^{_{努力培育依法行政的道德基础}}

日期：2010-11-29 作者：桑玉成 来源：文汇报                      
    ■桑玉成
    
    良好的道德基础不仅是一个美好社会的关键性要素，而且也是我们推行依法行政、建设法治政府的前提性条件。作为社会公共权力的主体，政府有必要始终高扬公平正义之旗帜，以树立政府整体的道德形象。要努力开发领导干部的道德楷模功能，以领导干部的行为导向引领社会风尚的好转。
    
    党的十七届五中全会通过了关于“第十二个五年计划的建议”，对未来五年的国民经济和社会发展作出了系统的部署。为推进“十二五规划”的实施，“建议”提出要全面落实依法治国基本方略，完善中国特色社会主义法律体系，维护法制权威，推进依法行政。近日，国务院又颁布了《关于加强法治政府建设的意见》，就进一步落实2004年3月国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》作出了部署。
    
全面推进依法行政任务依然十分艰巨
    
    我们注意到，国务院2004年的“纲要”提出，要“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。在经过了六年多坚持不懈的努力之后，为进一步推进“纲要”的实施，国务院今年接连召开了两次会议，要求各级政府必须清醒地认识到，当前我国依法行政体制机制尚不健全，一些地方和部门不坚持依法行政、不严格依法办事的问题还比较突出。今后一个时期，必须加大“纲要”的实施力度，全面推进依法行政，不断提高政府的执行力和公信力，努力实现建设法治政府的目标。依法行政是现代政治文明的重要标志，贯彻依法治国基本方略，推进依法行政，建设法治政府，是我们党治国理政从理念到方式的革命性变化，是我国政治体制改革迈出的重要一步，具有划时代的重要意义。
    
    推进依法行政的工作是一项系统工程，六年多以前的“实施纲要”以及近期国务院两次会议和“意见”对此都做出了具体的部署。我们认为，在推进依法行政的进程中，需要高度重视对于依法行政的道德基础的培育，因为这是依法行政的文化根基，在法治政府的结构中具有基础性的意义。
    
    当代政治科学的结构功能主义学说认为，一种政治体系必然依存于它所赖以生存的文化结构之中，在某种意义上说，一定的政治文化构成了政治体系的心理方面。因此，在推进体系变革和制度创新的过程中，也必须同时经历一个所谓文化世俗化的过程。政治文化与政治体系之间存在着相互依赖的关系，政治文化影响着政治体系中每一个政治角色的行为倾向和行为方式，同时，由现存的政治体系所造成的机会和压力又直接影响到一定政治文化的形成及其积淀。
    
    道德在整个文化体系中是一个核心性的概念。所谓道德，主要是指人伦关系的基本准则。人是社会的人，所谓人的活动其实从来就是人的社会活动。而在人的社会交往中，自然存在一些“我们之所以得以交往、也能够得以交往”的一般行为准则。所以“道德”一词隐含着“正确的行为”之意，它属于伦理学的范畴。尽管道德在不同的文化、哲学、宗教环境中具有不同的标准，但人们也普遍相信，人类世界有很大部分的道德准则和道德评价是相同的。在整个社会体系中，道德成为维系良好社会秩序和社会风尚的重要规范。
    
    在人类社会发展和演进的长河中，应该是先有道德，然后才有了政府、法律等等所谓公共性的社会结构和社会规范。因此，思想史上的普遍认识是，国家、政府、法律等等公共性结构和规范的产生，第一，必须以人类原本的道德为基础，或者说不能违背人类原本的道德准则；第二，更为重要的是，国家、政府、法律等等公共性结构的产生，其根本的目的，也正是为了依靠其权威性的力量，来维系良好的道德准则，实现社会道德秩序的发展和升华。
    
    古往今来的思想家都非常重视人类道德秩序的实现和升华。古希腊思想家柏拉图著有《理想国》一书，将理想国家的核心问题确定为“正义”问题，而柏拉图的学生亚里士多德的《政治学》一书，则将“善”作为国家统治的最高价值。近代法国启蒙思想家卢梭在其对于历史进程的研究和思考中发现，政治问题和道德问题是无法分解的问题。他说，你要是把政治问题和道德问题分开，那你是无论如何既不能理解政治，也不能理解道德的。正是基于这样的认识，所以他说，一个好政府是能够使它的国民更富有智慧和更富有道德的政府。奠定了我国传统文化基础的儒家学说同样强调道德主义的政治主张。儒家学说主张仁政，其基本要义，首先强调的就是统治的道德秩序与道德准则。
    
    现代国家强调依法治国，依法行政是依法治国的重要组成部分。固然，依法治国的方略强调包括法制建设在内的制度建设的意义，但是值得重视的是，任何制度建设都必须以原本的道德秩序为前提，必须以维系良好的道德风尚、实现道德秩序的改良和升华为宗旨。因此，这里隐含着一个非常重要的内设条件，即依法治国或依法行政，必须形成良好的道德文化基础。
    
依法行政的进程之所以艰难的原因
    
    多年来我国依法行政的进程之所以艰难，一个很重要的问题或者说原因，正是由于我们虽然注意到了制度建设对于依法行政的意义，但却没有能够高度重视道德文化的培育对于推进依法行政进程的基础性作用。同时，也由于社会转型期各种各样的原因对于社会道德秩序的冲击，良好社会风尚的维系和弘扬在一定程度上受到了一些影响，所以，依法行政的道德基础还远远没有形成。尤其是在直接从事政府工作的各级领导干部即所谓行政主体层面，尚没有普遍形成能够推动依法行政的良好道德素养。多年来依法行政的进程之所以艰难，这样的情况不能不是一个重要的原因。
    
    分析起来，所谓行政主体之道德素养问题乃至于能够直接影响到我国依法行政之进程的道德文化因素或有如下一些情况：
    
    第一，理想淡薄，价值失落，缺乏对于推进我国社会进步和文明的责任感和使命感。正如习近平同志在今年九月中央党校的开学典礼讲话中所指出的，领导干部如果能够自觉地把人生追求和价值目标融入为祖国富强、民族振兴、人民幸福的奋斗之中，有了这样的理想信念，才能使自己变得精神高尚、眼界开阔、胸怀坦荡、生活充实，也才能做到淡泊名利、克己奉公、无私无畏、勇往直前，毫无保留地为国家为民族为人民贡献自己的一切力量。然而在我们的社会实践中，部分领导干部恰恰就缺乏这样的理想和信念。有些领导干部虽然看起来也整天忙忙碌碌，但是要问及究竟是为了什么而这样忙忙碌碌，他们似乎又很难说得清楚。
    
    第二，欺上瞒下，虚事假话，追求一种唯上与唯形式的完满结合。依法行政也好，良好的道德秩序和社会风尚也好，始终离不开一个“真”字，如果离开了这个“真”字，其他一切的理想价值和目标都会成为一句空话。然而在现实生活中，尽管我们多年来一直倡导良好的党风和政风，但是那种欺上瞒下、虚事假话之风依然没有得到有效抑制。正是由于这样的风气盛行，所以导致在各个领域各个层次，存在着一种“信息严重不对称”的情况，从而也导致官与民之间、上级与下级之间在很多问题上的认知差异。
    
    第三，地方主义、部门主义、集体功利主义与个体功利主义并存。在一个国家，政府往往具有纵向层次与横向部门的结构划分，政治学说称其为“分化”与“专化”，但是，现代行政首先要求有一个“整体性的行政”，即在分化与专化基础上实现高度的整合。然而在现实的行政环境中，地方有地方的利益，部门有部门的利益。一些官员出于集体功利主义以及个体功利主义的动机，而忽略政府的整体性功能和形象。一些地方政府可以为自己规定工作条件和生活待遇。地方之间的盲目攀比，争资源，争项目；部门之间争职权、争地位、争预算，谁都可以把本部门的工作之重要性程度强调到不恰当的地步，导致很多相关政策的冲突困境。
    
    第四，我行我素，虚无主义，公共交往庸俗化之风蔓延。应该说，对于政府之行为、对于公务员的规范，我们也有不少的文本和条款。然而，一些政府及其官员对法律、法规等规范性文件采取虚无主义的态度，纵然再有严格的规定，依然阳奉阴违，我行我素。在一些公务接待中，在一些公事往来中，往往出现美酒豪宴的场面，并且成为某些官员的办事之道和成功秘诀。
    
培育依法行政的道德基础的主要视角
    
    上述种种问题，集中表现出行政环境中的道德缺失问题。而且，这种道德缺失问题已经形成了一定的行政文化，乃至于任何一个个体只要一进入这样的体系，也就不得不慢慢地适应之。这种状况不仅与依法行政的原则格格不入，而且还严重影响到了我国政府依法行政的实际进程。固然，解决这些问题的根本，还是要不断推进制度化建设，因为诚如邓小平同志所说，制度更带有根本性、全局性、长期性和稳定性。但是，良好制度的生成以及运行，首先面临到的正是制度制定者和执行者自身的道德回归和道德素养的提升。
    
    从依法行政的道德文化建设角度来看，培育依法行政的道德基础主要有两个方面的视角：
    
    一是，作为社会公共权力的主体，政府有必要始终高扬公平正义之旗帜，以树立政府整体的道德形象。这涉及到政府的角色定位和功能定位问题。多年以来，我们按照建立市场经济体制的要求，实现了从计划经济条件下的政府职能到市场经济条件下的政府职能的转变。现在，按照科学发展观以及构建社会主义和谐社会的要求，我们需要进一步转变政府职能，尤其需要凸现政府的公共性角色、强化政府的服务性功能，并以此来确立政府的道德性形象。政府及其官员要切实担负起用权力来维系社会公理和社会正义的责任，使我们的政府不仅仅成为社会权力的中心，而且还应成为良好社会风尚的高地。
    
    二是，努力开发领导干部的道德楷模功能，以领导干部的行为导向引领社会风尚的好转。毫无疑问，我们的各级领导干部是社会精英的重要组成部分，应该同时具有道德楷模的功能和作用。在一般的意义上，领导干部具有组织、指挥、决策、协调、控制等等“管理性”的功能和作用，但是从社会学和政治学的意义上说，领导干部最重要的功能恰恰正是其道德楷模的功能。通过我们的管理措施，有效地实现对于各级领导干部道德行为的规范、矫正和控制，当能够形成良好的党风和政风，并以此来引领整个社会风尚的好转，如此才能奠定依法行政的必要道德基础，也才能出现依法行政进程的实际成效。
    
    （作者为上海市社会科学界联合会党组副书记、中国政治学会副会长、教授）