新中国教育公平的轨迹

杨东平

2006年10月20日10:37 【字号大中小】【留言】【论坛】【打印】【关闭】
回顾1949年以来我国教育公平的历程，有一些基本认识。它大致有两个基本脉络：一是基于政治意识形态的变化，从权利平等到机会均等的发展过程。此外，是精英主义与大众主义两种不同的教育发展模式的矛盾，其背后是实行赶超战略的国家主义目标与面向大多数人的教育这样的社会主义目标的冲突。在转型社会的大背景下，近些年的教育发展，出现了赶超模式向普适状态的转变，即开始注重面向大多数人的义务教育、基础教育、农村教育。但在市场化的过程中，“教育产业化”的发展构成对教育公平严重的侵害。意识形态、国家目标和发展战略，以及形成之中的市场等因素消长交织，在不同时期对教育公平造成不同的影响。
1. 从权利平等到机会均等
20世纪50年代初的教育，重视面向大多数人的教育，强调教育向工农开门，扩大劳动人民接受教育的机会。但在阶级斗争理论和“左”的路线下，当时教育平等的理论基础是阶级斗争理论，强调的是“阶级内的平等”，以家庭出身、政治身份作为判别标准，实行对“非劳动人民”具有歧视性的“阶级路线”政策，极大地侵犯了公民平等的受教育权利。 “阶级”内部的权益也是等级化的，出现了干部阶层的教育特权。在干部子弟学校被取消后，干部子弟更多地获得了重点学校的教育机会。在“文革”期间恢复高校招生后，这种特权表现为通过“开后门”进入高校。从阶级内的平等，到阶级内的等级化，到少数人的特权，这一脉络是清晰可辨的。
“文革”之后废止阶级路线政策，公民平等的教育权利得以恢复。目前，仍存在一些权利平等问题，如大学招生中过高的体检标准，一些学校对身体残疾者的歧视，大学生就业过程中的性别歧视等等。但总体而言，我国教育公平问题的基本关注，已经从不公平（教育权利）转到不均衡（教育机会），集中在教育机会均等的问题上。
尽管如此，我们仍应对“权利的平等”保持必要的警惕，它仍然是一个现实的问题，主要是如何保障弱势阶层的受教育权利。突出的例证是关于进城务工的农民工子女接受教育的问题。在大规模的城市化进程中，20世纪90年代中期这一问题即开始出现，流动人口子女接受义务教育的权利被极大地漠视。经长达10年的努力，才在2004年形成“以流入地为主”、“以公办学校为主”的教育政策，从制度上保障农民工子女的受教育权利。
另一方面，1977年“文革”之后的拨乱反正，主要是对平均主义的否定而缺乏对特权思想的清算。90年代之后官本位价值回潮，利益集团的特权又重新出现，公然挑战教育公平。主要表现为：在入学机会上，特权阶层寻求超越公平规则的特殊利益。目前重点中小学普遍存在着三类学生： 通过考试入学的“公费生”，通过交费上学的“自费生”或“交费生”，还有一类“条子生”，即官员和权势阶层通过权力获取的教育机会。“条子生”所体现的权学交易对教育公平的侵害，更甚于缴费上学。一个极端的例子是，河北省东光县办学条件最好的公办的实验小学，根据县文教局红头文件，明文规定招生对象限定为“县城内党政机关、事业单位在编干部职工子女”。余智骁.“特权学校”校长栽了.中国教育报，20050704这说明在中国这样具有深厚的封建传统、官本位价值的社会，教育机会是权利还是特权，是个不会过时的提问。
2. 四个不同阶段
新中国的社会发展和教育发展，可以清晰地划分为四个各具特点的不同阶段。
（1） 文革前“十七年教育”。这个时期的教育作为计划经济时代的产物，奠定和形成了我国基本的教育体制、教育价值和教育模式。其主要的制度特征是突出政治、阶级路线政策、城乡二元格局、优先发展高教、重点学校制度等主要体现精英主义的价值和路线。这一时期教育公平的特征是： 基于政治歧视的权利不平等；从20世纪50年代初的大众主义转向精英主义教育。在“文革”前十七年，基于革命理念和社会主义的公平价值与工业化和赶超模式下的效率优先一直处于强烈的冲突之中，毛泽东发动的“教育革命”则为这一矛盾的总爆发。
（2） “文革”时期。毛泽东发动教育革命，以政治乌托邦的理想冲击“文革”前的教育模式和教育制度，除了在政治挂帅、贯彻阶级路线等政治化的方面承继“十七年教育”外，其他方面皆“反其道而行之”。通过打击知识分子、下放教育权力、取消学校差别、取消考试制度，以破坏性的暴烈方式推进公平。教育的重心下移至农村，重在普及教育，是一种低重心、公平优先和“平均主义”的发展模式。这一时期教育公平的特征是： 权利不平等，教育面向大多数人，低水平的教育机会均衡。
（3） 20世纪80年代的教育。对“文革”教育的拨乱反正，导致对“十七年教育”的全面恢复，区别在于废止了阶级路线政策，改变了打击、否定知识分子的政策。教育重新蹈入体现国家主义目标的精英路线。教育公平问题主要表现为制度性原因造成的城乡差距、地区差距、学校差距等。这一时期教育公平的特征是： 权利平等，能力主义取向的分数面前的平等，面向少数人的精英型教育。
（4） 20世纪90年代中期之后。由于市场经济和教育市场化的发展，单一公立学校的格局被打破，入学机会的单一分数标准也被打破。教育在规模、数量上的大发展，使其具有全民教育的价值。但旧有的制度性障碍在市场环境中的演化，产生转型社会特殊的教育问题：教育机会扩大、教育差距扩大，即“不公平的增长”。
由于80年代的教育具有一种过渡性，在类型上与50年代相似，故可将其忽略，则新中国的教育公平主要为三种类型，其制度特征见表1-5（略）。
3. 两种不同的发展模式
新中国教育发展的历程，启示我们认识两种不同的教育发展战略。一种是以普及义务教育为基础，循序渐进地扩大和普及教育，发展高中和高等教育。这是先现代化国家常见的渐近发展模式。另一种是将教育发展的重心置于城市和高等教育，同时将基础教育尤其是中学纳入为高等教育服务的升学教育轨道，形成一个高度竞争的宝塔形的学校教育系统。见表1-6（略）。新中国教育选择了后者，这是与当时迅速实现工业化和科技现代化的赶超战略相匹配的。这两种发展模式、教育价值的冲突，构成新中国教育的基本矛盾。
20世纪五六十年代基础教育的方针徘徊于“扩大教育机会—提高教育质量”这样两个不同的目标之间。以政治运动方式推行的教育改革造成了教育发展的剧烈动荡。如：1958年的“教育革命”，强调扩大劳动人民的教育机会，大力发展全日制中学和各类职业的民办中学，以及半耕半读中学；1961年后进行的调整和收缩，强调教育质量，大规模减少农村学校和学生数（这部分也是为减少商品粮的提供人数）。湖北省的压缩方案是：在校生人数原则上按“从两个高中毕业生中选一个大学生，从两个多一点的初中毕业生中选一个高中生”的比例加以安排。1962年后，中学教育的重心是全力办好全日制重点中学，加强农村中学。湖北教育委员会编.湖北教育年鉴（1949—1987）.武汉：武汉大学出版社，1990.120但1964年后，又开始推行“两种劳动制度，两种教育制度”，大力发展半耕半读学校。
“文革”时期的教育，提供了有别于1949年之后大多数时期的另一种选择和实践，在文化价值和发展模式的层面上，具有不可轻视的认识价值。与“重高等教育，轻基础教育”、构造一个宝塔形的升学教育体制相反，“文革”时期的教育方针强调面向基层、面向农村，大力发展基础教育。教育主要培养面向农村、面向基层的中、初级科技人员、教师、赤脚医生等。基于类似的价值理念，1971年恢复招生后的高等教育也降低培养目标，向实用化方向发展，培养掌握适用技术的工程技术人员以促进企业的技术革新，推广和普及适用技术。“文革”时期的教育政策被视为“反智主义”、“文化平均主义”的表现。“文革”中对教师和知识分子的歧视打击无疑有“反智主义”的价值，取消一切考试，取消各种不同类型的学校也的确是搞“平均主义”，但对“文革”时期教育政策的整体评价不是用贴标签的简单方法可以完成的。
在“三农问题”再次成为社会焦点的今天，我们仍然面临这样的挑战和诘问： 在中国这样经济、文化落后，农民占大多数的发展中国家，教育发展的重心究竟应当是在城市还是农村，是高等教育还是基础教育？教育究竟应当首先满足大多数人的基本需求，提高国民的基本素质，还是应当优先培养少数专家？教育究竟应当采取严格竞争淘汰、旨在选拔少数“尖子”的“升学教育”，还是应当采取能够适合大多数人的实际需要、能够改善生活质量的“生活教育”（借用陶行知的概念）？即便就实现国家经济发展和参与国际竞争的目标而言，究竟哪一种教育模式是真正有效的？
4. 两种不同的公平政策
比较各国普及教育、实现教育公平的历程，有两种基本思路：一种以美国为代表。由于美国社会多元文化、种族、宗教的异质性，教育被作为实现社会整合的大熔炉。在著名的《科尔曼报告》的基础上，美国从20世纪60年代开始以消除种族歧视为主，通过强有力的国家干预和强制性的补偿性政策推进教育公平，促成了黑人学校和白人学校的合校运动、为学生提供交通便利的校车运动，并规定了高等学校招收少数族裔的比例和制定了优惠政策，等等。这是因为在事实上存在巨大的社会不平等的现实中，仅仅给予弱势群体“一视同仁”的对待是远远不够的，而必须采取向弱势群体倾斜的“补偿性原则”，才能有效地减少不公平。这就是罗尔斯公平判据中“平等性原则”之外的“补偿性原则”。
与美国不同，作为单一文化、单一民族的日本，主要通过发展性政策推进教育公平，即将增进教育公平的目标蕴涵于整体提高教育的普及程度中，也就是我们所熟悉的扩大总量，从而改善每一个个体教育机会的思路。多年来，中国实行的也是这种“总量—人均”模式的发展思路。
但中国问题的特殊性在于：中国虽然没有美国那样巨大的种族、宗教、文化的差异，但作为一个幅员辽阔的大国，各地基于不同的资源、环境、历史、文化的发展性差距极大，超过了欧洲国家之间的差异，这是与美国不同的另一种“异质性”。中国普及教育的历程已经说明，在差异性极大的现实中，仅靠同等对待的平均推进策略，企图通过社会发展自然地缩小和弥补差距的设想是不真实的。必须依靠政府的补偿性的倾斜政策对弱势地区、弱势人群予以特别关注。或者说，在中国这样发展差距极大的人口大国，必须同时使用“发展性”和“补偿性”两种准则，才能有效地促进普及教育，增进教育公平。
还应当看到，韩国等许多国家普及免费义务教育的历程，都是首先在最偏远、贫困的海岛、渔村实行免费，逐渐扩大到普通农村，最后惠及城市，是一种依据经济发达程度“逆向”普及的策略。让最贫困的地区和人群首先受惠，这实际上也是一种补偿性原则。比较之下，不难看到中国普及教育进程的重大谬误： 在城乡二元、重点学校与普通学校二元的精英主义发展模式中，教育资源优先向城市和强势阶层倾斜，更需要扶持的农村和贫困地区日益被边缘化，从而造成城乡之间、发达地区和欠发达地区之间“锦上添花”和“雪上加霜”这样的两极分化。
5. 转型时期影响教育公平的动力机制
自20世纪90年代中期以来，伴随社会生活和利益主体的多元化，教育领域也出现了多元利益的新格局。政府与学校之间传统的行政联系，正在被政府—学校—市场的复杂关系取代，后者是由教育消费者（来自不同阶层的学生和家长，以及社会用人单位）、教育投资者和举办者构成的。因而，教育等公共事业领域的改革，存在着三种不同的价值诉求，构成转型社会特殊的动力机制。
（1） 计划经济时期的惯性。计划经济时代形成的国家主义的目标和价值具有很大的惯性，仍在当下的社会生活、公共政策制定中发挥重要作用。其基本特征是强调中央政府所代表的国家利益，强调效率优先，习惯性地主张国家掌控资源，实行集中计划，强化政府和部门的权力，存在行政化、部门化、官本位等价值特点。在资源配置上存在城市中心、扶持重点之类的惯性，倾向于维系城乡之间、重点学校与普通学校之间、公办教育与民办教育之间的“二元结构”。
（2） 来自市场的动力和价值。市场经济的发育改变了教育的外部环境，学生和家长成为重要的利益主体，主张自身的教育权益，要求提高和改善教育服务的质量。多元的教育投资主体，强调微观的管理效率和经济效益，具有用企业管理改变教育管理、将市场准则（如利益交换原则）引入教育的倾向，它推动了入学机会标准的多元化、教育地方化的发展，也带来文凭主义、就业功利主义的强烈影响，产生了所谓的“地主效应”，如各地名牌大学招生本地化的趋势。
（3） 教育利益集团的特殊利益。转型期体制改革的重要特点被称为“内部人改革”，即在缺乏有效的社会参与和利益博弈机制的情况下，由掌控重要资源的权力部门主导的改革。在这一机制下的市场化改革，其实际关注的往往不是开放教育市场，更多、更好地提供公共服务，以及通过改革提高微观效率，而是集中在经营、创收等营利性环节上，以弥补由于政府投入不足、学校扩张冲动和管理效率低下造成的资金匮乏。由于垄断和缺乏监督，逐渐形成基于部门利益的特殊利益集团，并出现了公开地设租寻租、权学交易、钱学交易等制度性腐败，造成扭曲的市场和不公平竞争，败坏了改革的形象，引致人们对市场化方向的怀疑。
因而，在当前谈促进教育公平、教育机会均等，一个突出的问题是政府治理。通过正确处理政府、市场与学校的关系，确立教育的公益性、公共性、公正性等基本价值，确立政府提供公共服务、公共产品，维护公平竞争的市场秩序等基本职责，规范政府在市场经济环境中的行为。另一个重要方面是，在多元利益格局的现实中，建立新的公共政策决策机制。通过公众参与、多元利益表达和利益博弈等机制和制度创新，达到价值和利益的平衡，确保教育公共政策的公正性，不仅体现和保护大多数人的利益，而且体现和遵循教育、学术自身的规律，避免教育公共政策仅为“官场”和“市场”所左右的失误。
（摘自《中国教育公平的理想与现实》，北京大学出版社出版，未经许可，请勿转载！）