于中大恒基通州区永顺店，这几年来由他操作最多的，就是小产权房交易，“东潞苑、小潞邑、潞苑佳园、王家场都做过，我们经手的交易，要求房主起码要有小产权房房本，首先可以过户，如果不能过户，这个风险我也担不起。”据悉，“野楼盘”确有被政府“炸掉”的，尽管不多。
“买小产权房的，都是为了自己住，计划日后再转手的，一般直接选大产。”单伟分析说，“北京市中心有些家庭仅有10平方米住房，政府拆迁哪怕给他一平方米3万元，总计也不过30万元，这些钱只能到郊区买小产权房。”
北京个人合作建房发起人于凌罡在接受本刊记者采访时认为，政府必须介入到小产权房发展之中去，不是鼓励，而是引导。依照于凌罡的说法，农民自己搞房地产，有很多问题是无法解决的，如市政配套、资金支持，由此将可能导致大量烂尾楼、不达标楼出现，以目前状况看，政府不作为。“如果政府不出力，一切就乱糟糟，但一味限制发展又是不明智的，邓小平都说了，实践是检验真理的惟一标准。”于凌罡认为，第一，政府要提供金融支持。第二，政府要履行政策性监管职能。
住房与城乡建设部政策研究中心主任陈淮面对本刊记者的提问，表示“概不表态”，即便以个人立场发言亦欲说还休：“小产权房问题的根本就是你说的土地问题，但土地是国土资源部管，这和建设部没有关系。我们对这个概不表态。我个人没法发言，因为到了记者笔下，就是‘建设部谁谁谁说’了，部里有纪律。”