试谈清末年官制改革（1901—1911）中的文官设置及其特点和影响

 文官制度是政治制度的重要组成局部，它关于一个政权的兴衰，有非常重要的影响。制度健全、配置合理、廉洁高效、代谢有序的文官制度，会起到稳固政权，波动社会，促进开展的作用；反之，配置恰当、缺乏监视、效率低下、代谢无序的文官制度，则会招致一个政权逐步走向衰落。中国现代的文官制度到明代和清后期开展得相当齐备和成熟，但自从1840年鸦片和平开端，传统的封建体制被逐步打破，文官制度也随之发作变化，“正如小心保管在密闭棺木里的木乃伊一接触新颖空气便必定要崩溃一样”。［1］（P3）1901年—1911 年清末官制变革对文官的设置做了大规模的调整和更张，为整个清朝历史所仅见，这一调整和更张的进程，既反映了历史的必定规律，其结局又给先人提供了警醒和鉴戒，因此有讨论的价值。

一 、清末官制变革中的文官设置进程

　　清末官制变革中文官制度的大规模调整和更张，始于1901年之后的新政立宪变革。在此之前，也有一些新官职和新衙门如五口通商大臣、南北洋通商大臣以及总理各国事务衙门的设立，但那缺乏以代表官制变革的主流，也没无形成以国度意志为特点的全体变革。戊戌维新运动中，革新官制的呼声一度构成弱小的态势，在光绪皇帝的掌管下，也裁撤归并了几个冗闲衙门，但由于运动的失败，裁掉的衙门旋又复古。义和团运动中，清政府的统治蒙受繁重打击，地方威望严重减弱，中央督抚权利增强，尤其经过“西北互保”，清廷对中央已呈尾大不掉、照应不灵、内轻外重、枝强干弱的场面。《辛丑条约》的签署，中国堕入半封建半殖民地的深渊，国际矛盾日渐锋利，反动派日益活泼，对清廷的统治提出严峻的应战。另外，作为清廷最高权利中枢的中心人物慈禧太后，在庚子西狩的进程中，饱尝了凄风苦雨、颠簸流离的味道，深感无法照旧统治下去。1901年1月29日，西太后在西安以光绪的名义， 发布了“变法”上谕，内称“世有万祀不易之常经，无原封不动之成法”，“深念近数十年积弊相仍，沿袭粉饰，致使酿成大衅。懿训以为取本国之长，乃可去中国之短，惩前事之失，乃可作后事之师”，“总之，法则不更，锢习不破。欲求抖擞，须议更张。”［2］（P4601-4602）清廷要求各级官员在两个月之内，“各就如今情形，参酌中西政要”，“各举所知，各抒所见”。［3］4月21日，命设督办政务处，作为推行新政的总汇机关，派奕ｋｕāｎｇ＠①、李鸿章、荣禄、ｋūｎ＠②冈、王文韶、鹿传霖为督办政务大臣，中央大吏刘坤一和张之洞遥为参预。政务处下设提调二人，章京若干人，担任制定新政的各项措施，收掌全国各地官员章奏及操持全国官制、学校、科举、吏治变革等事务。督办政务处是晚赃官制变革中，朝廷设立的第一个新机构。

　　尔后，清廷为大规模的官制变革停止了后期预备任务，其中次要包括裁撤书吏、衙役，裁詹事府、通政司、河东河道总督，另外，改设外务部，新设学部、商部、巡警部。在此根底上，清廷差遣载泽、端方等“五大臣”出洋调查政治，调查的后果，清廷决议仿行东方的立宪政体。1906年9月1日，清廷发布上谕说：“……故澄清积弊，明定责成，必从官制动手，亟应先将官制辨别议定，次第更张。”［4］（P43）这一上谕的发布，标志着官制变革的正式开端。到清末为止，官制变革建构的文官行政体制如下。

　　　　1.地方行政机构的调整与增设

　　1901年，清政府为了使局部行政职能与东方接轨，同时也是迫于列强的压力，首先将总理衙门改为外务部。改设外务部时的谕令说：“历来设官分职，惟在因时制宜。现当重订和约之时，首以邦交为重，一切讲信修睦，尤赖得人而理。……总理衙门著改为外务部，班列六部之前。”［5］列强在与清廷的议和纲要中， 有“总理衙门必需革故更新……其如何变通之处，由诸国酌定，中国照允执行”等语。［6］

　　外务部的文官设置，最后如下：设总理王大臣、会办大臣各一人，设尚书兼会办大臣一人，左、右侍郎各一人（正二品），左、右丞各一人（正三品），左、右参议各一人（正四品），之后又增设丞参厅参事四人（正五品），员外郎二人（从五品），主事二人（正六品）。至宣统三年（1911年），责任内阁成立，改定官制，外务部裁总理大臣和会办大臣，改尚书为外务大臣一人（从一品），改左、右侍郎各一人为副大臣一人（正二品）。大臣、副大臣“掌主交涉，昭布德信，维护侨人ｙōｎｇ＠③客，以慎邦交”。［7］（职官六·外务部）

　　1903年7月，设商部，担任一切路矿事宜。商部设尚书一人，左、 右侍郎各一人，下设左、右丞和左、右参议各一人。

　　1905年9月，设巡警部和学部。 巡警部掌京城内外工巡事务并管理各省巡警。设尚书一人，左、右侍郎各一人。下设左、右丞，左、右参议，郎中、员外郎、主事等中上级官员，裁原工巡总局。学部掌全国教育事宜，稽办学校政令。设尚书一人，侍郎一人。下设其他官员略同巡警部。原属礼部、国子监的教育事宜划归学部。

　　这样，经过外务部、商部、巡警部和学部的创立设立，清朝传统官制具有了新的内容，而反映出如下的特点：第一，满汉复职的制度（即同一官职辨别有一满人和一汉人，且满人掌实权的制度）被否认和取消，客观上有利于消弭满汉界线，同时利于精简机构，进步效率。第二，商部章程还明白提出更改旧有六部的办事方式，实行一种会议制度，添加了任务的通明度和民主习尚。［8］第三， 新设各部与旧有衙门之间构成一种新型关系，努力于分工明白，权限厘清：“自商部兴，别为一种习尚。所用之人，吏部不敢过问，所筹之款，户部不得与知。抵掌谈时务者，相继效尤，未几而立警部，未几而立学部。”［9］同时， 商部章程还规则商人可充任官员，显然打破了传统的抑商观念。当前各部设立的咨议官、参谋官及艺师、艺士等官职，就是这一做法的进一步开展。

　　为了预备立宪，1906年，清廷对地方官制造了大规模的调整，史称“丙午改制”。经此厘定，地方文官行政体制设置如下：

　　此次厘定官制的特点，是集中于地方行政部门的调整，各部根本按东方近代行政的形式操作和划定权限，并反映了精简、效率的准绳，这关于后来的文官体制变革有重要影响。

　　1911年4月，清廷成立责任内阁，废军机处，内阁会奏官制， 地方文官制度再度调整，内容包括：

　　第一，地方各部长官均改为大臣、副大臣（尚书改为大臣，左右侍郎改为副大臣），下设左右丞、参议、参事等官，历史上沿用已久的郎中、主事、员外郎等称号，至此取消。各部还依据需求实行分司办事制，外部职权划分较明晰。

　　第二，裁吏部，改礼部为仪式院，改盐政处为盐政院，不久并入度支部，改军谘处为军谘府。

　　第三，为保证皇帝的威望，牵制国会和内阁，增设弼德院为参谋机构，称该院“权限与内阁相为维系，所关重要，必需同时并设，用备参谋”，“上备参谋，参议国务，密翊君上帷幄之谋，隐匡政府措置之用”。［10］（P570）弼德院官员奏事不具正折，单片或面奏，而且所奏事情以特旨征询为限，不登官报。弼德院设院长1人，副院长1人，参谋大臣32人，实践上并无独立权利。

　　第四，海军部和军谘府。

　　海军部的前身是海军处。在此之前，还设有海军衙门，由于甲午和平中清朝海军覆没而裁撤。1903年，清廷设练兵处，编练新军，以求一致军政。1906年，兵部改为陆军部，兼理海军事务。1907年陆军部内设海军处。海军处设正、副使各一员，下辖六司，实设三司。宣统三年（1911年），设海军部，海军处取消。海军部设大臣、副大臣各一人，下设顾问官、参事官、秘书官若干。

　　军谘府的前身是军谘处。“丙午改制”时，即有成立军谘处的动议，但直到1907年才成立。宣统元年脱离陆军部独立，初具顾问部的规模。宣统三年，清廷成立责任内阁，军谘处正式更名为军谘府。军谘处初设正副使各一人，后设管理大臣二人，由五大臣中特简，总领全处，其下设有七厅，各厅置厅长、副厅长等官职。军谘处改军谘府后，原管理大臣改称军谘大臣，仍由五大臣中简派，反映了清廷控制军权的目的。

　　　　2.关于内阁的改组

　　清代的内阁是辅佐皇帝处置政务，备皇帝参谋的机构，位尊而权弱，与军机处无法比较。丙午官制变革中，掌管者曾方案将它与军机处兼并，建立成为东方意义的责任内阁，但最终被慈禧否决。直到1908年，清政府公布宪法纲要，决议九年后实行立宪，这意味着必需重组内阁。宣统继位后，迫于情势和内外言论压力，在宣布召开国会前，先行组织内阁。1911年5月8日，朝廷任命国务大臣，内阁成立。其阁员组成：总理大臣为奕ｋｕāｎｇ＠①（皇族，兼管外务部），协理大臣那桐（满族）、徐世昌（汉族），各部大臣是外务梁敦彦（汉族）、民政善耆（皇族）、度支载泽（皇族）、学务唐景崇（汉族）、陆军荫昌（满族）、海军载洵（皇族）、司法绍昌（皇族）、农工商溥伦（皇族）、邮传盛宣怀（汉族）、理藩寿耆（皇族）。此即所谓的“皇族内阁”，遭到朝野上下的分歧谴责和攻击。奕ｋｕāｎｇ＠①不得不奏辞，说：“诚不欲开皇族内阁之端，以负皇上者负天下臣民之看。”［11］（P597）1911年11月16日，在辛亥反动已迸发之际，清廷授袁世凯组织责任内阁，共任命正、副大臣20人。但该内阁仅存在了两个月，清朝便与世长辞了。

　　　　3.关于资政院和咨议局

　　1906年9月1日，清廷在宣布仿行宪政的诏谕中说：“时处昔日，惟有及时详晰甄核，仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸言论，以立国度万年有道之基。”［12］但同时又说“规制未备，民智未开”，无法遽行立宪，因此先成立资政院、咨议局以掌管宪政预备任务，为未来立议院开国会奠定根底。

　　1907年9月，清廷发布上谕说：“中国上下议院，一时未能成立， 亟宜设资政院，以立议院根底。”［13］（P5736）任命溥伦、孙家鼐为总裁，并公布资政院官制，资政院终于宣告成立。依据资政院院章规则，资政院的职责是“遴选京外才智之士，采取言论以通达下情，条陈管理为预备立宪”。［14］（取官三）资政院设总裁一人，总理全院事务，由王公大臣中特旨简派，其下设四品、五品、六品、七品文职官员多人。资政院议员共200人，分钦选、民选两类，各100人。议员任期三年，任满一概改组。资政院议员会议有权议决国度岁出、岁入、预算和决算、有关税收的法律以及“奉特旨”交议事情。但据院章规则，一切议决案必需奏请皇帝“裁夺”后才干失效，这便使资政院的权限和性质大打折扣。

　　在设资政院的同时，清廷命各省督抚设咨议局，并预筹各府、州、县议事会，要求“自本年起，务在第九年内将各项预备事宜一概办齐”［15］（P5894）。各省咨议局被视为具有中央议会的性质。 据《各省咨议局章程规则》，“咨议局钦遵谕旨，为各省采取言论之地，以指陈通省利病，筹计中央治安为主旨。”［16］（P670）各咨议局设议长一人，副议长一人，均由议员选举发生，其下设有议员若干。依据有关规则，咨议局议定可行之事，需呈候督抚发布施行，“若督抚不以为然，可令咨议局再议；如单方争论，则督抚得将全案咨送资政院核议”。可见咨议局并不能真正发扬中央议会的作用。

　　晚清在中央除设咨议局外，其他方面也停止了一些官制革新，但没有片面展开，此不赘述。

二、清末官制变革的设官特点

　　综观清末官制变革的进程，其设官分职具有下述特点：

　　各部扩张权利与清廷集权是分歧的，因各部实权实践在皇族控制之下，而惹起了督抚的激烈不满。这种地方与中央的权利抵触，添加了统治阶级外部的向心力，减速了清王朝的瓦解。

　　第二，在一定水平上取法东方，以权利制衡为准绳设官分职。清廷在官制变革中虽以集权为目的，但制衡权利的准绳仍有所表现，分权的目的是为了集权，二者并不矛盾。因此在官制变革中，厘定官制大臣确定：“此次改定官制既为预备立宪之基，自以所定官制与宪政相近为要义。按立宪国官制，不外立法、行政、司法之权并峙，拟暂设资政院以为预备外，行政之事则专属之内阁各部大臣，”“司法之权则专属之法部，以大理院任审讯，而以法部监视之，均与行政官绝对峙，而不为所节制。”［18］（P463）西太后在“丙午改制”中虽否认了内阁制，保存了军机处，但赞同设资政院，使司法独立，阐明她不支持制衡权利的准绳。

　　第三，以渐进沿袭的方式停止官制变革。官制变革是在清季政权危机日益严重的背景下展开的，变革的目的是为了消弥危机、维护统治，这就决议了官制变革的不彻底性、设官方式和内容的沿袭苟且性，这是清廷本身所无法克制的矛盾。由于，在文官设置方面，假如要使政权重新取得生命生机，那么它必需少量吸收“新人”，把体制外的人才交融到政府中来，做到“形形色色降人材”。但是，清廷既无此魄力，也早已得到了最佳机遇，不能经过重新调整官制到达凤凰涅ｐáｎ＠④或许洗心革面，反而发现本人的统治走到了止境：“清政府终于发现它的种种变革正在得到控制——它愈变革，威望愈少；但它变革愈少，它要求坚持正统位置的能够也愈小”［19］（P593），从而堕入难以自拔的窘境。

　　晚赃官制变革虽然没有援救清王朝，但在变革中试图树立和构成的一套文官制度，仍有一定的意义和影响。

　　首先，晚清的设官分职是国度整个政治体制包括文官制度的大革新、大调整，其规模、深度和广度为前代所无，反映了一种历史的必定。其次，变革在一定水平上完善和扩展了国度职能。经过改总理衙门为外务部，增强了国度的对外职能；经过设立农工商部、学部、民政部、邮传部，以及裁撤旧衙门等措施，增强了国度对内的社会管理职能。再次，官制变革所试图树立的文官制度，促进了国度体制的近代化进程。仅就制度而言，自国会、内阁、司法、行政形式的初步树立，反映了与东方资本主义政体形式接轨的动机，相比于旧的封建体制，是一种提高；就人事而言，在官制变革中，民族资产阶级、留洋先生经过不同的方式，渗入到地方和中央政权中。如资政院的民选议员中，留学日本或到日本调查过的达24人之多，占总数的25.5％；在各部侍郎、部丞、参议及内阁属员中，从1906年厘定官制到清朝沦亡之前，新派人物开端占有一定比例，其中出国留过学或出洋调查过宪政等有留洋阅历的人，占14.9％。新派人物和具有新思想的人进入政府，关于推进清廷的变革，其作用不可低估。

　　该当指出，清廷在官制变革中所建构的文官制度，还只是一个雏形，或许说一个躯壳而已，因此很难说它可以做到制度健全、配置合理，更遑论廉洁高效和代谢有序。由于，清政府既无此才能去建立东方三权分立和责任内阁制下的真注释官制度，也没有真正的诚意去建立立宪政体下的文官制度。清末的政治情势非常清楚，真正的立宪政体（包括文官制度）建成之日，便是清廷得到统治大权之时，谁人会自愿加入历史舞台？马克思曾指出：“普鲁士的民主君主国也和从前英国和法国的一样，是不愿自动变成资产阶级君主国的。它是不会自动退位的。”［20］（P186）清政府也是如此。

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