神马文学网地方保护主义的经济学分析
来源：百度文库 编辑：神马文学网 时间：2024/04/27 22:01:05
对地方保护主义的经济学分析â
——从地方保护主义看地方政府的行为
中国人民大学经济学院99经济学一班 赵晓男
内容摘要：随着放权让利的行政性改革和“分灶吃饭”的财政体制改革，地方政府不仅拥有了较大的资源配置权，而且有相对独立的经济利益。正是在这种地方化格局的基础上，我国的政府体系实际上表现出竞争性。地方政府的这种竞争如同市场竞争，必须在一定的秩序框架下才能正常运作。恶性竞争会导致地方保护主义。要克服地方保护主义，就必须建立和维持一个公开、公平和公正的竞争规则体系和框架，使恶性竞争向良性竞争转化。
一 引言
地方保护主义是我国市场经济发展中的一个老大难问题。为什么地方保护主义有如此旺盛的生命力呢？它是如何形成的呢？我阅读了有关的资料，并利用暑期时间对家乡河南省西峡县地方政府和当地的企业进行了调查，对地方保护主义的成因有了一定的了解。
本文第一部分首先对地方保护进行利弊分析，对这一现象有了表面的感性认识，了解到经济上的分权和政治上的集权的冲突带来了弊端。接着运用博弈论的有关知识，从经济角度证明了地方政府恶性竞争导致地方保护的必然性，陷入了“囚徒困境”；并从理论分析了恶性竞争向良性竞争转化的途径。然后通过分析地方政府地位的变化，从政治角度找到了走出囚徒困境的方法：通过赋予微观经济个体“用手投票”和“用脚投票”的有效机制，防范和消除恶性竞争。下面先对调查的样本进行简介。
位于河南、陕西、湖北三省交界的西峡县素有“恐龙之乡”之称，是全国最大的猕猴桃生产基地共有 42万人，18个乡镇、296个村。改革开放之初，随着农村普遍推行联产承包责任制及乡镇企业的崛起，西峡的经济有了较快的发展。到了90年代，西峡着重于发挥地方的资源优势，利用本地丰富的自然资源，如药材、香菇、天麻等带动了地方经济的进一步发展。2000年，国内生产总值为22.9亿元，比上年增长了9.5%，工农业总产值为42.7亿元，比上年增长了10.7%其中工业总产值为30.2亿元，比上年增长了11.2%。但作为农业县，西峡的工业基础还相当薄弱，综合经济实力还很弱。
所谓地方保护主义，就是地方政府利用其手中的行政权力，对本地企业和外地企业在经济上实行差别待遇，对地方的企业进行保护，或者是对其违法行为诸如制假、售假行为，或者违反环保规定如污等提供保护伞。还如，对企业间的重组、合并进行行政干预，或者只许自己的企业去兼并别人的企业，而不让别人企业进来兼并自己的企业。
地方保护主义的表现形式有多种：（A）一些地方政府发布地方性法规、文件，强令或变相强令本地企业只能销售、购买、使用本地产品，或只能接受本地企业提供的服务，禁止或限制外地产品入境和销售，（B）有的地方政府要求外地产品办理不同于其本地产品的审批手续，（C）有的地方政府对进入本地的产品采取歧视性政策，设关置卡，额外收费或实行不同的税费标准，（D）有的在技术、质量要求上采取与本地产品不同的标准，重复检验、认证；（E）只给本地企业某些优惠和补贴，使外地企业与本地企业的竞争不处于同一起跑线上。
我走访了几家企业，和当地的行政部门专家进行了交谈，发现当地确实存在不少地方保护主义的现象。
销往本地时遇到本地部门阻碍的外地产品列表如下：
产品名称
来自哪一省份（省内哪一地区
限制的方式
药品
全国其他城市
实行不同的质检、技检标准
酒
陕西西安、商南
额外收费
散装水泥
陕西商南
额外收费
香菇
河南商丘
额外收费
从表中可以看出，主要是药品、水泥等产品受到了地方政府的保护。为什么地方政府重点保护这些产品呢？因为这些产品是地方政府的主要财政收入。看下表： 单位：万元
企业名称
税金及附加
利润总额
应收增值税
利税总额
制药厂
123
690
1614
2453
豫酒厂
341
0
421
762
猎枪厂
15
187
198
417
水泥厂
9
195
170
380
由此可见，地方保护主义实际上是地方政府在地方财政收入最大化的目标下所做出的行为。在当地很多人都说这种行为能带动一方经济的发展，保护主义没什么不好。真的是这样吗？
二 实行地方保护主义的利弊分析
（1）地方保护主义的受益者是谁？
①直接受益者：政府和被保护的企业
政府对当地一些较有实力的企业进行重点扶持、保护，提供各种优惠政策，并对外地同类行业产品的进入予以限制甚至禁止，企业在政府的保护伞下，以较低达的成本进行生产，并有了扩大生产规模的比较充足的资金来源，有利于规模经济的实现，实现更多的利润。随着利润的增加，企业缴纳的税也增多，地方政府就可以获得更多的财政收入。如西峡县政府对当地的宛西制药股份有限公司的保护一例，给以资金支持，帮助企业引进先进的技术，对外地同类药品的进入进行限制，使企业的利润不断增加，政府的税收收入也有所增加。
②间接受益者：地方经济
企业的进步使投资需求增加，有利于刺激当地经济的有效需求，从而拉动经济的发展。政府财政收入的增加，使政府可以更好地提供公共服务，从而有利于招商引资的开展。如1999年、2000年，西峡政府改造、新修了若干条道路，减少了运输成本，改善了投资环境。由此可见，地方保护主义的确使地方经济在短期内得到了一定的发展。
（2）实行地方保护主义的弊端
政府对企业的保护，使企业处于一种垄断地位，垄断了资源配置的权利，这样形成的垄断地位，不是市场自发形成的，不是通过自身的竞争优势形成的，而是政府人为造成的行政性垄断，阻碍了资源的自由流动，不利于资源的优化配置。
禁止外地商品、原料进入的直接受害者首先是当地的消费者。外地商品不许进入，消费者只能在当地供应的品种中去挑选，失去了对外地商品的选择机会。一般而言，外地商品之所以被当地排挤，正是因为有较强的竞争力，它们或在价格上，或在质量品种上超过了当地供应的商品。禁止外地原料的进入，也直接损害了当地使用原料单位的利益。挑选原料是从当地这样的小范围挑选好，还是从全国这样的大范围挑选好？答案是很清楚的。当然，限制的外地原料一般是当地供应相当充足的原料。但这些原料或在价格上，或在质量上超过了当地的同类原料，禁止外地原料进入必然抬高当地企业的生产成本，结果是降低了当地产品的竞争力。不论是在当地市场或在外地市场，当地产品将因成本的上升而降低竞争力，结果是减少市场份额，影响当地的经济增长。
地方保护在短期内能够使地方企业在竞争中处于有利地位，但却不利于企业的长远发展。因为地区间既存在竞争关系，又有合作关系。一方面，地区间通过开放市场，使生产要素在自由流动中得到最有效的利用，对提高整个国民经济的经济效益是非常必要的；另一方面，地方保护主义虽然在短时间内保护了一点地方利益，但从长期来看，地方保护主义其实是保护落后。比如说企业排污，虽然短期内企业利润增加了，但将来治理污染将会付出更大的代价，这种苦果还得由地方来吃。又比如妨碍企业间的重组，其实是使地方企业不能获得更快、更健康的发展机会，那么企业也终将成为地方政府的一个包袱。
例如，当地的水泥厂常年在地方政府的保护之下，没有了忧患意识，只是实行数量型扩张、重复低层次发展，人们宁愿开车到外地买优质水泥，这一行为遭到地方政府的限制。可无论政府如何限制，也无法拉动人们对这种水泥的需求，水泥厂的这种水泥最终避免不了停产的命运。
由此可见，狭隘的"保护"只能造就弱者：在"土围子"的庇护下，企业没了竞争的压力，也就没了提高劳动生产率和技术进步的动力，更不可能有把握市场的能力，这样的企业最终还是要被淘汰的，最后受害的还是地方经济。
（3）地方保护主义产生利弊的原因分析
① 地方保护主义在短期内能促进地方经济的原因
地方政府为了促进当地经济的发展，同时由于财政分权使地方政府对当地微观主体的财政依赖增强，更愿意保护当地人的利益。这样的话，一些企业凭借地方政府的保护，可以在一段时间内形成“垄断”，获得超额利润。
② 地方保护主义产生弊端的条件
弊端的产生是因为地方政府面临政治上的高度集权和经济上的高度分权之间的冲突。“分灶吃饭”的财政体制改革等形成了经济上的分权，导致了地方政府的本位利益â，同时现行的干部考核制度也强化了这种本位利益。对地方干部政绩的评价与考核办法强调与其管辖地区经济发展业绩直接挂钩，并且这种业绩又主要以上了多少项目、建了多少企业、经济增长速度多少等指标来进行简单量化和比较â。从本位利益出发，地方政府必须考虑当地的经济发展问题，而发展经济所需的资源和地方财政收入有很大的关系；加上现行的这种业绩考察标准，地方政府必然会以强化资源配置本地化和保护本地市场的方式来保证本地财政收入的最大化，促进当地经济的发展。在现有的集权政治体制下，地方层级之间的信息不对称导致了中央对地方监督的失灵，地方政府作为一级财政收入主体，为了使本地的财政收入最大化，可以与中央争夺财政资源，而不顾宏观的经济环境的恶化，如果地方政府都这样做的话，就会形成地方政府的恶性竞争。
地方政府的恶性竞争实质上是经济权利与政治权利不对等条件下地方政府官员作为企业家追逐利益最大化的正常反映â。由此可见，地方政府的恶性竞争引起的地方保护主义会进一步恶化宏观经济环境 。可究竟是什么驱使地方政府的这种行为呢？
三 地方保护主义的博弈分析
1．假定条件
（1）假定地方政府是以本地利益最大化为目标的，并且假定地方政府都具有完全信息，在此情况下，来考虑一种静态的博弈过程。在现实中，地方政府有机会相互接触，并通过到外地考察、学习、开交流会等形式进行了信息沟通，因此可以假定为完全信息。
（2）假定中央政府对地方政府的政策是同样的，那么在这个模型中就可以抽象掉中央政府对地方政府的影响。在现实中，中央政府的政策对地方政府具有很大的激励作用，但假定了中央政府对地方政府采取相同的政策，就相当于在一个给定了的政策环境下分析问题，可以把这样政府的目标行为函数作为一个常量。
（3）假定只有两个地方政府，甲和乙。这一假设不符合现实，因为中国的地方政府不只有两个，但为了分析上的方便，就先假定有两个政府，实际上是可以推广到多个地方政府的。
（4）假定两个政府势均力敌，甲乙两个地方政府的资源禀赋差异性很小。两地的经济实力、发展水平相当，资源状况基本相似。
（5）假定地方政府的行为是对具有宏观效应的政策作出抉择，抉择只有两种，合作与不合作。
2．模型分析
由以上的假定可以看出，合作具有公益物品的性质â，因为合作就相当于同意维护宏观经济政策，有利于宏观经济的发展。甲乙两方有“搭便车”的动机，因为如果一方合作，另一方如果不合作的话，会获得利益。
如果甲乙都选择合作，那么能获得因合作而取得的经济发展，即都得到10单位的好处，同时甲乙都丧失了因“搭便车”而引起的发展地方经济的机会，损失了相当于4单位的好处，那么两家的纯“赢利”都是6（10-4）。甲乙合作的收益组合为（6，6）。
如果甲选择合作，而乙选择不合作，那么乙就会独自获得发展地方经济的机会，获得12（6+6）单位好处，而同时要承担自己不合作而引起的经济恶化的成本，为3，最后获得9（12-3）单位好处；甲没有获得独自发展经济的机会，与乙相比又相当于损失了12单位收益，同时又要承担因为乙的不合作引起的宏观经济恶化，从而它的损失是15（12+3）。此时甲乙的收益组合为（-15，9）。甲选择不合作，乙选择合作的收益组合为（9，-15）。如果甲乙都选择不合作，那么两者得不到不合作所产生的收益，而且还必须分担不合作产生的成本，比如对乙来说，在甲合作时，乙净得9单位收益，再加上不合作的成本3单位，共损失12单位收益。同理乙也如此。那么甲乙不合作时的收益组合为（-12，-12）。用博弈矩阵表示如下：
地 方 乙
地
方
甲
合 作
不合作
合作
Ａ(6，6)
B(-15,9)
不合作
Ｃ(9,-15)
Ｄ(-12,-12)
从静态来考察，如果甲选择合作，那么乙将选择不合作，如果甲不合作，那么乙还是选择不合作，也就是说不管甲选择什么样的策略，乙选择不合作是比较有利的。同样，不论乙选择什么策略，甲选择不合作是比较有利的，综合甲乙的策略，双方均选择不合作。对地方政府甲来说，其选择次序是Ｂ→Ａ→Ｄ→Ｃ；而对地方政府乙来说，其选择次序是Ｃ→Ａ→Ｄ→Ｂ；从经济动因来看，理性地方政府主观上想选择Ｂ或者Ｃ，但是选择结果必然是Ｄ，必然选择最坏的选择。这种结果说明了由于追求自己的利益，甲乙共同达到了使个人状况变坏的结果。
一方的不合作，恶化了宏观经济环境，也就是进行了恶性的竞争，而另一方这时候必然选择不合作来控制对方的不合作对自己的损害，从而使双方都采取地方保护主义的态度。
在我国，之所以会陷入这样一个困境是与我国本身的政治体制有关的。经济上的高度分权与政治上的高度集权之间的冲突使地方政府有了选择不合作策略的动因。地方政府选择不合作，可以独自获得不合作所带来的本地经济发展的收益，而同时承担不合作所造成的宏观经济环境恶化的成本，当不合作的收益大于成本时，就产生了不合作的动机。如前面所述，集权的政治体制下，政府官员的政绩与当地经济发展挂钩，就可能使地方政府更倾向于维护一方经济的发展，而不顾全局。
3．模型的扩展分析——走出“囚徒困境”
（1）加入谈判成本的情况
如果地方政府已经知道了最优的结果是双方合作，那么甲乙就可以进行谈判，达成共识。在原有的的博弈矩阵中加入谈判成本2，那么新矩阵为：
地 方 乙
地
方
甲
合 作
不合作
合作
Ａ(4，4)
B(-15,9)
不合作
Ｃ(9,-15)
Ｄ(-12,-12)
在这种情况下，双方就可以选择合作，从而走出困境，达到最优结果，实现地方政府的良性竞争。
2．改动一个假设条件的情况
其他假定不变，改动一下上面模型中的第4个假设条件，假定两个政府资源禀赋不同，甲政府的经济实力、竞争力比乙强。这时，再来分析一下：
甲乙合作：由于乙的经济发展水平低于甲，就意味着乙的经济发展潜力较大，还有很大的需求空间，因此，乙获得的利益比甲要多，设甲乙分别为5，15 ，同时双方也都丧失了搭便车的好处，若乙搭便车的话，与甲搭便车相比，可以获得经济的更大的发展，所以乙选择合作，就要损失较大的好处，设甲、乙损失的收益分别为2，6，那么甲的纯收益为3（5-2），乙的纯收益为9（15-6）。甲乙合作的收益组合是（3，9）。
甲合作，乙不合作：对于乙：由于乙本身就是一个穷地方，即使采取不合作的策略，实行了地方保护主义，也无法跟甲竞争，独立发展也不会有12单位那么多的收益，那么可以假设乙发展地方经济获得的收益为7单位，并分担由自己的不合作所引起的经济恶化成本，因为乙地的经济规模比较小，给经济带来的影响也小一些，可假定为2，那么乙的收益为5（7-2）。对于甲：由于甲采取合作，得不到独立发展的机会，与乙相比又损失了7单位的收益，同时有要承担乙引起的经济恶化成本2，从而共损失9（7+2）单位收益。此时，甲乙的收益组合是（－9，5）。
乙合作，甲不合作：对于甲而言：甲采取了不合作的态度，来发展当地的经济，由于当地经济的需求空间已经很小，采取封闭的地方保护主义，不会获得多少利益。设甲从地方经济发展中获得5单位的好处。同时甲的这种行为带来宏观经济环境的恶化，由于甲地占的市场份额大，采取地方保护，对经济环境的影响较大。设甲恶化经济环境付出的成本为4，那么甲的收益是1（5－4）。对乙而言：没有获得当地经济发展的机会，与甲相比，少了5单位收益，同时还要承担甲造成的经济恶化成本（为4）,从而乙总共损失9（5＋4）单位收益。此时甲乙的收益组合为（1，－9）。
如果甲乙都不合作，那么不仅得不到不合作所带来的收益，而且还要承担恶化经济环境的成本。对于甲：不合作的收益为1，甲得不到这一单位收益，同时要承担恶化经济环境的成本4，共损失5单位收益。对于乙：不合作的收益为5，承担恶化经济环境的成本为2，共损失7单位收益。甲乙合作的收益组合为（－5，－7）。用博弈矩阵表示如下：
地 方 乙
地
方
甲
合 作
不合作
合作
Ａ(3，9)
B(-9,5)
不合作
Ｃ(1,-9)
Ｄ(-5,-7)
从静态来考察，如果甲选择合作，那么乙将选择合作，如果甲不合作，那么乙还是选择合作，也就是说不管甲选择什么样的策略，乙选择合作是比较有利的。合作是乙的优势策略，不合作是乙的劣势策略。在完全信息的情况下，甲知道不管自己如何决策，乙都会选择合作，那么在这种情况下，甲也会选择合作。那么，最终结果就是甲乙都采取合作的策略，走出了囚徒困境。
改革开放以来，中国在沿海地区设立经济特区、经济开发区，使沿海地区某些地方实力增强，与内陆的地方相比，在经济上具有很强的优势，这样就造就了一个地方政府良性竞争的经济环境，地方政府不会因为追逐地方利益最大化而陷入“囚徒困境”。
四 从政治方面看地方保护主义—走出囚徒困境
上述模型已经从经济方面分析了地方保护主义的症结所在，并且在此基础上变动了一些假设条件，从而形成了地方政府的良性竞争，走出了“囚徒困境”。
在地方利益最大化的经济激励下，地方政府陷入了地方保护主义的泥沼。而地方政府追求利益最大化的各种行为是在既定的条件下做出来的，那么我们是否能通过变革这些既定的条件，从而走出“囚徒困境”呢？
⑴地方政府的竞争的产生条件及其分类
在计划经济时期，地方政府其实是中央政府的一个派出机构，它不存在自己的独立的利益，起码不存在自己独立的经济利益。地方保护主义是随着放权让利改革战略的选择和"分灶吃饭"财政体制的实施而出现的。
一是"分灶吃饭"财政体制的实施使地方政府具有自身独立的经济利益。实行"分灶吃饭"的财政体制后，地方政府以一预先确定的比例与中央政府分享剩余索取权，它不再仅仅是一个纵向依赖的行政性组织，也逐渐成为一个追本本地经济利益最大化的经济组织。
二是行政性放权使地方政府拥有了较大的资源配置权，从而具有实现地方经济利益最大化的手段。地方政府在拥有增大了的投资决策权的同时，还要为本地居民提供公共产品、社会福利以及为市场化改革提供必要的其它保障等。
三是市场化改革步伐的加快使地方政府有可能凭借经济实力争夺资源，加快本地的经济发展。如国家调整了工业品的比价关系，实行浮动价格和双轨价格，相当一部分生产资料开始直接进入市场，从而生产性资源的横向流动有了可能等。由于我国各地方具有较大的结构相似性，而结构相似程度较大就意味着地方之间存在一种较为直接的竞争。â
随着地方政府经济利益的独立化，政府行为发生了以下具体变化：（1）由于地方财政收入与当地的经济发展水平正相关，地方政府具有强烈的发展本地经济的动机（2）由于地方政府相对于个人具有更强的组织集体行动的能力，它为使本地在制度安排与资源配置中居于有利地位，就力图通过讨价还价促使权力中心作出有利于本地经济发展的制度安排和政策制定，或者采取"上有政策、下有对策"的方式行使"退出权"，脱离权力中心的制度安排轨道，公开或隐蔽地从事能导致本地收益最大化的活动；（3）当地方政府获得部分剩余索取权后，不仅对下级代理人的监督动机增强了，而且常常利用行政力量增强本地企业的竞争力和控制或干预市场。正是在这种地方化格局的基础上，我国的政府体系实际上表现出竞争性。â
地方政府的竞争分为良性竞争和恶性竞争两种情况：
良性竞争是指地方政府用地方财政收入吸引资本和人才的流入，使地方经济快速发展，进而增加了地方的财政收入，那么就会形成良性循环â。
恶性竞争就是地方政府采取不正确的措施来和其他政府竞争，恶化了宏观经济环境。极端的例子如：禁止人员的迁出，或者引入严厉的资本流动控制，禁止商品的输入或者将它与某些特定的条件挂钩。
地方政府之间的恶性竞争恶化了宏观的经济环境，地方政府为了在这种恶化的经济环境中维护自身的最大利益，就会产生地方保护主义。也就是上面模型的结果“地方政府均采取不合作的策略，通过地方保护主义的办法来减少因宏观经济环境恶化所导致的恶果，控制其他地方政府不合作策略对自己的损害。由此可见地方政府的恶性竞争是导致地方保护主义的温床。
⑵从恶性竞争到良性竞争的转化
政治市场上的政府间竞争与普通市场竞争一样，能够带来好处，但是两者都必须在一定的秩序框架下才能正常运作。â
①通过加强加强中央政府在全国性公共事务方面的能力，来改变地方政府博弈的基本结构。
地方政府在治理宏观经济环境上的合作策略具有公益物品的特性，容易导致搭便车，因为地方政府合作治理宏观经济环境，其代价是分摊的，其收益也均是分摊的，谁也不例外，这时某些地方政府就有可能背诺不合作，通过搭便车不支付治理宏观经济环境的费用，并毫无例外地享用宏观经济环境优化所能够取得的收益。地方政府合作的可能性要大于囚犯，因为在囚犯的博弈结构中，囚犯没有机会进行信息上的沟通，唯一的沟通机会就是警察所传递的似真似假的不确定信息。在地方政府的博弈结构中，地方政府却有机会相互接触，进行适当的信息沟通，相互之间没有传递真假难定动摇合作的信息的警察，而有可能通过适当的办法利用国家利益代表的身分从中协调的中央政府。因此，强化地方政府之间的合作精神，以中央政府为核心建立制度化的协调机构加强信息沟通，就是适当的选择。加强中央政府在全国性公共事务方面的能力，来改变地方政府博弈的基本结构。
②地方政府本身的努力
首先，在制度方面，在政治领域逐步开展分权化的改革，加强中央对地方政府的监督，同时加强微观主体对地方政府的监督，赋予微观主体“用手投票”的机制。
其次，在政策方面，鼓励资源充分流动，使“以足投票”的机制可以发挥作用。消费者可以购买其他产地的产品，如果这些产品是在那些产地的更好的雇员保护标准下生产的；雇员可以选择其他地方的工作，如果那里向他承诺了更好的雇员保护条件、享受得到更高的劳动生产率；资本拥有者可以向异地投资，如果那里能够获得更高的净回报。具体来说，地方政府可以①采取鼓励跨辖区贸易的措施，建立一个允许资本和人才自由流动的宽松环境；②加强基础设施的建设，降低运输成本，营造一个招商引资的有利环境；③充分发挥本地的资源方面的竞争优势，因地制宜得发展一些特色产业④考虑“一体化”的经济发展模式，比如附近的几个的邻县合并成一个经济开发区。
五 小结
地方保护主义是我国从集权的计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中的产物。 地方政府有了自己独立的经济利益，作为追求最大利益的理性主体，必然会进行竞争，在与中央的决策发生冲突时，会作出不利于宏观环境的决策，陷入地方主义的泥沼。这就需要中央政府发挥自己在宏观经济环境中的权威，提供全局性的公共服务，规范地方政府的竞争行为；同时地方政府也要积极行动，使恶性竞争转化为良性竞争。
参考文献：
冯兴元，2001：《中国辖区内政府间竞争理论分析框架》，工作文稿
何梦笔，2001：《政府竞争：大国体制转型理论的分析范式》，《天则内部文稿系列》第1期
毛寿龙，1995：《“囚犯的难题”与“地方主义的泥沼”：中央与地方关系的再思考》，制度分析和公共政策学习网站，该文章网址是：http://www.wiapp.org/maoshoulong/maopaper17.html
王则柯，1998：《博弈论平话》，《中国经济出版社》
银温泉、才婉茹，2001：《我国地方市场分割的成因和治理》，《经济研究》第6期
周业安，2001：《税费改革与乡镇财政民主建设》，《管理世界》第5期
â何梦笔，2001：《政府竞争：大国体制转型理论的分析范式》，《天则内部文稿系列》第1期，第18页
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â冯兴元，2001：《中国辖区内政府间竞争理论分析框架》，工作文稿，第20页
â周业安，2001：《税费改革与乡镇财政民主建设》，《管理世界》第5期
â冯兴元，2001：《中国辖区内政府间竞争理论分析框架》，工作文稿，第1页
——从地方保护主义看地方政府的行为
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一 引言
地方保护主义是我国市场经济发展中的一个老大难问题。为什么地方保护主义有如此旺盛的生命力呢？它是如何形成的呢？我阅读了有关的资料，并利用暑期时间对家乡河南省西峡县地方政府和当地的企业进行了调查，对地方保护主义的成因有了一定的了解。
本文第一部分首先对地方保护进行利弊分析，对这一现象有了表面的感性认识，了解到经济上的分权和政治上的集权的冲突带来了弊端。接着运用博弈论的有关知识，从经济角度证明了地方政府恶性竞争导致地方保护的必然性，陷入了“囚徒困境”；并从理论分析了恶性竞争向良性竞争转化的途径。然后通过分析地方政府地位的变化，从政治角度找到了走出囚徒困境的方法：通过赋予微观经济个体“用手投票”和“用脚投票”的有效机制，防范和消除恶性竞争。下面先对调查的样本进行简介。
位于河南、陕西、湖北三省交界的西峡县素有“恐龙之乡”之称，是全国最大的猕猴桃生产基地共有 42万人，18个乡镇、296个村。改革开放之初，随着农村普遍推行联产承包责任制及乡镇企业的崛起，西峡的经济有了较快的发展。到了90年代，西峡着重于发挥地方的资源优势，利用本地丰富的自然资源，如药材、香菇、天麻等带动了地方经济的进一步发展。2000年，国内生产总值为22.9亿元，比上年增长了9.5%，工农业总产值为42.7亿元，比上年增长了10.7%其中工业总产值为30.2亿元，比上年增长了11.2%。但作为农业县，西峡的工业基础还相当薄弱，综合经济实力还很弱。
所谓地方保护主义，就是地方政府利用其手中的行政权力，对本地企业和外地企业在经济上实行差别待遇，对地方的企业进行保护，或者是对其违法行为诸如制假、售假行为，或者违反环保规定如污等提供保护伞。还如，对企业间的重组、合并进行行政干预，或者只许自己的企业去兼并别人的企业，而不让别人企业进来兼并自己的企业。
地方保护主义的表现形式有多种：（A）一些地方政府发布地方性法规、文件，强令或变相强令本地企业只能销售、购买、使用本地产品，或只能接受本地企业提供的服务，禁止或限制外地产品入境和销售，（B）有的地方政府要求外地产品办理不同于其本地产品的审批手续，（C）有的地方政府对进入本地的产品采取歧视性政策，设关置卡，额外收费或实行不同的税费标准，（D）有的在技术、质量要求上采取与本地产品不同的标准，重复检验、认证；（E）只给本地企业某些优惠和补贴，使外地企业与本地企业的竞争不处于同一起跑线上。
我走访了几家企业，和当地的行政部门专家进行了交谈，发现当地确实存在不少地方保护主义的现象。
销往本地时遇到本地部门阻碍的外地产品列表如下：
产品名称
来自哪一省份（省内哪一地区
限制的方式
药品
全国其他城市
实行不同的质检、技检标准
酒
陕西西安、商南
额外收费
散装水泥
陕西商南
额外收费
香菇
河南商丘
额外收费
从表中可以看出，主要是药品、水泥等产品受到了地方政府的保护。为什么地方政府重点保护这些产品呢？因为这些产品是地方政府的主要财政收入。看下表： 单位：万元
企业名称
税金及附加
利润总额
应收增值税
利税总额
制药厂
123
690
1614
2453
豫酒厂
341
0
421
762
猎枪厂
15
187
198
417
水泥厂
9
195
170
380
由此可见，地方保护主义实际上是地方政府在地方财政收入最大化的目标下所做出的行为。在当地很多人都说这种行为能带动一方经济的发展，保护主义没什么不好。真的是这样吗？
二 实行地方保护主义的利弊分析
（1）地方保护主义的受益者是谁？
①直接受益者：政府和被保护的企业
政府对当地一些较有实力的企业进行重点扶持、保护，提供各种优惠政策，并对外地同类行业产品的进入予以限制甚至禁止，企业在政府的保护伞下，以较低达的成本进行生产，并有了扩大生产规模的比较充足的资金来源，有利于规模经济的实现，实现更多的利润。随着利润的增加，企业缴纳的税也增多，地方政府就可以获得更多的财政收入。如西峡县政府对当地的宛西制药股份有限公司的保护一例，给以资金支持，帮助企业引进先进的技术，对外地同类药品的进入进行限制，使企业的利润不断增加，政府的税收收入也有所增加。
②间接受益者：地方经济
企业的进步使投资需求增加，有利于刺激当地经济的有效需求，从而拉动经济的发展。政府财政收入的增加，使政府可以更好地提供公共服务，从而有利于招商引资的开展。如1999年、2000年，西峡政府改造、新修了若干条道路，减少了运输成本，改善了投资环境。由此可见，地方保护主义的确使地方经济在短期内得到了一定的发展。
（2）实行地方保护主义的弊端
政府对企业的保护，使企业处于一种垄断地位，垄断了资源配置的权利，这样形成的垄断地位，不是市场自发形成的，不是通过自身的竞争优势形成的，而是政府人为造成的行政性垄断，阻碍了资源的自由流动，不利于资源的优化配置。
禁止外地商品、原料进入的直接受害者首先是当地的消费者。外地商品不许进入，消费者只能在当地供应的品种中去挑选，失去了对外地商品的选择机会。一般而言，外地商品之所以被当地排挤，正是因为有较强的竞争力，它们或在价格上，或在质量品种上超过了当地供应的商品。禁止外地原料的进入，也直接损害了当地使用原料单位的利益。挑选原料是从当地这样的小范围挑选好，还是从全国这样的大范围挑选好？答案是很清楚的。当然，限制的外地原料一般是当地供应相当充足的原料。但这些原料或在价格上，或在质量上超过了当地的同类原料，禁止外地原料进入必然抬高当地企业的生产成本，结果是降低了当地产品的竞争力。不论是在当地市场或在外地市场，当地产品将因成本的上升而降低竞争力，结果是减少市场份额，影响当地的经济增长。
地方保护在短期内能够使地方企业在竞争中处于有利地位，但却不利于企业的长远发展。因为地区间既存在竞争关系，又有合作关系。一方面，地区间通过开放市场，使生产要素在自由流动中得到最有效的利用，对提高整个国民经济的经济效益是非常必要的；另一方面，地方保护主义虽然在短时间内保护了一点地方利益，但从长期来看，地方保护主义其实是保护落后。比如说企业排污，虽然短期内企业利润增加了，但将来治理污染将会付出更大的代价，这种苦果还得由地方来吃。又比如妨碍企业间的重组，其实是使地方企业不能获得更快、更健康的发展机会，那么企业也终将成为地方政府的一个包袱。
例如，当地的水泥厂常年在地方政府的保护之下，没有了忧患意识，只是实行数量型扩张、重复低层次发展，人们宁愿开车到外地买优质水泥，这一行为遭到地方政府的限制。可无论政府如何限制，也无法拉动人们对这种水泥的需求，水泥厂的这种水泥最终避免不了停产的命运。
由此可见，狭隘的"保护"只能造就弱者：在"土围子"的庇护下，企业没了竞争的压力，也就没了提高劳动生产率和技术进步的动力，更不可能有把握市场的能力，这样的企业最终还是要被淘汰的，最后受害的还是地方经济。
（3）地方保护主义产生利弊的原因分析
① 地方保护主义在短期内能促进地方经济的原因
地方政府为了促进当地经济的发展，同时由于财政分权使地方政府对当地微观主体的财政依赖增强，更愿意保护当地人的利益。这样的话，一些企业凭借地方政府的保护，可以在一段时间内形成“垄断”，获得超额利润。
② 地方保护主义产生弊端的条件
弊端的产生是因为地方政府面临政治上的高度集权和经济上的高度分权之间的冲突。“分灶吃饭”的财政体制改革等形成了经济上的分权，导致了地方政府的本位利益â，同时现行的干部考核制度也强化了这种本位利益。对地方干部政绩的评价与考核办法强调与其管辖地区经济发展业绩直接挂钩，并且这种业绩又主要以上了多少项目、建了多少企业、经济增长速度多少等指标来进行简单量化和比较â。从本位利益出发，地方政府必须考虑当地的经济发展问题，而发展经济所需的资源和地方财政收入有很大的关系；加上现行的这种业绩考察标准，地方政府必然会以强化资源配置本地化和保护本地市场的方式来保证本地财政收入的最大化，促进当地经济的发展。在现有的集权政治体制下，地方层级之间的信息不对称导致了中央对地方监督的失灵，地方政府作为一级财政收入主体，为了使本地的财政收入最大化，可以与中央争夺财政资源，而不顾宏观的经济环境的恶化，如果地方政府都这样做的话，就会形成地方政府的恶性竞争。
地方政府的恶性竞争实质上是经济权利与政治权利不对等条件下地方政府官员作为企业家追逐利益最大化的正常反映â。由此可见，地方政府的恶性竞争引起的地方保护主义会进一步恶化宏观经济环境 。可究竟是什么驱使地方政府的这种行为呢？
三 地方保护主义的博弈分析
1．假定条件
（1）假定地方政府是以本地利益最大化为目标的，并且假定地方政府都具有完全信息，在此情况下，来考虑一种静态的博弈过程。在现实中，地方政府有机会相互接触，并通过到外地考察、学习、开交流会等形式进行了信息沟通，因此可以假定为完全信息。
（2）假定中央政府对地方政府的政策是同样的，那么在这个模型中就可以抽象掉中央政府对地方政府的影响。在现实中，中央政府的政策对地方政府具有很大的激励作用，但假定了中央政府对地方政府采取相同的政策，就相当于在一个给定了的政策环境下分析问题，可以把这样政府的目标行为函数作为一个常量。
（3）假定只有两个地方政府，甲和乙。这一假设不符合现实，因为中国的地方政府不只有两个，但为了分析上的方便，就先假定有两个政府，实际上是可以推广到多个地方政府的。
（4）假定两个政府势均力敌，甲乙两个地方政府的资源禀赋差异性很小。两地的经济实力、发展水平相当，资源状况基本相似。
（5）假定地方政府的行为是对具有宏观效应的政策作出抉择，抉择只有两种，合作与不合作。
2．模型分析
由以上的假定可以看出，合作具有公益物品的性质â，因为合作就相当于同意维护宏观经济政策，有利于宏观经济的发展。甲乙两方有“搭便车”的动机，因为如果一方合作，另一方如果不合作的话，会获得利益。
如果甲乙都选择合作，那么能获得因合作而取得的经济发展，即都得到10单位的好处，同时甲乙都丧失了因“搭便车”而引起的发展地方经济的机会，损失了相当于4单位的好处，那么两家的纯“赢利”都是6（10-4）。甲乙合作的收益组合为（6，6）。
如果甲选择合作，而乙选择不合作，那么乙就会独自获得发展地方经济的机会，获得12（6+6）单位好处，而同时要承担自己不合作而引起的经济恶化的成本，为3，最后获得9（12-3）单位好处；甲没有获得独自发展经济的机会，与乙相比又相当于损失了12单位收益，同时又要承担因为乙的不合作引起的宏观经济恶化，从而它的损失是15（12+3）。此时甲乙的收益组合为（-15，9）。甲选择不合作，乙选择合作的收益组合为（9，-15）。如果甲乙都选择不合作，那么两者得不到不合作所产生的收益，而且还必须分担不合作产生的成本，比如对乙来说，在甲合作时，乙净得9单位收益，再加上不合作的成本3单位，共损失12单位收益。同理乙也如此。那么甲乙不合作时的收益组合为（-12，-12）。用博弈矩阵表示如下：
地 方 乙
地
方
甲
合 作
不合作
合作
Ａ(6，6)
B(-15,9)
不合作
Ｃ(9,-15)
Ｄ(-12,-12)
从静态来考察，如果甲选择合作，那么乙将选择不合作，如果甲不合作，那么乙还是选择不合作，也就是说不管甲选择什么样的策略，乙选择不合作是比较有利的。同样，不论乙选择什么策略，甲选择不合作是比较有利的，综合甲乙的策略，双方均选择不合作。对地方政府甲来说，其选择次序是Ｂ→Ａ→Ｄ→Ｃ；而对地方政府乙来说，其选择次序是Ｃ→Ａ→Ｄ→Ｂ；从经济动因来看，理性地方政府主观上想选择Ｂ或者Ｃ，但是选择结果必然是Ｄ，必然选择最坏的选择。这种结果说明了由于追求自己的利益，甲乙共同达到了使个人状况变坏的结果。
一方的不合作，恶化了宏观经济环境，也就是进行了恶性的竞争，而另一方这时候必然选择不合作来控制对方的不合作对自己的损害，从而使双方都采取地方保护主义的态度。
在我国，之所以会陷入这样一个困境是与我国本身的政治体制有关的。经济上的高度分权与政治上的高度集权之间的冲突使地方政府有了选择不合作策略的动因。地方政府选择不合作，可以独自获得不合作所带来的本地经济发展的收益，而同时承担不合作所造成的宏观经济环境恶化的成本，当不合作的收益大于成本时，就产生了不合作的动机。如前面所述，集权的政治体制下，政府官员的政绩与当地经济发展挂钩，就可能使地方政府更倾向于维护一方经济的发展，而不顾全局。
3．模型的扩展分析——走出“囚徒困境”
（1）加入谈判成本的情况
如果地方政府已经知道了最优的结果是双方合作，那么甲乙就可以进行谈判，达成共识。在原有的的博弈矩阵中加入谈判成本2，那么新矩阵为：
地 方 乙
地
方
甲
合 作
不合作
合作
Ａ(4，4)
B(-15,9)
不合作
Ｃ(9,-15)
Ｄ(-12,-12)
在这种情况下，双方就可以选择合作，从而走出困境，达到最优结果，实现地方政府的良性竞争。
2．改动一个假设条件的情况
其他假定不变，改动一下上面模型中的第4个假设条件，假定两个政府资源禀赋不同，甲政府的经济实力、竞争力比乙强。这时，再来分析一下：
甲乙合作：由于乙的经济发展水平低于甲，就意味着乙的经济发展潜力较大，还有很大的需求空间，因此，乙获得的利益比甲要多，设甲乙分别为5，15 ，同时双方也都丧失了搭便车的好处，若乙搭便车的话，与甲搭便车相比，可以获得经济的更大的发展，所以乙选择合作，就要损失较大的好处，设甲、乙损失的收益分别为2，6，那么甲的纯收益为3（5-2），乙的纯收益为9（15-6）。甲乙合作的收益组合是（3，9）。
甲合作，乙不合作：对于乙：由于乙本身就是一个穷地方，即使采取不合作的策略，实行了地方保护主义，也无法跟甲竞争，独立发展也不会有12单位那么多的收益，那么可以假设乙发展地方经济获得的收益为7单位，并分担由自己的不合作所引起的经济恶化成本，因为乙地的经济规模比较小，给经济带来的影响也小一些，可假定为2，那么乙的收益为5（7-2）。对于甲：由于甲采取合作，得不到独立发展的机会，与乙相比又损失了7单位的收益，同时有要承担乙引起的经济恶化成本2，从而共损失9（7+2）单位收益。此时，甲乙的收益组合是（－9，5）。
乙合作，甲不合作：对于甲而言：甲采取了不合作的态度，来发展当地的经济，由于当地经济的需求空间已经很小，采取封闭的地方保护主义，不会获得多少利益。设甲从地方经济发展中获得5单位的好处。同时甲的这种行为带来宏观经济环境的恶化，由于甲地占的市场份额大，采取地方保护，对经济环境的影响较大。设甲恶化经济环境付出的成本为4，那么甲的收益是1（5－4）。对乙而言：没有获得当地经济发展的机会，与甲相比，少了5单位收益，同时还要承担甲造成的经济恶化成本（为4）,从而乙总共损失9（5＋4）单位收益。此时甲乙的收益组合为（1，－9）。
如果甲乙都不合作，那么不仅得不到不合作所带来的收益，而且还要承担恶化经济环境的成本。对于甲：不合作的收益为1，甲得不到这一单位收益，同时要承担恶化经济环境的成本4，共损失5单位收益。对于乙：不合作的收益为5，承担恶化经济环境的成本为2，共损失7单位收益。甲乙合作的收益组合为（－5，－7）。用博弈矩阵表示如下：
地 方 乙
地
方
甲
合 作
不合作
合作
Ａ(3，9)
B(-9,5)
不合作
Ｃ(1,-9)
Ｄ(-5,-7)
从静态来考察，如果甲选择合作，那么乙将选择合作，如果甲不合作，那么乙还是选择合作，也就是说不管甲选择什么样的策略，乙选择合作是比较有利的。合作是乙的优势策略，不合作是乙的劣势策略。在完全信息的情况下，甲知道不管自己如何决策，乙都会选择合作，那么在这种情况下，甲也会选择合作。那么，最终结果就是甲乙都采取合作的策略，走出了囚徒困境。
改革开放以来，中国在沿海地区设立经济特区、经济开发区，使沿海地区某些地方实力增强，与内陆的地方相比，在经济上具有很强的优势，这样就造就了一个地方政府良性竞争的经济环境，地方政府不会因为追逐地方利益最大化而陷入“囚徒困境”。
四 从政治方面看地方保护主义—走出囚徒困境
上述模型已经从经济方面分析了地方保护主义的症结所在，并且在此基础上变动了一些假设条件，从而形成了地方政府的良性竞争，走出了“囚徒困境”。
在地方利益最大化的经济激励下，地方政府陷入了地方保护主义的泥沼。而地方政府追求利益最大化的各种行为是在既定的条件下做出来的，那么我们是否能通过变革这些既定的条件，从而走出“囚徒困境”呢？
⑴地方政府的竞争的产生条件及其分类
在计划经济时期，地方政府其实是中央政府的一个派出机构，它不存在自己的独立的利益，起码不存在自己独立的经济利益。地方保护主义是随着放权让利改革战略的选择和"分灶吃饭"财政体制的实施而出现的。
一是"分灶吃饭"财政体制的实施使地方政府具有自身独立的经济利益。实行"分灶吃饭"的财政体制后，地方政府以一预先确定的比例与中央政府分享剩余索取权，它不再仅仅是一个纵向依赖的行政性组织，也逐渐成为一个追本本地经济利益最大化的经济组织。
二是行政性放权使地方政府拥有了较大的资源配置权，从而具有实现地方经济利益最大化的手段。地方政府在拥有增大了的投资决策权的同时，还要为本地居民提供公共产品、社会福利以及为市场化改革提供必要的其它保障等。
三是市场化改革步伐的加快使地方政府有可能凭借经济实力争夺资源，加快本地的经济发展。如国家调整了工业品的比价关系，实行浮动价格和双轨价格，相当一部分生产资料开始直接进入市场，从而生产性资源的横向流动有了可能等。由于我国各地方具有较大的结构相似性，而结构相似程度较大就意味着地方之间存在一种较为直接的竞争。â
随着地方政府经济利益的独立化，政府行为发生了以下具体变化：（1）由于地方财政收入与当地的经济发展水平正相关，地方政府具有强烈的发展本地经济的动机（2）由于地方政府相对于个人具有更强的组织集体行动的能力，它为使本地在制度安排与资源配置中居于有利地位，就力图通过讨价还价促使权力中心作出有利于本地经济发展的制度安排和政策制定，或者采取"上有政策、下有对策"的方式行使"退出权"，脱离权力中心的制度安排轨道，公开或隐蔽地从事能导致本地收益最大化的活动；（3）当地方政府获得部分剩余索取权后，不仅对下级代理人的监督动机增强了，而且常常利用行政力量增强本地企业的竞争力和控制或干预市场。正是在这种地方化格局的基础上，我国的政府体系实际上表现出竞争性。â
地方政府的竞争分为良性竞争和恶性竞争两种情况：
良性竞争是指地方政府用地方财政收入吸引资本和人才的流入，使地方经济快速发展，进而增加了地方的财政收入，那么就会形成良性循环â。
恶性竞争就是地方政府采取不正确的措施来和其他政府竞争，恶化了宏观经济环境。极端的例子如：禁止人员的迁出，或者引入严厉的资本流动控制，禁止商品的输入或者将它与某些特定的条件挂钩。
地方政府之间的恶性竞争恶化了宏观的经济环境，地方政府为了在这种恶化的经济环境中维护自身的最大利益，就会产生地方保护主义。也就是上面模型的结果“地方政府均采取不合作的策略，通过地方保护主义的办法来减少因宏观经济环境恶化所导致的恶果，控制其他地方政府不合作策略对自己的损害。由此可见地方政府的恶性竞争是导致地方保护主义的温床。
⑵从恶性竞争到良性竞争的转化
政治市场上的政府间竞争与普通市场竞争一样，能够带来好处，但是两者都必须在一定的秩序框架下才能正常运作。â
①通过加强加强中央政府在全国性公共事务方面的能力，来改变地方政府博弈的基本结构。
地方政府在治理宏观经济环境上的合作策略具有公益物品的特性，容易导致搭便车，因为地方政府合作治理宏观经济环境，其代价是分摊的，其收益也均是分摊的，谁也不例外，这时某些地方政府就有可能背诺不合作，通过搭便车不支付治理宏观经济环境的费用，并毫无例外地享用宏观经济环境优化所能够取得的收益。地方政府合作的可能性要大于囚犯，因为在囚犯的博弈结构中，囚犯没有机会进行信息上的沟通，唯一的沟通机会就是警察所传递的似真似假的不确定信息。在地方政府的博弈结构中，地方政府却有机会相互接触，进行适当的信息沟通，相互之间没有传递真假难定动摇合作的信息的警察，而有可能通过适当的办法利用国家利益代表的身分从中协调的中央政府。因此，强化地方政府之间的合作精神，以中央政府为核心建立制度化的协调机构加强信息沟通，就是适当的选择。加强中央政府在全国性公共事务方面的能力，来改变地方政府博弈的基本结构。
②地方政府本身的努力
首先，在制度方面，在政治领域逐步开展分权化的改革，加强中央对地方政府的监督，同时加强微观主体对地方政府的监督，赋予微观主体“用手投票”的机制。
其次，在政策方面，鼓励资源充分流动，使“以足投票”的机制可以发挥作用。消费者可以购买其他产地的产品，如果这些产品是在那些产地的更好的雇员保护标准下生产的；雇员可以选择其他地方的工作，如果那里向他承诺了更好的雇员保护条件、享受得到更高的劳动生产率；资本拥有者可以向异地投资，如果那里能够获得更高的净回报。具体来说，地方政府可以①采取鼓励跨辖区贸易的措施，建立一个允许资本和人才自由流动的宽松环境；②加强基础设施的建设，降低运输成本，营造一个招商引资的有利环境；③充分发挥本地的资源方面的竞争优势，因地制宜得发展一些特色产业④考虑“一体化”的经济发展模式，比如附近的几个的邻县合并成一个经济开发区。
五 小结
地方保护主义是我国从集权的计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中的产物。 地方政府有了自己独立的经济利益，作为追求最大利益的理性主体，必然会进行竞争，在与中央的决策发生冲突时，会作出不利于宏观环境的决策，陷入地方主义的泥沼。这就需要中央政府发挥自己在宏观经济环境中的权威，提供全局性的公共服务，规范地方政府的竞争行为；同时地方政府也要积极行动，使恶性竞争转化为良性竞争。
参考文献：
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