中国城乡纠葛30年：地方财政或破产

[导读]中国城市化的30年也是城市化进程中两大主体，城市和农村的纠葛与趋同的30年

城乡纠葛30年

■ 本刊记者 刘艳涛

80年代看深圳，90年代看浦东，21世纪看滨海。

当以“城市让生活更美好”为口号的2010年世博会在上海举办时，对于中国城市化来说，30年画了一个圆：起始于上海的周家桥，探讨于浦东的世博园。

亚里士多德说：“人们为了生存而来到城市，为了生活得更加美好而居留于城市”。人们对于城市的追求，其实是在追求生活。

人是城市生活的创造者，也是城市生活的体验者。什么样的城市能让生活更美好？城市人向往的是怎样的生活？我们享受着城市生活的丰富和精彩，我们也承受着城市生活中交通、生态环境等方面的压力。我们现在承受的压力和疼痛，正是我们反思的起点，也是我们发展和改善的动力。

加拿大著名的城市规划师简·雅可布斯(Jane Jacobs)曾经在一次采访中说：“只有城市中的每一位居民都成为这座城市的创造者时，城市才有能力去服务生活在其中的每一个人。”

什么是“美好的城市”？每个人都有自己的评价与期待，很难定义。有一个说法是，中国的城市化说到最后，也可以简单的表述成两句话：给农民土地使用和买卖的自主权，由他们决定自己是否进城；打开城市大门，让城里人选择是否继续留在城市，城里城外的人平等自由迁徙。

无论怎样，富民是城市化的根本目的，这一点毋庸置疑。

乡村篇：进城与返乡

现代化将传统社会一劈两半：这一半日新月异，那一半踯躅不前。改革开放使城市化的浪潮势不可挡，打破了城市和农村传统结构。30年来，两个阶层围绕着身份、利益、生活方式等有趋同亦有背离，错综复杂，纠葛不断。

有人说，农村人创造了城市，城市人延续了城市化。有人说，要想了解中国的城市化的特点和历程，城乡纠葛的30年是一面镜子，它折射出了现代城市化的进步与丑陋、公平和缺陷。

两次进城，不同结果

1860年的上海只能算是一个小县城，人口不足10万，到1920年的时候已经变成了有100多万人口的城市。带动上海从县城到城市的是宁波、无锡和苏北的农村人，他们是现代城市的第一批缔造者，这个时期也是中国近代史上第一个大规模“进城潮”。

与100多年后改革开放中的“进城潮”不同，这次进城的农民们绝大多数逐渐在城市沉淀下来，安家置业，逐渐演变为真正的城市居民。

中国人民大学政治学系张鸣教授向《环球财经》记者分析到，之所以从宁波、无锡迁徙到上海的农民较多，距离近是主要原因之一，二者距沪差不多都在130公里左右，按现在的交通条件，也就两小时车程。另外更重要的是职业原因，当时银号和一部分机器工业是上海的主导产业，而许多银号和工厂正是宁波人、苏州人开的，这些企业在用工上选择亲戚和同乡，也便在情理中了。

“上海县周家桥，在法华西北四里许，本一小村落。民国五年，有无锡富商荣氏傍吴淞江购地数十亩，开筑申新纺织厂。八年，欧战发生，纱价大涨，富商购地设厂者接踵而至。地价骤贵，亩值万金，百工麇集，遂成市面。”

来自扬州、镇江和苏北的农民，更多的则是进入服务业。虽然职业不同，但是亲族的搬迁和同乡的帮带是这些农村人到城市的主要途径，这点是相同的。这一从农村到城市的“平移”模式，在此后多年一直持续，即便战乱时也依然延续。

新中国成立后，这一迁徙模式因“农业合作化”戛然而止。

1955年农业合作化后，中国形成了“城乡二元结构”。这个“二元”是封闭的，城里人不去乡下，乡下人进不了城。1954年的《建立经常户口登记制度》、1955年的《关于城乡户口划分标准的规定》成为户口管理中户口审批的最早依据。

户口和粮食关系，把人截然划分为城市户口和农村户口两个绝对的、身份和生活截然不同的类别。随着城乡发展的差距逐渐拉大，户籍身份的界定与转变限制，也致使公民初始机会不平等的现象出现。改革开放后，一些“不安分”的农村人试图突破这种模式限制，选择了“进城”。

这次“进城潮”虽然猛烈，但和百年前的完全不同。大量进城的农民在都市打拼多年后，依然是“农民工”的身份，而没能真正成为“城里人”。由于“二元结构”已经造成了天生的身份差别，许多城市人早已固化形成了一种对农民的轻视。农民工的工资通常被压得比较低，权益得不到合理保护。而且城里人还对农民工带着一种“特殊盼望”——希望他们能履行“候鸟”模式。什么是候鸟模式？就是需要你们打工的时候你们就来，不用的时候你们就回家去。

这就形成了一种非常独特的景观，城里人与农民工的对峙在加剧，但互相之间的依附也在加剧，两种情感复杂地扭结在一起。

户籍城市化：“农转非”

“如果说第一次‘进城潮’带有无序和盲目性，那第二次进城完全是利益的驱使。最主要的是户籍，因为当时城市户口是身份的象征。”一位城市化专家告诉记者，当时的城市户口因在身份上具有高人一等的心理优势，而且尽管后来也不再提供就业的职能，但依然成为农民“农转非”(农业户籍转为非农业户籍)进城的强大原动力。

湖南冷水滩市原是零陵县所辖的一个小镇。改革开放之初，这个名不见经传的小镇却因一个事件轰动全国——卖户口。

建国之初，冷水滩镇曾脱离了原体县而独立为冷水滩市。三年困难时期，又恢复原制，改革开放后，撤县复市，再度成为冷水滩市。要弄成一个大市，这谈何容易？人从何来？钱从何来？城市建设从何着手？当时的冷水滩市首届市委常委召开会议，专门研究怎么为城市建设弄钱。结果决定，动员农民进城，并向他们收取城市建设费。开始为每人7000元，后为4000元，2000元不等。

“消息传开，全国各地的农民向冷水滩这么个小地方潮水般地涌来，疯了似的把钱往收钱的窗口里塞，似乎塞慢了，这好事就没有了。”湖南省永州市冷水滩区政协一位科级纪检员告诉《环球财经》记者，他们把这叫做“买身份”。

其实，随着当时户口政策的开放，当时全国其他不少省市也和冷水滩一样收起了户口钱，中国的户籍制度发生了一场“地震”。

“其实当时除了直接买户口，还出现另外一种形式——买学历。当然这也和户籍有直接关系。”一位社会学者告诉《环球财经》记者，因为有一个大专学历甚至是中专学历就更容易在城市里找到工作，从而生存、扎根下来。

以重工业为主体的城市发展战略也意味着农业和农民要不断地为城市和工业“输血”，但是，买来了户口却买不来尊重，“输血”后却仍然遭受轻视，这时城市“原住民”和“农转非”们矛盾开始凸显。

“当时买来了户口但是还是被轻视，没有工厂接收，所在的街道也没有人管。医疗和子女的教育也没有得到保证，那时我完全没有想到会是这样的情况。”一位当年买下北京户口的山西人告诉记者，当时和他一样众多买了“身份”的同乡同样面临着生活的窘况。

社会学家孙立平曾警告说：“目前中国社会不同群体间存在着严重的‘权力失衡’，整个社会面临‘断裂’的危险”。而社会“断裂”的重要一环——城乡之间的裂缝，使得“农转非”们进城后，依然在社会身份上无法成为他们居住和工作于其中的那个城市的一员。

户籍的“开放”在一段时间内满足了城市发展的需要，也给城市带来在医疗、教育、社会保障以及管理上前所未有的挑战。这种情形引起了中央及地方政府的重视，限制文件频发，“买户口”遭到遏制。

但农民进城的步伐却没有停下来，他们大多数人被定义为“农民工”。虽然已经没有了对户籍的奢望，但逃脱不了因为户籍的问题产生的矛盾。因为现在中国公共服务的享受有一部分是与户籍挂钩的，比如教育和医疗，这些城市福利，能享受的农民工寥寥。

“逆城市化”新景观

不过，在新一轮“进城潮”过后，随着政策上对农村保障制度的逐渐建设和倾斜，以及土地进入市场，如今，不仅农民不再愿意进城落户，近年来甚至还有城里人把户口反迁到农村的“逆城市化”现象悄悄在中国东部一些发达地区城乡间出现。“城外的人想进城，城里的人想返乡”的城乡“围城”，成为了中国城市化过程中围绕着户籍问题出现的新景象。

2010年8月初，在中国人口流动最频繁区域之一的东部沿海浙江省，户籍管理部门调查发现，全省“农转非”数量从2004年时的57.7万人降到去年的18.9万人，降幅高达67%。在农民工输出主要地区浙江省丽水市，政府曾调查过6000名返乡者，他们明确表示不再进城务工。

“户口在农村，可以享受到村集体经济分红、征地补偿、回迁安置房等收益。”当地一位官员告诉记者。研究人员也认为，“逆城市化”的根本原因在于农村与农民牵动的利益链条越来越长，可进入城市后的获益却不多。

一位不愿意透露姓名的户籍管理官员告诉《环球财经》记者，城市吸纳进城人员主要目的在于获取廉价的劳动力，同时又希望尽量少承担对他们的公共服务和社会保障。进城者长期在收入低标准、生活低质量、保障低水平的社会底层徘徊，被日益边缘化。再加上高额的房价与不断上涨的物价，即使政策完全放开，多数进城人员也难以实现落户生根的意愿。而现在的“逆城市化”，也是城市化发展中的一个必然趋势。

土地城市化：CBD与城中村

因利益关系围绕着城乡户籍进进出出的30年，让城市越来越不好进。不过，城市不好进，乡村也不好呆。有人说城市化就是水泥化，而城市要经济化就是要CBD化、开发区化。这样就不难理解为什么在广州，CBD与城中村互相咬合；在北京，CBD驱走城中村；在上海，CBD避开城中村。

城市发展必然需要土地的支撑，中国城市化“农村—城镇—中小城市—大城市”的发展路线，城市包围圈扩容对土地的需求，让土地成为城乡纠结的焦点。城市化运动中，城市规划与房地产开发是最常见的模式，于是就有了拆迁、回迁、就地上楼、钉子户。北京人曾笑言，本地“土著”都被赶到四环外了。

“背后实际有一种好处的暗流在驱动，就是土地财政。”张鸣告诉《环球财经》记者。

在现实中，我们总能看到这样一种情况：土地的城镇化快于人口的城镇化。中国小城镇改革发展中心研究员郑明媚告诉记者，尽管城市人均占地已经达到世界前列，但由于城镇土地利用结构的不合理，这个高指标并没有给大部分市民带来生活空间的普遍明显改善，许多地和城镇化了的人口几无牵连。

“城市中间还可以看到一些老房子，老居民，可对于我们这些城郊的农民来说就没有这么幸运，我们地被廉价地征用了。”北京顺义区一位居民告诉《环球财经》记者。

他说的是土地财政推动城市化过程中的一个不容忽视的情况。在这样一个过程中，失去土地的农民如果没能得到妥善安置，将面临着“务农无地、务工无岗、低保无份”的尴尬境地。

城市的新建和发展，郊区城市化、逆城市化、再城市化的出现，都是土地城市化快速进程的明显体现。上海就是个很好的例证，1950~1970年代，建成区面积年均扩展5.02km2；而1988-1993年，年均增长达21.89km2；1993~1998年，年均扩展高达37.79km2。随着空间的快速拓展，土地的占用量会不断增加，而土地供给的数量在短期内具有供给刚性，因此土地价格的上升成为必然。土地价格上升，房价必然高涨。这样的后果就也注定了非农就业人口向城镇的转移，面临着更高一层的门槛。

在采访时有位专家告诉记者，要尽快“撤村建居”，这样可以缓解土地的短缺，也能缓和矛盾。但这种方式是否可行呢？

在调查采访中，记者见到这样的案例：河北邢台沙河镇2009年年初提出“村改居”的试点政策，选择一个村子建两层的小楼房，把临近的几个村合并成一个小区。一位居民告诉记者，“我们不反对这样的做法，但是一年了还没有动静。现在村子里都不敢拆房子，因为拆了房子不让重盖，我们村有一家就是拆了房现在无房可住。”

由此可见，城乡关系关键是土地问题。在土地财政冲动下由地方政府主导的城镇化，如若失当，其结果则与城镇化初衷背道而驰。

这就注定，政府将不得不通过多个出口应对人口转移压力：大城市、县城、乡村。对于农民来说，即便是用土地换来进入城市的机会，但职业没有转化，产业没有转化，许多人没有工作。解铃还须系铃人，城市化进城中产生的农民问题，其主要解决方案还需由城市来完成。

人才：从东南飞到回迁

但是，任何问题归结到底，还是人的问题。现代经济的发展归结到底，用一句电影台词来形容，还是人才问题。

工农“剪刀差”剥夺了农民收益，人才“剪刀差”则抽走了乡村精英。这种人才的“抽水机效应”表现为层层抽取，村里的能人到乡，乡里的能人到县，县里的能人走省城，省城的能人直奔京沪穗。陕北素以出美女闻名，而如今哪来的“米脂婆姨”？当地干部感叹：现在“连麻雀都东南飞喽”。

乡镇工业已没了当初红火的景象，最初的农村经济被打破。土地勉强在种，只能维持生计。打工成为农村人争取利益的必然选择。农业只是一碗饭，工业才是一桌菜。可是农村人到了城市能做什么？“他们除了劳动力，别的什么都没有，这个和他们自身的条件有关。”一位社会学专家告诉《环球财经》记者。

中国在城市化发展上，最初的说法是，实现了工业化就是实现了城市化。强调优先发展重工业，将城市建成所谓“生产型”城市，结果不但限制和影响了城乡第三产业的发展，也让城乡之间的分歧在这个层面体现得淋漓尽致。

30年“中国制造”，30年“人口红利”。城市化的过程一方面需要农民工承担和创造，一方面他们又受到城市的排挤。2008年全球金融危机爆发后，中国大量进城务工的农民工回到农村。随之而来的“招工难”马上让城市尝到了苦果。今年2月人力资源和社会保障部一项调查显示，被调查企业中有70%预期今年招工“有困难”或“有一定困难”。

据广东省发布的监测信息，广东省用工缺口约90万人。许多企业受金融危机影响时“没米下锅”，好不容易等来订单又找不到“煮饭的人”。

“在外面打工每天上班12个小时，一个月才能挣2000元。现在我们村有很多的小工厂，时间也不限制，一个月也能挣1000多，而且离家近。”河北磁县的一个打工者告诉记者。

如此看来，假如城市化中政策性地将他们“甩到了社会结构之外”，那是城市的损失，却也未必不是乡村的福音。

城市篇：新造城运动

史书记载，同治年间，上海曹家渡还“地其荒僻，绝少行人”，随着英国人在此修筑马路，投资办厂，这里出现了一片城市繁荣景象：“光绪十八年，有人购地建筑油车，是为成市之始。”。

由此可见，中国早期城市化是受到西方资本主义入侵的影响，在自然经济占主导地位的社会结构中展开的。最早的一批城市，上海、天津、大连、青岛、烟台、厦门等都出现在沿海、沿江地域。19世纪末20世纪初是中国城市人口发展较快的时期，城镇人口的数量从1912年的3700万增至1928年的5100万，l6年间猛增1400万左右，相当于晚清70年间所增加的城镇人口总数。

这种以自然经济为主导的由农村“移民”组建成的城市，成为中国城市化的起端。虽然其过程的不完善性是十分明显的，但清末民初的城市化为中国社会经济发展和解决日益紧张的人口问题提供了发展模式。

造城动力

“同第一次城市化一样，中国第二次的城市化热潮同样与政治有关。”中国社科院经济研究所所长张平博士告诉《环球财经》记者，新中国成立后的经济建设是在封闭的条件下进行的，为了迅速改变工业落后的面貌，制定了重工业优先发展的战略决策。城市成为了工业化建设的主战场——“发展重工业，让城市带动农村”，随后诸如包头、鞍山、攀枝花、兰州等一大批资源型城市和工业城市出现在内陆地区。

1978年实行开放政策后，外资持续流入城市，并在城市发展中起着重要的作用，全球的合作效应和本土力量促使中国城市发生了嬗变。国际间的合作也使得中国城市化进入了高潮。截止到2007年末，我国的城市数量达655个，比1978年增加462个。

新中国成立后和改革开放之初，因国际环境及自身国力所限，中国城市化发展是沿着“自上而下”的动力机制运行的，强调的是政府作用在城市化进程中所起的主导地位。改革开放后，“自下而上”的动力机制也逐渐发挥作用。在温饱问题初步解决后，大量“剩余劳动力”强烈的进城需求，进一步推动了中国城市的发展。

20世纪80年代是中国城市化发展的一个分水岭。此后，为发挥地方政府发展当地经济的积极性，中央政府的部分经济决策权逐步下放，基层地方政府通常把资金投入到开发区或基础设施建设之上，而不是直接投资到新企业的建设上，通过进行基础设施建设创造良好的投资环境来吸引国内外资金。

这个时期，传统的计划经济被打破，“多元化主体推动”的动力机制成为推动城市发展的主体，企业投资在推动中国城市化，特别是乡村城市化中的作用明显加强。随着土地制度的改革及由此产生的房地产市场，也带动了郊区城市化进程。

城市化“大跃进”

国家发展改革委小城镇改革发展中心主任李铁对《环球财经》记者分析道：由于中国的城市化从一开始就是在政府的主导下进行的。因此，宏观政策环境的变化直接影响着城市化的进程。

地方政府只有建制市才能够享有相应财政资格。而对于地方官员来说，每次晋级都要创造好看的政绩，这其中十分重要的一点，就是造出一座现代化城市。

在这样的制度框架下，每一级政府都致力于利用权力把自己所能控制的资源投入到自己所驻的城市。除了自留资源外，市政府还可以集中全市资源用于发展地级市。县政府也努力争取把本县变成建制市，即便不能如此，也全力汲取全县资源发展县城。

90年代以来城市化进程，走的就是这样一条权力主导之路。由于权力本身层级分明，所以城市也被人为地划分为三六九等。占据权力最高位置的城市占有最大优势，于是，国际大都市层出不穷，由此往下，大城市迅速膨胀，中等城市急剧扩张，曾经被视为小城镇的县城也星火燎原。

这样城市化过程中所产生的一个问题，就是头重脚轻。由于这些城镇的资源被居于权力上位的城市夺走而无法建设基础设施，各级人才就沿着城市级次向上流动，纷纷涌入地级市、省城、大城市及所谓的国际化大都市。

大城市为了保卫自己本来就紧张的设施资源，必然倾向于利用现有户籍制度，设置人口流动壁垒。这一壁垒固然阻止了乡村、外地人口流入本地，但反过来也阻止本市人口分流。

“我无法判断这是不是中国城市化的必由之路，只能说这显然不是发达国家的城市化之路。”社科院经济所经济增长研究室主任刘霞辉告诉记者。

中国科学院院士、中国地理学会理事长陆大道对国内掀起的“造城”潮进行过详细调研，据他介绍，从2001年开始，全国范围内不同类型的城市都做起了“大规划”，领头的就是直辖市和各省省会。2003年至2004年，“大规划”曾达到高潮。

据不完全统计显示，那段时间有48个城市提出要建“国际大都市”。2005年，陆大道多次写信，向有关方面直陈中国城市化发展和城市规划中出现的盲目追风，以及严重浪费土地等趋向。

今年8月揭晓的中国城市国际形象调查推选结果显示，655个城市正计划“走向世界”，200多个地级市中有183个正在规划建设“国际大都市”。“现在中国城市化最大的问题，就是地方政府主导的城市发展步伐搅乱了市场节奏，许多城市处于一个无序的发展状态中。”刘霞辉说。

城市化“四问”

诺贝尔经济学奖得主、美国哥伦比亚大学经济学教授斯蒂格利茨断言，21世纪对世界影响最大的有两大事件：一是美国高科技产业的发展，二是中国的城市化。

但中国城市化应遵循怎样的发展路线？著名社会学家费孝通提出的概念，从一开始就预设了中国城市化的方向：农村—小城镇—城市—特大城市，这与国外通常的城市化进程“农村—城市—特大城市—小城镇(逆城市化)”相比，有所不同。不过中国城市化在改革开放后30年来的运行中，围绕着优先发展大城市化还是城镇化的争论，到现在都从未停止过。

大城市优先论者认为，世界各国城镇化初、中期发展的通例都是大城市优先。大城市的规模效益和聚集效益远高于中小城镇；大城市对周边地区的辐射和带动作用非中小城镇所能比；大城市优先发展可将农业劳动力转移的矛盾集中在城市解决，而且能节约土地和治污费用；大城市对于一个国家参与国际竞争也有相当优势等。

小城镇优先论者则认为，作为城镇体系的基础部分，小城镇是大中城市的“母体”，世界各国现有的大中城市无不是从当初的小城镇逐步发展起来的。相较于大城市的光鲜与快速，小城镇联系城乡，有利于缩小城乡差别，对城乡一体化具有特别的意义等。

这是最为典型的两种观点，不过种种争论更多囿于学苑之内。而中国城市化道路的历史演进过程，从来不是照本宣科的产物。

大城市是方向？

“世界GDP的25%是由仅占世界土地面积0.3%的城市地区生产的。”这个数据似乎更能支持发展大城市的路线。

“可以说，小城镇这条路已经走不通了。”全国政协委员、清华大学教授蔡继明告诉《环球财经》记者。在当时，城乡户籍制度没有放开，大量的农村剩余劳动力要参与工业化进程，只能是自发地大力发展乡镇企业，小城镇就应运而生。但随着我国经济社会的发展，体制、机制改革的不断深化，小城镇自身的弊端越发暴露出来。

由于规模效应，较大的城市里不仅基础设施的利用效率更高，而且往往更能节约资源。应当走重点发展大城市的道路的提法也在实践中得到了验证。2005年，我国超特大城市每平方公里面积承载人口1262人，特大城市是645人，大城市是457人，中小城市只有189人，超特大城市人口密度是中小城市的6.7倍。

同样倾向于“大城市论”的国务院发展研究中心研究员李善同也指出，和其他大国如美国相比，我国大多数城市规模太小，不能有效发挥集聚效应，限制了城市生产力提高和经济增长。“总体来说，中国尽管有一些超大城市，但许多城市仍然没有达到各自最有效率的规模。”李善同告诉记者。

在以大城市为主线的前提下，大城市优先者设定的路线是：建立以高密度为特征的大城市区(群)，以产业链为纽带的城市带，以区域发展中心为特征的城市圈，分别从“面、线、点”的有机组合，形成中国城市化的主力军。

方案的具体实施是：逐渐建立珠江三角洲城市群、长江三角洲城市群、京津唐环渤海湾城市群；纵深发展沿海、沿江、京广京九沿线、沿陇海线、四川重庆间的绵德成渝线、西南出海口沿线、东北的哈长沈大等沿线七大城市带；逐步以中心城市带动周围地区，如西宁、银川等的中心带动周边发展。

按照这个路线的初衷，制高点成熟与完备后，将有全国人口的50%，全国GDP的80%，全国工业总产值的90%，全国进出口总额的95%在此生成。

任何事情都有两面，城市规模越来越大，诸如买房、租房、堵车、噪音等“大城市病”也像一道道紧箍咒，缠绕着每一座大城市。

“人在地上走，头顶就只有井底蛙似的一小块。很想跳过一个个高楼，往远处看，使劲往远处看，但是楼是一个比一个高啊，更上一层楼并不能穷千里目。”上海一个网友如此调侃道。

除此之外，高房价也是考量大城市化的标尺。大城市的高房价也让很多“80后”纷纷逃离“京广上”，转战中等城市。

城市会让生活更美好，但城市的生活也很烦恼，离开还是留下？成为了中国“大城市化”不得不面对的一道选择题。

小城镇能否抬头？

中国人民大学国际关系学院张惟英教授曾明确表示：“必须避免以大城市急剧扩张为中心的城市化道路。”他告诉记者，在一个均衡的城市化政策下，大城市会发展较快，但这并不意味着人口都向现有的大城市或超大城市集中，同时也需要有相当一批小城市替补空缺。

不过也有人提出相反的观点，中国经济体制改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁在2010年10月发表文章指出，由于就业机会有限，小城镇往往缺乏对人口聚集的吸引力。即使靠政府投资形成了一定的基础设施，如不具备上述条件，还是难以导致产业和人口聚集，基础设施也不容易得到有效利用。这会导致过高的建设成本，甚至形成空壳城市，造成资源浪费。

以他的说法，与大中型城市相比，小城市和镇的人均占地面积大得多。

据2007年地级市的统计数据，以城市人均建成区面积衡量，50万人以上大中型城市为人均73平方米，50万人以下小城市为人均94平方米。另据数据，县城人均建成区面积为121平方米，建制镇为183平方米。建制镇的人均占地面积是大中型城市的2.5倍。如果按市辖区面积衡量，差异更大。100万人以上大城市的人均占地1179平方米，50万~100万人的中型城市是2298平方米，而50万人以下小城市为5564平方米，小城市人均占地是大城市的近5倍。

“如果不顾条件地大面积铺开，搞政府主导的中小城市和小城镇建设，结果可能会南辕北辙。”王小鲁说。

我国的经验证明，凡发展得好的小城镇，几乎无例外地位于大城市圈或其辐射范围内。全国的“百强镇”，90%以上集中在长三角和珠三角地区。而这两个地区的共同特点是都形成了以超大城市为核心，以几个百万人以上大城市为主干的大都市带。没有这样的条件，孤立的小城镇很难发展起来，也难有良好的经济效益。

无论是大城市化还是城镇化，都是为了拉动经济增长，缩小城乡收入差距。一个现实的说法是，要形成由几个大城市和更多中小城市组成的合理的城市群结构，形成同城效应，疏散核心城市的压力。因此，要评价大城市化还是城镇化对拉动经济增长、实现规模经济和缩小贫富差距更有效，这一切还要去现实中验证。

城乡一体化如何布局？

美国经济学会会长盖尔·约翰逊曾专门研究了中国的城乡问题。他指出：“日本经济起飞的过程中，农业人口下降了65%；美国经济起飞过程中，农业人口下降了72%；而中国在1985~1995年间，从农业人口转移出去的人口，即使包括临时流动的人口在内，也不超过10%，这将大大限制中国经济总量的进一步扩张。”

“十二五”城市化进程中突出的问题是两亿农民工如何市民化。这也为中国城市化道路提出了一个新的命题。城乡一体化的方案如何实施？

其实城乡分离、城乡分治，自古有之。我国早在西周时期就出现“国”、“野”之分，“国”即城，“野”即城外和广大农村。建国以来相继建立的二元结构的户籍制度为核心的城乡分割体制，至今难以打破。

时至今日，这种“两分法”仍有广泛影响。最典型的就是城市化进程中出现了“城建派”和“乡村派”，“城建派”认为城市化就是城市规模的扩大、数量的增加、城市建设的现代化，“乡村派”则在农村大搞“农业农村现代化”，提出以小城镇发展为主要内容的“乡村城市化”战略。其结果是“村村点火，户户冒烟”地发展乡镇企业。

实践证明，城市化中这两种片面倾向忽视了城乡联系，孤立地进行城市和乡村建设，并没有达到建设的初衷。在这种情况下，走城乡统筹成为大多数人认可的观点。

城乡统筹的观点一出，得到了很多地方政府的支持，《城乡一体化发展纲要》在很多地方得以实施。但效果如何呢？

“现在的城乡统筹只是有效地解决了农民的住房问题，却并没有保障农民的财产权和发展权。因为所有置换出来的土地都实现了国有化，农民既丧失了处置权和使用权，也没有了收益权。前者是强征，而后者就是用一些好的远景把农民的地给拿走了。”北京天则经济研究所理事长张曙光告诉《环球财经》记者，现在很多地方的“城乡统筹综合改革”其实成了地方政府变相征地。

“真正的城乡统筹，我认为就应该划清一个界限：就是把土地给城市，用于城市建设；但是应该把收益留给农民。”张曙光说。

高速发展如何为高成本埋单？

10月12日，一个署名“慧昌”的江西宜黄官员投书媒体，抛出“没有强拆就没有城市化”的论调后，其文章和博客吸引了上万名网友的关注和评论。北京大学社会学教授夏学銮激烈反驳道：“一个强盗逻辑。”

如果追究原因，其实是中国城市化在运行中土地运营型模式使然。在这个过程中，各级政府依靠土地红利形成的城市化，推动了中国城市化的高速发展。延续这一发展趋势，世界银行称，到2020年中国市区人口超过100万的大城市数量将突破80个。

刘霞辉负责的课题组今年4月发布了首部《宏观经济蓝皮书》，研究表明，“中国将在2013年达到城市化增长率的最高点，此后将在2011~2016年之间结束高速城市化过程”。

另一数据也说明了高速城市化阶段的到来。中国社科院7月发表的《2010年城市蓝皮书》预计，“十二五”期间，我国城镇化率到2015年将超过50%，城镇人口也将首次超过农村人口，到2030年左右，城市化率达到约68%。

“这种模式推动政府拼命进行‘土地财政’的融资，可透支未来总是有限度的。当城市化稳定后，城市从建设转向运营，成本越来越高，那时地方财政可能面临着真正破产。”张平担忧地告诉《环球财经》记者。“城市现在靠高成本获得的利益，到时候就会成为阻碍经济进一步发展的高成本因素，最后肯定有问题。”

(环球财经)