成都将实现统一户籍管理 “农民”不再是身份而是职业

今后 “农民”不是身份而是职业
成都日报
我市12条意见促城乡居民自由迁徙 2012年实现社会保障和公共服务权利平等
本报记者 张婷婷 郑莹莹 李晓帆
多年统筹城乡实践 统一户籍水到渠成
我市五次户籍政策调整
●2003年，取消了入户指标限制，以条件准入制代替“入城指标”；
●2004年，打破沿袭50年的二元户籍登记制度，取消“农业户口”和“非农业户口”性质划分，统一登记为“居民户口”；
●2006年，率先实现本市农民租住统一规划修建的房屋可入户；
●2008年4月，实现本市农民租住私人住房可入户，彻底打破由货币筑起的阻碍农民向城镇转移的壁垒。
●2010年，改革将实现全域成都统一户籍，城乡居民可以自由迁徙。
长期以来，计划经济时代形成的“二元化”户籍管理制度，使得居住在城市（城镇）的人员称之为“居民”，居住在农村的人员称之为“农民”，并造成了城乡之间在教育、医疗、社保等方面的待遇差异和不均衡问题。
为打破城乡分割的“二元”体制，成都市自2003年以来，特别是获批全国统筹城乡综合配套改革试验区以来，坚持不懈地推进以城乡一体化为核心，以经济市场化、管理民主化、社会公平化改革为取向，以规范化服务型政府建设和基层民主政治建设为保障的城乡统筹、“四位一体”科学发展总体战略，探索实践新型城市化、新型工业化、农业现代化联动发展的城乡全面现代化道路，初步形成了城乡同发展共繁荣、城乡群众共创共享发展成果、城乡经济社会一体化发展的新格局。
在统筹城乡思路的引领下，我市从民生最为迫切的教育、就业、医疗和社会保障几大领域“破冰”，以此促进农村居民享有和城镇居民平等的基本公共服务和社会福利。同时，2008年，我市启动了以农村产权制度改革为核心的农村市场化改革，同年10月，率先在全国建立了市、县两级农村产权交易机构，引入农业担保、投资和保险机制，使农民成为市场主体，可以平等地参与生产要素的自由流动，用市场之手，充分发挥市场配置资源的基础性作用，建立起了归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度。
通过深入推进城乡统筹发展的持续努力，我市城乡居民所享受到的公共服务水平差已经基本找平了，这就为我市推行户籍改革、统一户籍奠定了良好的基础。同时，我市持续快速发展的经济，为推进统一户籍提供了良好的财力支撑。2009年，成都实现地区生产总值4502.6亿元，实现地方财政一般预算收入387.5亿元，增长22.3%。伴随着统筹城乡的实践，我市先后进行了4次大的户口政策调整。在此基础上，旨在彻底破除城乡二元结构，彻底消除隐藏在户籍背后的身份差异和基本权利不平等的《意见》正式出台。
2012年，成都将实现全域成都统一户籍，城乡居民可以自由迁徙，并实现统一户籍背景下的享有平等的基本公共服务和社会福利。这是2003年以来，我市第五次户籍政策调整，也是最系统、最深入、最全面的一次调整。
【改革亮点】
三大创新成国内第一
为了解决城乡之间的权利和福利差异，《意见》从机制体制创新上提出了十二条具体措施，具有三大特点：
创新一
破除了长期以来束缚城乡居民自由迁徙的制度障碍，全面建立了户籍、居住一元化管理的体制机制。
解决户籍管理制度“二元化”问题，国内外的成功经验显示主要有两种路径可供借鉴。一种是将户籍与居住管理相分离，实行户口登记制度和居住证管理制度双轨制，基本公共服务和社会管理权利在居住地享受；一种是改变户籍与居住管理相分离的现状，实现户籍、居住一元化管理，户口在居住地登记，随人员流动自由迁徙，基本公共服务和社会管理权利在户籍所在地享受。我市站在全域成都视角考虑，充分尊重城乡居民自由迁徙的权利，提出要破除长期以来束缚城乡居民自由迁徙的制度障碍，从制度上建立起户口在居住地登记、随人员流动自由迁徙的统一户籍制度，实现户口登记地与实际居住地一致，全面建立户籍、居住一元化管理的体制机制。
创新二
农民进城不以牺牲承包地、宅基地等财产权为代价，充分保障了农民的基本权益。
我市推行的全域成都统一户籍改革，绝不是要剥夺农民的权益，而是立足于“经济市场化、社会公平化、管理民主化”的理念，充分保障农民的权益，在深化农村产权制度改革基础上，充分保障农民的各项权益不因居住地的迁徙、职业的改变而受到侵害，在鼓励农民进城的基础上，城乡居民可以自由流动，农民进城不以牺牲自己的财产为代价，即农民可以带产权进城，就业、参加社保不以丧失承包地为前提，并完全尊重群众的意愿，不进城同样享受政府提供的基本公共服务、社会保障和社会福利等；同时，破除城镇居民到农村居住、生活、就业的障碍，努力实现城乡生产要素的自由流动。形象地说，农民非但不是“光脚”进城，反而是穿着“风衣”进城；城镇居民可以自由下乡，享受田园风光。
创新三
破除了长期附着在户籍上的城乡权利不平等，实现统一户籍背景下享有平等的教育、住房、社保等基本公共服务和社会福利。
户籍人口在户口登记地享受的基本权利主要牵涉政治权利、人身权利、财产权利、生育权利、就业权利、基本公共服务等。由于城乡居民长期受到“二元化”户籍管理制度的限制，在基本公共服务和社会福利方面存在差异和不均衡化，为此，《意见》提出，实现城乡居民平等享受各项基本公共服务、社会福利和参与社会管理，真正实现了城乡之间的互动，明确提出了实现城乡居民自由迁徙的具体路径。
【改革措施】
保障城乡居民享有平等待遇
《意见》分为3个部分，共十二条。明确了全域成都统一城乡户籍的基本思路和目标，即：坚持依法推进、统筹协调、积极稳妥的原则，确保已有的惠农政策持续有效，彻底破除城乡居民身份差异，推进户籍、居住一元化管理，充分保障城乡居民平等享受各项基本公共服务和参与社会管理的权利，到2012年，实现全域成都统一户籍。
1、建立户口登记地与实际居住地统一的户籍管理制度
长期以来，户籍迁移更多呈现出由农村进入城镇的单向性，而城镇居民要到农村落户，则受到了诸多的政策限制，且实际居住地和户籍登记地不统一的情况越来越普遍。《意见》确定，随人口自由流动，户籍也跟着自由迁徙，实现了户口登记地与实际居住地的一致。城乡居民凭合法固定住所证明进行户口登记，户口随居住地变动而变动。
根据这一规定，到2012年底前，成都将建立以身份证号码为标志，集居住、婚育、就业、纳税、信用、社会保险等信息于一体的公民信息管理系统。这就意味着，今后在成都，不仅农村居民可以迁徙到城镇居住，城镇居民也可以选择到农村定居，城镇居民和农村居民自由迁徙不再受任何限制，而“农民”这个称谓也不再是身份的象征，而仅仅是一种职业。
2、统一就业失业登记，完善就业援助制度
失业登记和失业救助，过去通常只针对城镇居民，而农村实行的“增人不增地，减人不减地”政策，使一部分新增农业人口、失地农民等在没有土地的情况下，可能成为新的失业群体。
《意见》明确，要建立城乡统一的就业失业登记管理制度，统一失业保险待遇标准。到2011年底前，建立城乡统一的就业失业登记管理制度和就业援助扶持制度。这就意味着长期以来重城镇居民失业登记和救助，轻农村居民失业登记和救助的现状将得到根本的改变，农村居民能及时得到就业失业登记和就业援助的政策保障。
3、进一步完善城乡统一的社会保险制度
过去，成都市为实现城乡一体化的社会保险制度，在未统一城乡户籍的情况下，先后建立了农民养老保险制度、城镇居民养老保险制度、非城镇籍从业人员综合保险制度，这次出台的《意见》，又在此基础上提出，要进一步完善城乡统一的社会保险制度，《意见》提出，2010年底前停止办理本市居民非城镇户籍从业人员综合社会保险，已有的非城镇户籍从业人员综合社会保险并入城镇职工社会保险。用人单位及其职工参加城镇职工社会保险，其他居民自主选择参加城乡居民社会保险或城镇职工社会保险。建立完善城乡统一的社会保险制度，这就从根本上实现了城乡社保的公平。
4、建立分区域统一的城乡住房保障体系
长期以来，政府通过廉租房、公共租赁房和经济适用房等方式，解决城镇居民的住房困难，这次《意见》明确提出，要建立分区域统一的城乡住房保障体系，第一次将住房保障由单一的城镇延伸到了“城乡”。各区（市）县对城乡居民符合住房保障条件的家庭，要统一纳入城乡住房保障体系，以廉租住房、公共租赁房、经济适用房以及租房、建房补贴等方式解决其住房困难。
根据意见确定的时间表，2011年底前将完善城镇住房保障体系，2012年底前住房保障体系覆盖农村，实现城乡居民人人都能居有定所的目标。
5、分区域统一城乡“三无”人员供养标准和低保标准
在同一区（市）县统一“三无”人员供养标准。具备条件的区（市）县，建立城乡统一的低保标准。暂不具备条件的区（市）县，可按城镇建成区和以外区域分别确定低保标准。２０１５年底前，全市实现同一区（市）县统一城乡低保标准。
6、建立城乡统一的计划生育政策
对迁入城镇的农村居民在５年内继续执行农村计划生育政策。取得《独生子女父母光荣证》的单位职工退休后和其他参加城镇职工基本养老保险的居民自养老金领取之日起按照《四川省人口与计划生育条例》的相关规定享受奖励和优待，其他取得《独生子女父母光荣证》的居民按农村计划生育家庭奖励扶助政策标准享受奖励和优待。实现独生子女父母奖励政策城乡全覆盖。
7、实现义务教育公平化
义务教育阶段学生应在户籍所在地就近入学、公平就学。加快推进同一区（市）县域内城乡公共教育资源的均衡配置。
8、统一中职学生资助政策
过去，中职学生资助政策主要针对农村困难家庭的中职学生。《意见》提出，按照国家相关政策要求，统一标准，对就读中等职业学校的本市所有户籍学生实施助学政策。这就意味着全市所有困难家庭的中职学生将无差别享受资助政策。
9、城乡居民在户籍所在地享有平等的政治权利和民主管理权利
城乡居民自由迁徙并落户后，按照选举法、村（居）民委员会组织法等法律、法规的规定，在户籍所在地享有平等的选举权、被选举权和民主管理权利。
10、实行统一的退役士兵安置补偿和城乡义务兵家庭优待政策
众所周知，城镇退役士兵和农村退役士兵回到户籍地，尽管统称为“复员军人”，但两者在安置补偿上却存在城乡上的差别，如城镇退役士兵有安置就业政策，而农村退役士兵没有；城镇退役士兵有一定的经济补偿，而农村退役士兵没有。这就形成了由于城乡户籍不统一而造成的政策不平等。为此《意见》明确提出，实行统一的退役士兵安置补偿和城乡义务兵家庭优待政策，士兵入伍前只要没有土地承包经营权和林地使用权，都将实行一致的安置补偿和优待政策。
11、市外人员入户享受与本地居民同等的待遇
完善和落实市外人员到我市入户相关政策，凡按照相关政策迁入落户的市外人员享受与本地居民同等的待遇。
12、加强全域成都统一户籍改革的领导
各区（市）县党委、政府，成都高新区党工委、管委会要充分认识全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的重要意义，按照市委、市政府的统一部署，高度重视，加强领导，精心组织，制定本区域城乡统一户籍实现居民自由迁徙的实施意见，部署推进工作，切实解决改革过程中出现的新情况、新问题，确保社会稳定。市级有关部门要按照职责分工，自本《意见》出台之日起１个月内制定具体实施意见报市统筹城乡综合配套改革试验区领导小组办公室审定下发。同时，对本《意见》未包括的涉及城乡居民享受基本公共服务和参与社会管理的有关问题，按照城乡居民平等的原则逐步推进城乡统一。
【即时采访】
要解决的就是均衡城乡基本公共服务的问题
本报专访市委统筹委副主任秦代红
“我们认为原有的‘二元化’户籍管理制度造成了城乡之间在教育、医疗、社保等方面的待遇差异和不均衡问题。为打破城乡分割的‘二元化’体制，成都出台《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》要解决的问题就是均衡城乡基本公共服务的问题。”昨日，在新闻发布会现场，市委统筹委副主任秦代红在接受记者专访时表示，在2012年前，成都将尽可能地实现城乡基本公共资源的均衡。
成都基本公共服务标准
老有所养，学有所教，业有所就，病有所医，居有所住
秦代红说，均衡城乡公共服务资源并不是成都每个区（市）县的公共资源没有差异、完全一样，而是保障城乡居民在成都的任何一个居住地都能享受到基本的公共服务。尽管目前“基本公共服务”在全国都没有统一的标准来衡量，但成都提出的“基本公共服务”标准就是“老有所养，学有所教，业有所就，病有所医，居有所住。”
秦代红表示，接下来，成都将尽可能地均衡城乡公共资源配置，打破过去资源分布存在的不均，继续加大对农村的投入，同时也会合理改善城市公共服务设施解决因城乡居民自由迁徙带来的压力。他说，无论是在成都的哪个地方居住，城乡居民都可以享受基本公共服务，这样就能彻底消除隐藏在户籍背后的身份差异和基本权利的不平等，使“农民”这个称呼不再是一种身份，仅仅是一种职业。而《意见》的出台，无论是按照法律法规制度来说，还是作为负责任的政府措施，都是为了让城乡居民生活得有尊严，满足他们过好生活的心愿。
这是成都顺势而为之举
有前期努力，有经济发展的实力支撑，户籍改革水到渠成
成都出台的《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》破除了长期以来束缚城乡居民自由迁徙的制度障碍，全面建立了户籍、居住一元化管理的体制机制，使得农民进城不以牺牲承包地、宅基地等财产权为代价，充分保障了农民的基本权益；破除了长期附着在户籍上的城乡权利不平等，实现统一户籍背景下享有平等的教育、住房、社保等基本公共服务和社会福利。
秦代红表示，出台新意见经过了长期的酝酿，是成都顺势而为之举。他表示，成都从2003年开始统筹城乡发展探索、进行“四位一体”科学发展总体战略以来，城乡之间的差距，包括公共资源在城乡之间配置的水平都在逐步缩小，通过7年来深入推进城乡统筹发展的持续努力，成都城乡居民所享受到的公共服务水平差已经基本找平，这就为成都推行户籍改革、统一户籍奠定了良好的基础。
“无论是农村中小学标准化问题、养老保险问题，还是公立卫生院和标准村卫生站建设问题、失业培训问题，成都都已经奠定了良好的基础。如果没有这些，那这笔账肯定就是一个天文数字。但由于我们前面已经做了大量的工作，统一户籍制度的新增部分不会过大。而另一方面，成都市持续快速发展的经济，也为推进统一户籍提供了良好的财力支撑。所以说，成都有前期的努力作基础，又有经济发展的实力支撑，户籍制度改革是水到渠成。”