张云：新《防卫大纲》与日本的安全政策

张云：新《防卫大纲》与日本的安全政策

　　此次《大纲》正式放弃了战后日本“基盘防卫力”的构想，提出“动态防卫力”的概念，并将防卫重点从北部向西南，从本土向周边岛屿转移，防卫对象明确定位北朝鲜和中国，这是冷战结束20年后日本防卫政策的重大转变。

　　时隔六年，日本政府在12月17日发表了新的《防卫计划大纲》（National Defense Policy Guidelines，下面简称《大纲》)，《大纲》是日本阐述国家安全评估和国防政策走向最为重要的政府文件。此次《大纲》正式放弃了战后日本“基盘防卫力”的构想，提出“动态防卫力”的概念，并将防卫重点从北部向西南，从本土向周边岛屿转移，防卫对象明确定位北朝鲜和中国，这是冷战结束20年后日本防卫政策的重大转变。

　　日本的这些举动引起了国际社会的注目，特别是遭到日本军国主义侵略的亚洲各国，《大纲》首次将中国定位为日本国家安全的“担心事项”，这更有理由让中国解读为日本安全政策的根本转变和“反华”企图。究竟日本的安全政策是否发生了根本转变？日本是否会走上再军备道路，从而导致中日对抗？小文就以上问题作探讨。

　　日本安全政策的量变积累与质变可能

　　毋庸置疑，新《大纲》中将日本的防卫概念，防卫重点以及资源配置作出了明确转移，明确说明了日本安全政策发生了重要变化，但是就此判定日本安全政策发生了根本变化，在目前还缺乏足够的客观证据。判断日本安全政策是否发生“质的变化”（qualitative change）主要有两个指标，第一是防卫意图（intention），第二是防卫资源（resource），两者缺一不可。

　　首先，从意图的角度来看，新《大纲》没有改变日本战后“专守防卫”的基本防卫理念。战后日本的《和平宪法》，从立法上限制日本参与保障本国安全以外的军事活动，也就是日本认为宪法不承认“集团自卫权”，这也是美国抱怨日美同盟不平等之处。《日美安保条约》规定，在日本受到攻击时美国有义务保护日本安全，但是当美国受到攻击时，日本没有保护或者支持美国进行军事行动的义务。

　　近年来，在日本要求对“集团自卫权”与宪法关系进行重新解释的声音不断出现，自民党在2009年向政府提出在新的《大纲》制定过程中讨论该问题，但由于自民党在大选中落败，民主党上台后该问题讨论暂时搁浅，此次《大纲》中也没有涉及相关的内容，这说明日本在防卫意图上还没有发生质变。

　　其次，从资源角度来看，日本防卫支出没有出现迅速增加情况。根据瑞典斯德哥尔摩国际和平研究所（SIPRI）统计，日本防卫支出在本世纪初约为4兆9000亿日元（约770亿新元），2009年为4兆7000万日元，也就是说，在过去十年间日本的防卫支出没有增加，相反呈现持续下降趋势。从防卫支出与国内生产总值（GDP）的比值看，2008年日本为0.9%，与美国的4.3%，韩国的2.8%，印度的2.6%，中国的2%相比处于低位，美国中央情报局（CIA）的数据显示，该比值在世界上排名150位。

　　此次与《大纲》同时发表的《中期防卫力量整备计划》，提高海上自卫队的潜水艇数量与导弹系统装备，也是在削减陆上自卫队坦克部队和火炮数量的前提下实现，整体防卫支出没有变化。因此，从防卫资源角度看，至少目前还没有出现某些专家所说的、日本正在进行大规模再军备（rearming）的迹象。

　　但是，日本安全政策目前没有发生根本性变化，并不意味今后不会发生；相反，在今后不长的时间（特别今后5-10年很关键）内，日本安全政策发生根本转变的可能性完全存在。

　　第一，从过去5年来看，日本安全政策变化呈现出“量变积累”的过程，因此有理由怀疑，新《大纲》可能是这一过程的又一重要步骤。

　　新《大纲》中体现出的变化并非突然转变，很多的内容在2004年发表的前一次《大纲》中已经涉及，例如“抑制重视向对应重视转变”，“在继承基本防卫力构想有效部分的基础上，适应能够对应各种事态具有应急性、机动性和多目的性的防卫力量建设。”在2004年《大纲》发表后，于2006年12月修改的《防卫厅设置法与自卫队法》获得日本国会通过，向海外派遣自卫队作为日本自卫队通常任务，正式立法得以完成；随后日本防卫厅被升格为防卫省。

　　美国麻省理工学院（MIT）国际研究中心主任理查德·萨缪尔斯（Richard J. Samuels）教授认为，日本进行的是“片香肠”（salami slicing）的办法，一步一步改变着日本的安全政策。此次《大纲》是对2004年《大纲》的进一步明确化的努力，今后几年时间内，日本防卫相关立法是否有具体而且实质性的变化，可以用以判定日本防卫政策走向的重要指标。

　　第二，日本将军事力量重点西移，可能有利于日本突破“集团自卫权”的现行解释。

　　新《大纲》决定日本军事力量部署向西南岛屿转移，这在物理上使得日本主要军力与美国和韩国的军力更加靠近，为加强日美韩三方军事合作提供更大的可能性，甚至有可能进而发展成为三国军事同盟（本月美韩军事演习日本军方派出观察员，日美军演韩国军方也派出观察员）。如果出现三国结盟或者准结盟情况，一旦朝鲜半岛“有事”（例如韩国宣称受到攻击），日本就会立即面临是否应当“卷入”的问题（这种可能性比起现在日美同盟下，美国受到攻击日本应当怎么办的假设情形，出现的可能性显然大得多）。

　　随后就不可避免会涉及到日本是否应当重新解释“集团防卫权”（日本可能可以用“现实威胁”来绕开宪法的限制），而一旦获得突破，日本战后和平宪法修改也就为时不远了。当然，目前尚未看到日本会向这个方向转变的明确迹象。例如在美韩军事演习前，美国参谋长联席会议主席马伦明确建议日本参加以形成“三国演习”的局面，日本政府以可能与日本宪法相抵触为由予以拒绝。但是，我们不能排除上述情况发生的可能。

　　日本《防卫大纲》背后的国内与国际博弈

　　除了上述对安全政策本身的分析外，我们还不应当忽视日本新《大纲》出台背后，国内与国际博弈的一面，这两个层面的博弈都与“钱”（预算）直接相关。

　　国内博弈主要发生在日本防卫省与财务省之间。如前所述，日本国防预算近十年来呈微弱下降趋势，目前日本政府债务与GDP的比值，在高达近200%的情况，防卫预算面临被继续削减的压力。防卫省和相关的政治家要保证预算额度，就需要有“合理”理由，放弃冷战时期确立的“基本防卫力”构想，提出“动态防卫力”概念，与保证预算直接相关。与此同时，中国在某种程度上则被这种日本国内利益博弈所利用，完全可以设想，在防卫省与财务省就预算进行唇枪舌剑讨价还价的时候，“中国威胁论”，特别是9月的“渔船事件”会成为防卫省有力的论据。

　　在国际层面主要背景是日美同盟之间的博弈，情况更为隐蔽，主要体现在就日本防卫开支，特别是日本负担驻日美军费用数额问题上的讨价还价。美国在1970年代末期，开始以在美国的盟国中，日本的国防开支与国内生产总值比值最低为由，向日本施压，日本为了不增加国防开支，从1978年开始，同意每年提供驻日美军费用。日本认为这是对美国的“特别照顾”，因此称“温馨预算”，并认为与德国和韩国相比，日本负担的驻在美军费用偏高，一直要求削减；而从美方看来，该预算是日本应尽的义务，而且还很不够，不断要求日本增加，关于该预算数额问题的谈判，从来没有间断过。

　　冷战结束后，日本面对的安全威胁大幅度下降，加上经济状况不佳，“温馨预算”在过去十年，从1999年的2756亿日元，递减到2010年的1881亿日元，减少了32%。美国方面对此颇有微词，但又苦于没有强有力的理由。今年发生中日“渔船事件”后，美国提出该预算应当属于“对中国战略费用”一部分，强烈要求日本增加预算数额，最后双方达成妥协，日本在今后五年内，保证该预算数额不变，以换取美国同意不要求日本大幅度增加预算。

　　由于日本的安全政策，由“自主防卫”和“日美同盟”两部分组成，美国对日可能施压的理由，主要来自于日美同盟的作用增大的部分，而日本可以用来讨价还价的筹码，就是适当增加自主的部分。在此次《大纲》中，日本将中国明确为“担心事项”，并主动将防卫重点转移到西南，可以显示其加强“自主努力”的程度，这在对美谈判时，有利于日本容易拒绝或者缓解来自美国的压力。

　　对中日关系的影响

　　虽然2004年的《大纲》中已经提及中国，但是此次明确指出中国是“担心事项”，对于中日关系的影响是不可避免的。但是，正如上述分析指出的，字面上的表态还不足以判断日本就一定会走与中国对抗的道路。《大纲》的出台是在国内外各种复杂背景交织互动下的产物，并不是简单的对华关系一个层面。《大纲》对于中日关系的影响，更多的体现在对日本对华外交上，在防卫基本文件中明确将邻国设定为安全隐患，本身就束缚了日本外交的空间，日本的对华外交需要做出更大的努力，才能够减少这种负面的影响。事实上，在冷战后20年时间内，日本一直在安全战略威胁设定上采取“模糊战略”，也是为了避免束缚外交上的手脚。

　　因此，评估日本安全政策是否发生了质变，是否会导致中日的对抗，并不能以《大纲》为标准，而应当将注意力放在今后几年日本的相关立法与军事预算的变化上。

　　作者是日本国立新潟大学副教授，现为美国麻省理工学院（MIT）研究中心访问学者