反圈地之三：对土地鸦片说不_

数据显示，2009年，全国土地出让金高达1.6万亿元，占当年地方财政收入的48.8%。地方财源高度依赖卖地收益已经遭到广泛诟病，被指是高房价的主要推动因素，由此也引发房地产可能绑架中国经济的担忧。可以说，土地财政已经成为"土地鸦片"，短期的"快活"难解"寅吃卯粮"的远忧。越来越多的有识之士认为，地方政府必须戒掉土地鸦片瘾。
土地是如何成为鸦片的

数据显示，2009年，全国土地出让金高达1.6万亿元，占当年地方财政收入的48.8%。近十年来，各地土地出让金收入增长迅速。2001年，全国土地出让收入占地方财政收入的比重只有16.6%。到2009年，该比例已上升为48.8%，地方政府严重依赖土地出让金等相关收入。

在房价高烧不退的情况下，有关征收房产税的争论在今年逐渐升温，版本从最初的"物业税"演变到目前的"房产税".而9月29日出台的调控政策首次明确要加快房产税试点改革，显示房产税改革试点进入倒计时。
 
经营城市的滥觞
土地财政的根源在于政府主导下的经济发展模式。原招商局集团董事长秦晓在清华大学经管学院2010届毕业典礼上演讲称，"中国模式"所宣扬的是政府主导的经济发展路径，"这种模式在特定条件下可能会带来较快的经济增长速度，但从长期来看它会扭曲市场价格体系"。
政府主导下的经济发展模式在地方政府那里，其突出的表现就是"经营城市"和"土地财政"。地方政府的圈地思维主要理论依据是经营城市的理念。2001年中国市长协会第三次代表大会上，"经营城市"这一概念首次被提出，并随后在全国各大城市流行起来。
所谓经营城市，是指地方政府在利用市场机制对城市各种资源进行经营式运作，筹集城市建设资金，促进城市发展。但在实践中，很多地方政府把经营城市等同于经营土地，即把经营城市变相为土地炒卖，政府可以从土地经营(即抬高地价)直接获益。
政府职能错位
经营城市带来的结果是地方政府对土地财政的依赖。所谓土地财政是指，一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，属于预算外收入，又叫第二财政。中国的"土地财政"主要是依靠增量土地创造财政收入，也就是说通过卖地的土地出让金来满足财政需求。
据中国土地学会副理事长黄小虎的研究，土地财政形成的主要原因在于地方政府的职能错位。我国土地管理的制度安排，一个突出的问题是，政府有关部门既负责土地管理，又负责国有土地的经营，所谓集"裁判员"与"运动员"于一身。
例如，不同层级政府的职能错位问题。中央和省级政府是不直接掌握任何土地的，其主要职能是管理。而城市政府，不管是直辖市，还是省会城市，还是计划单列市，以致地级市、县级市的政府，都是直接掌管土地的，其职能既有管理，又有经营。
经营是市场主体的活动，具体到国有土地的经营，就是要保值增值，追求土地收益最大化。把这个作为政府的职责，客观上使各级城市政府成了市场竞争的主体，这是土地财政形成的主要制度基础。有经营就有利益，当经营与管理发生矛盾时，由于经营利益涉及地方发展，必然导致管理服从经营，而不是相反。
卖地收入成地方财源
经营城市，经营国有土地的一个结果是，卖地成为地方政府的主要财源之一。数据显示，2009年，全国土地出让金高达1.6万亿元，占当年地方财政收入的48.8%。近十年来，各地土地出让金收入增长迅速。2001年，全国土地出让收入占地方财政收入的比重只有16.6%。到2009年，该比例已上升为48.8%，地方政府严重依赖土地出让金等相关收入。
而中国指数研究院发布的另外一项研究数据也显示，2009年，杭州和上海成为土地出让金超过千亿的两个城市，北京以928亿元排名第三。该份数据也显示，土地出让金已经成为地方政府的主要财政收入来源，比如，北京市2009年全市地方财政收入2026.8亿元，其中土地出让金为928亿，占财政收入比重达45.8%。
土地鸦片的主要危害

房地产开发企业项目开发中，土地成本占直接成本的比例最高达到58.2%；而在开发项目的总费用支出中，大约一半(49.42%)流向政府；开发项目的总销售收入中，政府份额占37.36%；同时，房地产税费偏高并且呈逐渐增加趋势。

专家指出，土地财政实质上是一种对企业和个人未来收益的透支。对于企业来说，地方政府卖地收取土地出让金，等于是企业一次性集中缴纳若干年的地租，同时也意味着企业透支未来的利润，属于负债经营；对于个人来说，高房价下的按揭购房等于是透支了个人未来的收益。
 
土地财政推高房价
在2009年３份召开的全国两会上，全国工商联房地产商会在《我国房价何以居高不下》的书面发言稿中提出，房地产开发的总费用支出一半流向政府是房价高企的主要原因。
工商联在北京、上海、广州、深圳、青岛、西安、成都、苏州和呼和浩特9个城市，选取62个不同规模、不同所有制的房地产开发企业的81个项目就“房地产企业的开发费用”进行了深入调查和分析研究，向全国政协十一届二次会议递交了《关于我国房地产企业开发费用的调研报告》的书面报告。
调研报告指出，房地产开发企业项目开发中，土地成本占直接成本的比例最高达到58.2%；而在开发项目的总费用支出中，大约一半(49.42%)流向政府；开发项目的总销售收入中，政府份额占37.36%；同时，房地产税费偏高并且呈逐渐增加趋势。据此，工商联直指"土地财政是高房价首因"。
2009年3月11日上午，十一届全国人大二次会议新闻中心举行"住房保障问题"专题采访。住房和城乡建设部副部长齐骥在答问时对房价构成进行了解析。齐骥指出，各地区影响房价的主要因素之一是土地成本。
高房价绑架中国经济
有专家指出，土地财政实质上是一种对企业和个人未来收益的透支。对于企业来说，地方政府卖地收取土地出让金，等于是企业一次性集中缴纳若干年的地租，同时也意味着企业透支未来的利润，属于负债经营；对于个人来说，高房价下的按揭购房等于是透支了个人未来的收益。
不仅如此，土地财政导致的高房价甚至有可能绑架中国经济。10月25日，中国社科院在京发布2010《国家竞争力蓝皮书——中国国家竞争力报告》。蓝皮书指出，中国近20年的经济增长并非靠产业结构升级换代来获得，而是靠消耗资源和扩大投资，尤其是房地产业膨胀发展。
经济学家韩志国在其博客发表文章表示："高房价挤缩了大多数民众的消费能力和欲望，需求拉动型经济的形成前景黯淡；高房价加剧了银行业的整体风险，整个银行业乃至整个中国经济已经彻底被高房价绑架；高房价改变了投资拉动经济的可能和环境，正可谓成也房地产败也房地产；高房价压缩了政策的回旋余地和选择空间，一旦政策选择不慎导致房价再度大涨，整个经济就将面临万丈深渊。"
大拆大建带来社会问题
据中国土地学会副理事长黄小虎的分析，土地财政是城市扩张和占用农民土地的动力机制。这个机制的利益指向，使保护耕地和保护农民的合法土地权益，只能流于空谈，不可能真正落实。
据媒体报道，目前全国有二十多个省市正打着城乡统筹、新农村建设、旧村改造、小城镇化等各种旗号，通过强制减少农村宅基地面积，为城镇建设换取增量用地面积，进而获得更多的土地级差收益，维持并扩大地方政府的卖地财政。地方政府利用了国家"增减挂钩"的政策漏洞，而失去宅基地的农民正在"被上楼"。
不单如此，在拆迁的过程中，由于征地补偿问题而导致的诸如"宜黄事件"这样的恶性强拆事件屡见不鲜。有统计数据显示，土地用途转变增值的土地收益分配中，政府大约获得 60%-70%，农民获得5%-10%。征地成本低，而地方政府却在拍地中获得暴利，这成为拆迁户与政府和开发商"谈不拢"的主要原因。
 
地方政府如何戒掉土地鸦片

 

有统计数据显示，土地用途转变增值的土地收益分配中，政府大约获得 60%-70%，农民获得5%-10%。征地成本低，而地方政府却在拍地中获得暴利，这成为拆迁户与政府和开发商“谈不拢”的主要原因。

在国外很多国家物业税都是地方主体税种，也是一个比较成熟的税种。奥地利、波兰叫"不动产税"；德国、美国、智利叫"财产税"，如等；新西兰、英国、马来西亚叫"地方税"。不过，物业税开征的一个共同前提就是土地归私人所有。
分税制改革之弊
按照地产商任志强的研究，中国1994年，实行了中央与地方的分税制之后，当时大量增长最快、数量最多的税种变成了共享税源，并且中央拿走了大头，于是地方只好将主要精力放在涵养属于地方政府拿大头的税源和非税收入上。于是地方财政开始成为一个专有名词，经营城市土地开始成为地方政府的共同行为。
社科院农村发展研究所副研究员冯兴元也认为分税制改革是一次“财政集权”。据冯兴元的分析，分税制改革后，中央政府把税收的大头和一些最易征收的税种都上收了。到2009年，中央政府的预算内财政收入占整个财政收入的比例提升到了52 %（2007年则更高，达54.1%），地方政府则由1993年的78%下降到2009年的48%。
而与此相对应的是，地方预算内财政支出占整个财政支出的比例在2009年则为80%。也就是说，地方政府只拿到48%的财政收入，但却要承担80%的支出责任，事权与财权严重不匹配。这部分地方预算内收支缺口一方面通过中央的转移支付来解决；另一方面则要靠大量的卖地收益来弥补。因此，任志强认为，不系统地解决财政体制的改革，地方政府就没法谈摆脱对土地财政的依赖。
地方财源来自何处
在国外，土地所有权是私有化，土地市价上升，土地交易增加，地方财政收入增加，也使地方财政，地方基础设施，地价之间的反馈制度化。因此，西方国家的地方政府财政主要依赖物业税和房地产交易税。
在国外很多国家物业税都是地方主体税种，也是一个比较成熟的税种。奥地利、波兰叫"不动产税"；德国、美国、智利叫"财产税"，如等；新西兰、英国、马来西亚叫"地方税"。不过，物业税开征的一个共同前提就是土地归私人所有。
在我国，从2003年开始，"物业税"一词已屡次出现于中央政府相关政策文件中。2009年5月，国务院批转国家发改委《关于2009年深化经济体制改革工作意见的通知》中提出，要"深化房地产税制改革，研究开征物业税"。由此，物业税将在我国部分城市开始试点实行的新闻不断见诸报端。但是，在不改变地方政府卖地收益这一现状下，又开设新的税种加重公民税负，同样引发广泛质疑。
海外经验借鉴
中国大陆搞城市经营和土地财政，最早是从香港学过来的。但香港是土地私有制，政府要先收购私有土地，进行初步开发后才能出让。同时，香港的土地管理与土地批租（即经营），分属不同的部门，并且把政府的土地收益纳入基金管理，杜绝了支出使用的随意性。而大陆是土地国有制，往往凭借公权力和专政机关力量强行征地拆迁，低价收购他人的土地使用权，容易引发社会问题。
香港的经验，在发达的市场经济中，并不是个案，而是具有普遍性。例如，在土地资源稀缺的荷兰，不仅土地用途管制十分严格，而且规定任何土地交易，政府都可以优先购买。但同时法律又规定，政府不得从土地获取任何收益。政府购买土地的目的，是为了控制房价，解决居民的住房问题。就是说，荷兰政府的唯一职能，就是公共管理，不从事任何经营活动，政府财政收入的主要来源依靠税收。
 
现代法治国家，地方政府的唯一职能是公共管理，而决不能从事所谓的"城市经营"活动。既当运动员又当裁判员带来的后果是，为了短期的财政收入，地方政府可以放弃自己的公共管理和服务的职责，倾轧公民私有财产权搞"圈地运动"谋求收益，将城市化变成一场官、商共舞的狂欢节。