台湾公共行政实务发展之历史回顾 - 国家政策研究基金会

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宪政(研) 096-030 号

August 21, 2007

台湾公共行政实务发展之历史回顾 宪政法制组政策委员 詹中原 关键字： 公共行政 行政革新 行政变革

 

壹、前言
　　历史的经验告诉我们，任何政府或政权的革新与改造，成败虽然操之于执政团队的意愿、能力与经验等内发性因素者，但外在政经社会环境的牵引与系络变化也往往有其重要影响，或扮演着推动支持的动力，获致变革的成果，或因为情势的变迁，质疑或挑战变革正当性的阻力丛生，以致于政府改革步调无力为继，功败垂成。讨论一个政府的公共行政变革，除了对于政府本身的组织结构改造与行政行为革新的理解之外，论述公共行政相关学术与研究的发展之外，一个相当重要的层面。因此，本文首先将说明台湾公共行政实务不同阶段的发展历程。

贰、台湾公共行政实务的发展
　　台湾自1945年10月脱离日本政府统治以后，就长期接受国民党的执政管治，直至2000年国民党败选之后方才转由民进党执政。然由于国民党并非出自于台湾本土，而系国共内战之后方才退守台湾，1949年之前仍为大陆的政权管治者。故台湾本土的公共行政，虽然自1945年10月以后才开始，但论及变革则不得不提及国民党早期大陆执政时期的经历，而将其时间往前推算自1934年。当年，为了配合政府所推动的「新生活运动」，国民政府于内政部底下成立「行政效率研究委员会」，针对行政机关的组织结构与权责、财务和人事管理、以及行政效率等议题进行研究建议。此一委员会于1937年改设为「行政效率促进委员会」，并于1940年提出「行政三联制」之革新建议，要求行政机关确实做好计画、执行、考核之间的连结。之后，此一行政三联制之制度规范便深深影响国民党执政下的政府行政作业，直至今日。以下将分从1950-60年代、1970年代、1980年代、1990年代、2000年代等五个阶段来说明台湾公共行政实务的发展与变革。   一、1950-60年代之行政改革（初始期）
　　1949年底，国民党渡海来台后，亟思建设稳定社会民心，并充实军事战备、以取回大陆政权。政府迁台后，一方面推行各项经济建设，另一方面力求行政制度的革新。在面对国际冷战气氛及中共武力威胁，政府发展策略以公权力为基础，威权政府相对于民间社会在各层面上均占有绝对支配性地位，呈现出充满国家主义色彩的政经体制，而台湾地区确也经由此兼具主体性与整体性的政经结构运作，达成举世瞩目的经济奇迹。
　　然当时政府行政弊病丛生，效能不彰，官僚企业经营效率亦差、贪污、浪费、亏空累累现象普遍（陈玉玺，1995：71、193），无以支援国计民生建设所需；此外，美援亦有催促政府推动行政革新的压力。故国民党政府先是于1956年1月设置了「行政院及所属机关组织权责研讨委员会」（又称「黄季陆委员会」），仿照美国胡佛委员会之运作方式，分设一般行政、财政、内政、外交、文教、司法等六个小组，研讨各级机关的组织和权责之合理性，并提出包括改革司法、发展经济、提高效率、便利人民、强化行政功能等五大面向47项之建议案。可惜，由于黄季陆委员会及其建议并未获得将中正先生之认可，此一迁台的后第一次行政革新并未留下任何实质革新成果。
　　嗣后，国民党政府又于1958年3月成立「临时行政改革委员会」（又称「王云五委员会」），分设一般行政、国防、财政金融、经济、文教、预算、总务、公营企业、司法、铨叙等十个小组进行检讨，提出包括组织调整与权责划分、行政效率与分层负责、事务工作的统一管理、地方行政、以及改善军公教待遇、防止贪污等一般行政暨国防、财政、金融、经济、预算、文教、司法、考铨等88项改革建议。
　　王云五委员会这88项建议后来获得蒋中正先生之认可，并于1959年1月成立「行政改革建议案研议小组」负责执行。执行结果，「全部实施」者15案，「大部分实施」者31案，「半数实施」者8案，「部分实施」者12案，「均未实施」者22案。进一步观察执行之内容，发现初期获得实施者多属行政作业程式问题之改善，例如改进行政院会议、实施行政机关分层负责、举行行政机关定期公务处理会报、增进台湾省各级地方议会与政府联系配合等建议（江明修，1998：88-91）；至于涉及体制上问题之建议案，如各级政府权责关系及行政院及所属机关组织的调整等，当时则未见实施；直至1966年12月，才收到蒋中正先生之指示，成立「行政改革研究会」，进行行政院及所属机关组织以及与省政府各机关之体制研究检讨[1]，并依建议于1967年9月成立行政院人事行政局，推动「军转文职」政策，以对文官体制注入军事管理所强调的科学及效率价值（江大树，1997：176），于1969年3月成立行政院研究发展考核委员会（简称研考会），成为政府体制内常设性推动行政革新之行政机构。
　　研考会成立同年6月，政府通过「加强政治经济工作效率计画纲要」，强化施政计画的管制，不但责成研考会应负责经常研拟革新及加强便民措施，也同时规定行政院以下各层级政府机关皆应建立研究发展考核体系，以现代科学管理方法贯彻行政三联制之功能，加强推动全面政治革新，达到提高行政效率及为民服务之目的。
　　在此时期之中的再造有五个特点：1.被动的回应性大过于主动的前瞻性；2.缺乏对政府再造理论的深刻思考；3.忽略社会互动民主参与的精神；4.政府再造的幅度普遍过于狭隘，自限于行政组织的环节，自困于行政管理的思维；5.政府再造深受环境系络的影响，因目标的不同而有不同的策略。   二、1970年代之行政革新（奠定期）
　　进入1970年代，台湾面临的是一连串的国际风暴与危机，如1973年底与1978年底的两次石油危机等，政经情势诡谲万变。时值蒋经国先生（于1972年6月）接任行政院长，随即提出停止建筑办公房舍、公共工程之开工完工以公告方式行之、派员出国考察或参加国际性会议必须符合专长并精通外文、视察不得接受任何招待、一律谢绝宴客应酬、婚丧喜庆不得滥发喜帖讣告、不得进出色情风化场所、谢绝剪彩揭幕之邀请、加班出差等预算科目不得移作他用途、以及切实负责公务等「十项革新政风指示」（张良任等，1991-1992a：360-61）。此一十项革新要求，至今仍对于政府各级行政机关有着规范性的约制力量。
　　此外，蒋经国先生也以「革新行政」为其施政之第一方针（张良任等，1991-1992b：185），任内每年都对行政革新提出新的要求与作为，其中比较重要者为1974年3月之订颁「行政机关推行四大公开实施纲领」，推动经费、人事、意见、奖惩等四大公开。这四大公开实施纲领至今仍然规范着台湾行政机关的运作；以及1976年10月之推动「行政机关分层负责实施要项」实施行政机关之内部授权与分层负责。
　　1978年6月，孙运璇先生接任行政院长后，继续依循蒋经国先生之十项革新要求原则，贯彻行政革新，以为「确立廉能政治」的途径；并提出「以提高行政效率和加强便民措施为行政革新的两大目标，以现代科学管理的观念及研究发展精神，灌注于行政工作之中。」并于同年九月推动工作简化，隔年（1979年）8月成立「加强为民服务工作督导小组」，全力推展各机关为民服务之策划、协调、研究、考核等工作，以树立政府良好服务形象。
　　在组织精简方面，行政院有鉴于各机关员额逐年膨胀，故自1972年起也逐步采取措施减并单位，消除冗员。如1972年4月推行「健全组织功能作业计画」，裁并1,985个机关及单位；1974年7月检讨处理工作量不足职位，清理了1,641个工作量不足职位；1975年9月起实施五年员额精简计画，执行五年后共计裁并409个单位，精简员额1万4千余人；1979年2月处理不适任人员，五年后处理不适任人员7,588人等。 1970年代更具有重要影响的政府变革作为是，国民党为了强化统治的正当性，自蒋经国先生接任行政院长后，开始采行一连串「本土化」政策所培养起来的大量政治菁英。先是人才任用的本土化，即渐次拔擢台籍青年才俊进入权力核心，诸如进入行政院内阁或担任台湾省主席等重要政治领导职位，增加台籍人士担任政府重要职位之比例；其次是推动国会的部分定期改选，办理民意代表增额选举，培养更多优秀的台籍政治领导人才参与政府大政决策。   三、1980年代之行政变革（转型期）
　　自1980年代以来，国际上西方新保护主义抬头、经济区域主义形成、冷战对立松懈，国内则伴随经济发展而兴起各种政治、经济、社会运动，一连串的内外政经变迁促使政治民主化、经济自由化及社会多元化的改革呼声四起，终而导致1987年7月的解除戒严与1991年4月的终止动员戡乱。旧有威权政府面对外来政经势力介入与国内社会利益集结、蓬勃发展，未能及时调整其能力与弹性，终而招致公权力、公信力及公能力低落的窘境。因此，自威权体制转型起始，由于政经结构的重新组合，政府角色调整与能力强化显得格外重要，一连串更为激进的政府再造运动就此展开。然而随着台湾政治与经济的蓬勃发展，近年来台湾行政部门面临诸多社会转型期的问题，例如，政府合法性受到严重挑战、公权力难以彰显、以及无法满足民众各项期望等。
　　1980年代，对台湾而言，是一个发展的关键年代。经济上，除了长期经济成长的表现逐渐广为国际社会所肯定，与香港、南韩、新加坡同被誉称为东亚四小龙之外，台湾也开始开放欧美烟酒进口，放宽外汇管制等等，朝向自由化、国际化发展；政治上，反对党成立、解除戒严、开放党禁、报禁、蒋经国先生过逝，台籍技术菁英李登辉先生接任等等，一波波的民主改革运动层出不穷；社会上，种种环保抗争、福利权益争取等多元社会运动风起云涌，并与政治运动汇流，将台湾带入一个转型的社会动荡期。然而，对于公共行政而言，1980年代却是一个安静的年代，1981年与1986年的两次全国行政会议并没有任何重大的行政革新作为宣示，1987年开始研议的行政院组织法之修正，则是纸上谈兵至今，许多部会的功能与组织调整，仍在协商阶段。
四、1990年代之行政变革（蜕变期）
　　或许是由于1980年代公共行政革新上的松懈，1990年代初期的政府贪渎案件一时大起，目不暇给。特别是1992年以后，政府机关接连发生若干重大工程及采购弊案，严重影响政府威信，如高速公路十八标、中油废水处理、北市捷运电联车、军机与军品采购等等，招致民怨激增。故1993年2月连战先生接任行政院长之后，即明确宣示推动「行政革新」计画。9月，行政革新方案出炉，揭示主要目标为建立「廉能政府」，并以「廉洁」、「效能」、「便民」作为革新的重点，本着「组织精简化」、「机关法制化」、「员额管理合理化」、「经营现代化」等四项原则执行「检肃贪渎」、「增进行政效能」、「加强为民服务」等三大重点要项。于1994年1月正式全面推动，此一方案系以「廉洁」、「效能」、「便民」为行政革新的方向，并将方案内容分为「检肃贪渎」、「增进行政效能」与「加强为民」3部分。
　　1994年9月，行政院院会通过1995年度行政革新方案。其主要是根据前一方案在1994年执行成效所作之初步检讨报告，参酌民意代表与学者专家的意见，并汇整各机关所提之下一年度行政革新实施要项规划构想，厘定出此一方案。根据本案内容除延续「建立廉能政府」总目标与「廉洁」、「效能」、「便民」的革新重点要求外，另外还有5大部分共33项。其中18项为新增，7项系就上年度项目酌予修正，8项赓续办理，玆分述如下：
（一）「检肃贪渎、端正政风方面」共计7项，其中检讨「公务人员财产申报法」、「增修订贪渎行为制度面因素之相关法规」，及改进「政风机构体制与执掌」等3项为新增。
（二）「健全机关组织、精简现有员额」，共计3项，其中有检讨现行组织调整及员额精简措施一项修正。
（三）健全政府财政，减少预算赤字上，共有7项，其中有「妥善运用公有资产」、「合理征收规费」、「奖励民间参与公共建设」、「加速公营民营化」等4项新增：「检讨年度预算收支」、「推出岁出额度制度」、「严密考核计画执行进度」等3项修正。
（四）提升行政效率，强化途径效能，共计7项，其中组设「业务改进小组」、修订「分层负责明细表」，以委托或外包民间办理简化政府业务，订定行政程序法、推动办公室环保及能源节约措施等5项新增；「落实执行公文处理现代化推动」方案一项修正。
（五）落实制度变革，加强为民服务，共计9项，其中组设「行政革新服务团」切实执行服务团所提议的、组设「制度改革小组」、实施跨机关资讯连线服务、推动各机关办理服务训练、推行礼貌运动等6项新政。
　　整体执行成果最显着者，为精简政府员额7.49%，30,056人，远超过原先预定的5%目标；其次，「奖励民间参与交通建设条例」之完成立法（1994年12月5日公布）也开启了民间参与政府公共建设的大门，为企业精神型政府奠定了先机。此外，政府也开始意识到公民社会成长之重要性，于1994年提出「社区总体营造」的理念，试图透过社区营造建立人与人、人与社区的新关系，以培基层社区以致于社会整体之生命共同体意识。
　　1996年，李登辉先生提及：「将尽速责成政府针对未来发展的重要课题，广邀各界意见领袖与代表共商大计，建立共识，开创新局（国家发展会议实录，1997：1）。」同年底，政府针对「政党政治」、「两岸关系」、及「经济发展」等三大议题进行沟通研商，希望能够凝聚未来发展共识。会中，关于「政党政治」及「经济发展」议题方面，与会人士达成包括「提升行政效率，加速推动政府再造，建立『小而能』的新政府」、「检讨并简化政府层级，落实分层负责，缩短行政程式」、「明确规定府际间之权责区分」、「调整精简省府之功能业务与组织，并成立委员会完成规划及执行，同时自下届起冻结省自治选举」等改革共识[2]。
　　国发会的共识建议，先是影响在1997年元月行政革新方案内容的修正，特别重视新增「推动政府再造、精简组织员额」，「建立电子化政府、创造竞争优势」，「提升服务品质，加强为民服务」等革新重点。同年9月，萧万长先生接任行政院长后，认为要有效提升政府效率与政府竞争力，需要进行改革宪政体制、提升立法效率、推动政府再造、改革文官制度、改善政府财政等五个改革，其中又以推动「政府再造」，建立「小而能」、「高效率」的政府组织为有效提升行政效率与扭转竞争劣势的主要关键。因此于隔年（1998年）1月提出「政府再造纲领」，设定「引进企业管理精神，建立一个创新、弹性、有应变能力的政府，以提升政府竞争力」之总目标，并成立「政府再造推动委员会」与「政府再造谘询委员会」，从组织、人力及服务、法制等三个范畴进行全面性再造政府工程（江丙坤，1998）：
（一）在组织再造方面，希望全面精简政府业务、功能与组织，建构一个弹性化、效率化及现代化的政府体系，推动「政府机关组织基准法」及「政府机关总员额法」、「行政院组织法」完成立法、调整台湾省政府及台湾省议会之组织功能业务以简化行政层级、规划「地方制度法」以调整各级政府之权责分工、落实地方自治精神、以及建立组织及员额绩效评鉴制度等工作。
（二）在人力及服务再造方面，希望达到活络人力资源运用，提升行政效能，并引用服务行销理念，展现政府卓越的服务品质。主要工作项目为进行人事制度之全面再造，建立以功绩为主的升迁考核制度；同时全盘修正、简并、松绑人事法规，推动行政作业程式合理化、便捷化及效率化；并推动全国行政单一窗口化、简化作业流程；以及建立电子化政府、以及全面提升服务品质等。
（三）在法制再造方面，则以兴利、简政、便民为原则，以简化业务，建立现代化、高效率的法制环境，首重推动政府角色之调整，鼓励公营事业民营化、奖励民间参与公共建设与办理政府业务委托民间经营；次则改革行政程式、研修图利罪刑、改革财政制度、健全金融监理、改善选举制度、检讨土地使用、加强环境保护、健全社会福利、研拟特殊法人等重大业务制度；并积极检讨减少管制法规，进行法规松绑、管制方式合理化、行政流程简化及标准化，以提升行政效率。
　　观察这次政府改革与再造工程的执行，比较具有显着成果的应是1998年12月21日第一届台湾省省长及第十届台湾省议会议员任期届满停止办理以后正式启动的精省工程（即调整台湾省政府及台湾省议会之组织功能业务，使其虚级化），同时制订「地方制度法」及修改「财政收支划分法」进一步落实县地方自治。其次则是不断扩大政府业务委托民间经营的范畴（尤其是在社会福利及文化教育方面），积极鼓励民间参与政府公共服务的提供与公共工程之建设，并完成「促进民间参与公共建设法」（2000年2月9日公布）与「公营事业移转民营条例」（2000年11月29日公布）之立法。此外，在为民服务品质方面，也自1997年元旦起正式实施「全面提升服务品质方案」，并自1998年元月开始推动「行政院服务品质奖评奖实施计画」，每年进行一次全国性的行政机关服务品质竞赛，对于各级行政机关服务品质的提升大有助益。
　　1999年民进党发表了「政府再造白皮书」，倡导继续推动政府再造运动，并且将从下列五个层次彻底改造：（一）价值文化再造，建立回应型政府；（二）政府定位再造，建立竞争型政府；（三）政府组织再造，建立效能型政府；（四）行政流程再造，建立弹性化政府；（五）人力资源再造，建立学习型政府。   五、2000年代之行政变革（多元发展期）
　　进入2000年代，国民党交出长达五十余年的执政权，由民进党取得执政地位。陈水扁先生不但于就职演说中主张「必须建立一个廉洁、效能、有远见、有活力、有高度弹性和应变力的新政府」，和「与民间建立伙伴关系的『小而能』政府」，强调「清流共治」、「还给人民一个清明的政治环境」，并发表「政府再造白皮书」，宣示将从「价值文化再造，建立一个回应型政府」、「政府定位再造，建立一个竞争型政府」、「政府组织再造，建立一个效能型政府」、「行政流程再造，建立一个弹性化政府」、「人力资源再造，建立一个学习型政府」等五个层次改造旧政府成为一个「充满活力，值得信任」的新政府。 此时行政院长张俊雄继国民党执政时期的「政府再造」施政主轴之后，于2001年2月25、26两日召开「全国行政革新会议」，将政府再造分为8大议题，讨论未来政府改革的方向，包括：（1）推动「政府机关组织基准法」与「政府机关总员额法」之立法工作；（2）依法建立各级政府间制度化的协商机制；（3）订定政府与民间机构人才交流办法；（4）成立民间「解除管制谘询顾问团」；（5）办理首长与民有约；（6）推行减事、减文、减章、减会、减话、减写等「六减」运动；（7）实现「以民为尊、人性科技」的高素质行政服务；以及（8）建立「文宣策略会议」及「新闻简报」机制等八项行动策略（陈增芝，2001）。
　　同年（2001年）8月，政府又于超党派之「经济发展谘询委员会议」中达成政府改造共识并为落实两大会议之共识，及有鉴于前任萧内阁下政府再造推动委员会与谘询委员会的功能不彰，另外设立「政府改造委员会」，专责规划当前政府改革问题，并推动行政院组织调整问题，拟定「具全球竞争力的活力政府」之愿景，秉持「顾客导向、弹性创新、伙伴关系、责任政治、廉能政府」等五大理念，订定「兴利创新的服务机制、弹性精简的行政组织、专业绩效的人事制度、分权合作的政府架构、顺应民意的国会改造」五大改造目标，正式推动政府改造工程，并将行政院组织改造列为第一要务。此外，政府亦明订以去任务化、地方化、法人化、委外化等「四化」策略来实现「民间可以做的，政府不做；地方政府可以做的，高层政府不做」之组织改造基本精神。
　　虽然新政府亟欲与旧政府划清界限，强调一个清廉效能之政府建设，但观之政府改造之内容，除了口号上多有新意之外，其实依然延续1990年代末期政府再造之工程，主要是政府组织调整、人力精简、公共服务之创新、以及相对应的法制工作之配合。至于执行情形，在清廉政府建设方面，2005年中至今一连串爆发的弊案，如泰劳暴动、高捷、ETC招标、南科减振、台开内线交易、以及国务机要费等案，完全否定了民进党政府的清廉形象，甚至还引发目前仍不知如何善后的民间自发性「反贪腐」运动风潮。在政府组织调整上，比较显着的成就是废除国民大会与合理化立法院组织规模之调整，行政院之改造则较有限，仅完成「政府机关组织基准法」之立法工作，余进度不大，甚至精省工程也尚未完成。在服务创新工作上，以电子化政府的建构最受肯定，余虽有不断推陈出新的创意，但一般社会民心尚未能有效感受。此外，政府四化策略的推动倒是铿锵有力，国营事业民营化与法人化的动作一直不断，政府业务委外的案量逐年成长，政府高层也不断下放人事与政策权限，县市政府自治自主程度大为提升。而公民社会的建设也是相当积极，前后透过新故乡社区营造与健康社区六星等计画积极培育基层社区组织能力，并举办公民会议，扩大草根参与，强化民众参与公共事务之意识，相当有益于重塑公民文化、活化公民社会之表现。
　　2001年10月25日，陈水扁主持成立了「政府改造委员会」，以建立具有「高效能」、「负责任」与「应变力」的政府为发展的愿景蓝图。政府改造之愿景为具全球竞争力的活力政府。政府改造之理念则以顾客导向、弹性创新、伙伴关系、责任政治、廉能政府为主。政府改造之目标则是弹性精简的行政组织、专业绩效的人事制度、分权合作的政府架构、顺应民意的国会改造与兴利创新的服务机制。政府改造的当务之急是处理「行政院组织修正案」，在两年内，精简行政院部会三分之一，并检讨修正人事法规及考铨制度，争取社会菁英投入政府机关，建立第一流人才组成的第一流政府。其中最重要的行政机关组织基准法已于2004年6月11日在立法院通过。新法规定未来行政机关的二级机关将从现行的35个部会规模大幅精简到13部、4会、及5个独立机关。其他各项改造目前正继续进行中。   参考文献 江大树（1997），国家发展与文官政策，台北：憬艺。 江丙坤（1998），「政府再造的工作重点与策略」，游于艺，第十期，第三版，http://www.hrd.gov.tw/09_DEVELOP/09_05_monthly/number10/10_3_01.asp?version=10，2005.09.18下载。 国家发展会议实录编辑委员会（1997），国家发展会议实录。台北：国家发展会议秘书处。 张良任、蒋经国先生全集编辑委员会（1991-92a），蒋经国先生全集（第9册），台北：行政院新闻局。 张良任、蒋经国先生全集编辑委员会（1991-92b），蒋经国先生全集（第17册），台北：行政院新闻局。 陈玉玺（1995），台湾的依附型发展，台北：人间。    
[1]行政院研究发展考核委员会（1980），研考制度的建立与发展，台北：行政院研究发展考核委员会。   [2]国家发展会议秘书处（1996），经济发展议题总结报告，台北：国家发展会议秘书处。  

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