张文凌：公务员“下海”凭什么由政府出钱(中国青年报 2008-10-20)

云南省昆明市人事局日前出台了《关于支持服务非公有制经济发展的实施细则》，却遭来一片质疑。这些质疑，矛头都指向了对辞职创业的公务员，除一次性发给相当于本人5年基本工资的辞职金外，还根据工龄给予10万~20万元不等的一次性奖励资金。
面对各方争议，10月11日，昆明市人事局在其官方网站上声明：“《昆明市人事局关于支持服务非公有制经济发展的实施细则（试行）》未经市委、市政府研究批准。关于辞职金、奖励金条款也暂不执行。”    不是人员分流，而是鼓舞敢于创业的人走向市场
根据《昆明市人事局支持服务非公有制经济发展的实施细则》的规定，按照非公企业的需求，经组织批准，各级机关每年可组织一定数量的公务员到非公企业服务1~3年，服务期间服务人员人事关系保持不变，享受原单位的工资、福利和社会保险等待遇，服务期满后可回原单位工作，也可选择辞职创业；财政全额补助事业单位在职工作人员，经单位批准可离岗创业1~3年，离岗创业期间，单位为其保留编制、职级3年，保留工资及社会保险等待遇1年，离岗创业期满后可回原单位工作，也可选择辞职创业。
对辞职创业的机关公务员和财政全额补助事业单位工作人员，除一次性发给相当于本人5年基本工资（岗位与薪级工资之和）的辞职金外，工龄20年以上的，发给一次性奖励金20万元；工龄10~20年的，发给一次性奖励金15万元；工龄6~10年的，发给一次性奖励金10万元。
昆明市人事局的有关负责人表示，这一政策的出台，“旨在为昆明市非公经济发展提供更好的来自机关事业单位的人事人才支持。与以前相比，能为非公有制经济提供更多政策、人才的帮助、扶持，只会让非公有制经济的发展更繁荣。”
这位负责人说：“如此鼓励，目的不是人员分流，而是鼓舞敢于创业、向往创业的人走向市场。”
他认为这一政策是把公务员从间接创造财富转变为直接创造财富。假如一个“下海”的公务员能够开办一个年税收上万元的公司，提供数十个就业岗位，那么他当老板的价值就比当公务员高。
此外，这位负责人还指出，鼓励公务员创业，也体现了政府“用人不养人，花钱买服务”的理念，政府将逐渐从“全包全管”转变为“宏观宏管”，行政成本将会进一步降低。
“公务员辞职后，一切福利待遇停止，按我国公民平均寿命计算，无论多少年工龄的公务员辞职，节约的财政开支都将大于辞职金和奖励金的最高额，所以鼓励公务员辞职不是增加支出项目，而是节约开支。”他说。    鼓励公务员辞职强化了公务员的优越性？
尽管昆明市人事局表示，“该政策制定的出发点是好的”，但质疑声、反对声之大，使该政策一时置于尴尬境地。
事实上，改革开放以来，鼓励公务员到企业工作的现象从未间断。据报道，从2000年1月到2003年6月，全国各地（不包括中央部委及所属单位）共有10304名科级以上党政领导干部辞职“下海”。
北京大学法学院姜明安教授指出，这一现象有特定的历史背景。那时，中国社会刚刚开始由计划经济向市场经济转型、由全能政府向有限政府转型，这种转型要求人才资源的配置与之相适应。但当时的人才大多集中在政府机关。政府机关人才过剩，人浮于事，而市场却人才奇缺，特别是管理型人才、开拓创新型人才奇缺。这一时期，人才资源配置失衡的调节任务主要由政府承担，所以当年政府通过一系列鼓励性政策，如停薪留职、经济补偿、优惠贷款、减税免税等，支持公务员“下海”。从今天取得的成绩来看，这些政策对推动中国社会体制和观念的转型是有重要贡献的。
但是，从改革过程中积累的问题来看，由国家给保障让公务员创业，应该更加谨慎。
“政府制定优惠政策，特别是经济补偿标准，必须通过听证会广泛听取纳税人的意见，还应当向人大报告并经相应人大或人大常委会审议、批准。因为用于补偿的钱不是政府的，而是纳税人的。”姜明安说。
博士生导师、广东行政学院原副院长张尚仁也指出，相比于80年代、90年代，如今公务员掌握的经济资源、享受的待遇和利益有增无减，从房改、医疗、社会保险到子女上学等，都不是用货币算得出来的。“政府行政权力的非理性行使，使民众并不因经济收入增加而增加对政府的信任，反而对政府的许多行为不满，政府本来是为维护公平而存在的，但现实中最不公平的却在于政府拥有种种特权。”他说。
这种特权和待遇外显化就有了货币价值。一位企业家认为，服务非公企业或辞职创业的公务员，虽然没有了公务员的身份和权力，但其所掌握的公共资源在一定时期内仍可以发挥作用。比如规划局、土地局的到房地产公司，卫生局的到私立医院，“熟人关系就成了一种资本”，公共资源的商业化实际是在助长一种不正之风，损害了市场经济的公平竞争。
“如果排除公务员使用所占有的公共资源，在创业市场上和其他人一起竞争，其风险和成功率都是一个未知的数字。”这位企业家说。他还认为，昆明市出台的这一政策，实际上是强化了公务员的诸多优越性。“按照这一政策，一个人一旦做了5年公务员就有了高于工人、农民的价值和待遇，企业职工自愿辞职，不要说给你奖金、保留工资待遇，就连经济补偿也没有。因为你不为企业创造价值了，企业有什么理由还供养你？”
云南大学教授胡其辉认为：“将一名使用纳税人提供的资源的公务员，转变成为一名纳税人，这是一个降低纳税人负担的举措，但同时也可以视之是一种对‘公务员退出’的补偿或‘赎买’政策。”    “赎买”并非都是不合理、不公平的政策
近年来，一些地方在探索建立公务员退出机制的过程中，都采取了一些类似昆明这样的“赎买政策”。虽然这一政策引来众多争议，但有学者认为，这种“赎买”并非都是不合理、不公平的政策。公务员正常退出机制之所以迟迟难以建立，原因在于公务员享有高于社会一般水平的待遇保障，这些待遇使公务员一般不愿意自动“退出”。因此，对自愿辞职创业的公务员进行“赎买”，实际上是在对他们自愿退出公务员体系进行补偿。这种补偿，都是由公务员职业的特殊性决定的。
“但是，这种特殊不能超过一定限度。”时政专栏作家凌之敏认为，公务员群体的特权，不能由他们自己主导和决定，应该通过法律来调整。公务员享有的待遇使公务员成为社会上最抢手的热门职业，其结果是，无论怎么改革，财政供养的人员并没有减少，如此以来，公务员自愿退出的补偿成本只会越来越高。
张尚仁认为，如今，一些地方政府扮演的仍然是经济建设的角色，并没有把重点放在公共治理上。“政府创造环境，企业创造财富”，企业才是创造社会财富的最重要力量，政府应逐渐从直接创造财富的竞争中退下来，转而致力于为“企业创造财富”创造更优越的环境，提供更优质的服务。
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