一场高楼大火的十年制度引线（转21世纪中文网）

本报记者综合新华社报道 2010-11-23 00:16:41 
21日清晨7点许，上海市区两级党政主要领导遵从本地习俗，在亡灵还魂的第七日，手执白色菊花集体前往祭奠。数万民众自发相随。
现场人潮涌动，却安寂有序。轻风拂过，浓重但有节制的伤感，随白色的菊海波状荡漾，从清晨至子夜不曾停息。去者不可回，往事须当追。
22日，上海市委副书记、市长韩正主持召开市政府常务会议，“我和正声同志（上海市委书记俞正声）一致认为，上海建筑市场表现出的混乱现象以及监管不力，是造成‘11·15’特别重大火灾事故的重要原因之一。”
这与17日，国务院上海“11·15”特别重大火灾事故调查组会议上，事故调查组组长、国家安监总局局长骆琳通报结论完全一致。
19号，新华社、新民网等公布了11·15调查组就此方向的最新突破：上海静安区建设总公司、静安区建筑工程监理有限公司和上海迪姆物业管理有限公司的4名相关负责人对“11·15”胶州路特别重大火灾事故负有重大责任，已于11月18日被依法刑事拘留。此前，公安机关已经依法刑事拘留了包括上海佳艺建筑装饰工程公司2名负责人在内的8名犯罪嫌疑人。
由此，火灾偶发因素外的纵深背景渐次展开—— 一家静安建交委下属的大型建筑国企将节能保温工程转交它的全资子公司。这家公司又将工程分拆违规转包。工程的监理方同样是一家静安区住建系统的企业……
建筑工程业乱象提醒人们，十余年来哪怕在一座中国最国际化、市场化的城市，底层有时仍然存活着另一道潜行无忌的规则。
1、 侧着身的第三栋楼：那个年代的旧居改造样板
胶州路728号的教师公寓是静安难得视野开阔的老式高层。这让许多人目睹大火起于楼体东北方。
但救火设备却多半被挡在小区之外；虽然他们就驻扎在不远的街区。八千多平米的地块上挤占着三幢28层高楼，狭窄的楼间距容不下大型设备进出。静安区规划部门信息显示，该地块住宅容积率高达6.77——这几乎是现行住宅标准的两倍。
这种今天看来奇怪的设计成型于1997年。此时静安区尚有三分之一的居民居住在旧式石库门弄堂中。当时《解放日报》由此称，一场“轰轰烈烈”的旧居改造工程将要铺开。胶州路常德路附近校园众多，相较静安寺商业中心更远。教师们成为最早进驻模范项目的群体。当时这三幢“教师公寓”拔地而起，载入到重要宣传材料。这种置换改造日后曾被视为值得效仿的“静安模式”。
这栋最终身陷大火的楼宇从位置上看，并非朝向正南，而是略向西南，楼的外侧紧贴小区位于胶州路的大门，日常间距仅能让一辆家庭用车进出。根据这个小区最初的居民回忆，该小区本来只计划建造两栋教师公寓，后来“挤入”了这栋略侧着身的第三楼。
据说，这是因为当时财政乏力，旧居改造的新设项目资金来源主要有两部分，一方面居民以优惠价购买产权的资金，这一般占到项目总建设款三分之一；另一方面开发商可以在这些保障性住房地块上设置一定比例商品房——以平衡资金的名义。
而此次起火的“教师公寓”便是“以平衡资金”名义建造的第三栋商品房。这三幢“样板工程”的开发商都是静安置业集团下属企业。工商资料显示，这家上海名为欣荣房地产开发公司开业于1994年，注册资本500万元。成立后三年，其盈利21万余元。企业在完成教师公寓项目的一年，营收不过22万元。
2、 静安建总宿命改造：金字塔分包格局的由来
       旧城改造的财政乏力，是不得不提的背景。一份上海市1997年地产企业销售额情况显示，静安区区属地产企业排名最高的两家也在榜单25名开外。彼时静安虽坐拥上海黄金地段，但政府执掌的土地和建设运营实体有限。旧城改造因而显出更直接的产业诉求——政府特意为之成立一个“改造办公室”，跨部门支援的工作人员“没日没夜”在旧式住宅区劝服居民动迁。
此后三年，以这一名目开工的地产项目超过70万平方米。这些工程的开发商、承建方、设计方、监理方大多是本区建设、房管系统下属国资企业。在当时的市场环境中，国有嫡系部队确实形成了一种快速有力的体系。这样的工程不仅让政令畅通，也让静安区属的地产、建筑企业进入相对快速的积累期。
一位叫黄佩信的施工队长也在此时赶上了这一轮“旧城改造”的建设潮流。黄生于1954年，曾居住在上海80年代建造的大型居住社区内。他的一位邻居还记得，黄90年代早期在静安房管局系统下的第五施工队效劳，此间房管局推动静安置业集团成立，成为静安区地产企业巨头，而黄也迅速放弃编制“下海”搞承包，两三年后便搬离旧居。 和黄佩信掌管佳艺的时间节点相近，他此后的上级领导董放也在90年代由建委党组织下文任命。根据任命文件，出生于1951年的董放成为静安建设总公司的总经理，法人代表。
这时候，他们正处于之后十数年建筑领域格局变化的起点。
静安区建委在1996年为下属一家建设工程公司向区政府呈文称，“我区旧区改造的全面拉开，今后将有更多的住宅将开工”，但由于静安区域范围施工的建筑企业绝大部分以市属企业为主，其建筑税收均交在市财政，即使以区为主体的投资项目也是如此。
这家建委直属的建设公司由此更名为“上海静安区建设总公司”（以下简称“静安建总”），注册资金5000万元。在其改制的关键文件中清晰写明，静安建总的使命就是承担大量静安区内建设项目的总承包，并在承包之后让税收实现属地化——文件允许静安建总的承包开始可以是名义上的，只是向其他分包企业收取管理费，并代交营业税。
这个“允许名义上总承包”的口子一经撕开，静安建总成为这个利益金字塔顶端的格局便慢慢成型。建总以国家建设部审核批准的房屋建筑工程施工总承包一级、建筑装修装饰工程专业承包一级资质承包政府项目，再分包给其名下原有的上海佳艺等公司。而上海佳艺也并非实际施工方，它的国资身份让其同样扮演着静安建总一样的“二传手”角色，而真正实施施工的，则是承接佳艺转包任务的一群民资身份的寄生者。事实上，体制也在此时做出了一个新的选择。
根据2000 年11月的《中国房地产报》，全国建筑行业在那个时间点推行市场准入和清除制度，大部分企业将退出国有。国家鼓励企业通过强强联合，构建一批总承包类企业；对专业承包类和劳务分包类企业，主要实行股份制或股份合作制，使绝大多数企业退出国有，实行民营。
这个选择在一定程度上确定了上述市场格局形成的合理性。在这个大潮中，出现了大量基建领域的巨无霸国企，拥有了建筑行业最齐全的牌照。与此同时，在小型国企改制之后，大量民资的装修企业，甚至马路装修队也涌入这个劳动力密集的行业。在此后基建跃进的年代里，这样的组合使得各种分包、转包，甚至层层转包成为行业惯例。没有监控的利益，总会贪婪地延伸。除了恰在变局之时执掌静安建总外，董放在1992年还出任了上海申城房地产开发实业总公司的法人代表，该公司亦系国企，注册资金4500万元，公司住所与静安建总同处于静安区陕西北路462号。
3、 三级寄生者样本：他们如何向政府项目靠拢
上海佳艺深藏在一条路边胡同中，公司租用的一幢红转砌成的两层洋房属于一间退休学校。
从1997年至今，上海佳艺一直在这个不起眼的地点办公。
上海佳艺起步注册资金24万元，为上海市静安区住宅建筑工程公司(即后来的静安区建设总公司)全额拨付。起步之初，上海佳艺曾与上海佳丽装潢分别承接中百九店、平安电影院、建设银行等大型装潢工程，后在1991年正式更名为上海佳艺建筑装饰工程公司。
近年上海佳艺业务增长迅猛，黄佩信已经借着基建大潮找到了自己“二传手”的生存之道，形成了许多下游“合作企业”。佳艺真正的资金大扩充发生在1995年。当年，佳艺接受原股东347.9万元的注资，使得最早的24万元注册资本上升到了500万元。
静安区政府网站上显示，2007年6月到2010年9月间，上海佳艺在招投标中一举揽下静安区内60余项政府机构改建工程，其中仅与教育相关的项目就多达29个。在事发之前两个月，2010年9月，上海佳艺还获得了一个名为“动迁办大楼装修工程”的政府招标工程，价格197.68万元。
仅有数十员工的佳艺显然很难同时完成如此多的项目。以本次失火的“教师公寓建筑节能改造工程”为例，本报记者获得了一份静安建总和上海佳艺之间的合同显示，这个项目的发包方是静安建总，分包方是上海佳艺，合同金额为1200万元（暂估），恰好是这家拥有二级建筑资质的企业承包的项目金额上限。
事实上，在上海佳艺屡屡在静安区斩获项目的同时，其施工资质和质量一再被上海市层面勒令整改--2006年，上海佳艺被列入"取得安全生产许可证但已不具备安全生产条件的建筑企业名单"，被通报要求整改并被扣除企业安全生产许可证；2008年，该公司又在上海城乡建交委公布未按规定开展2008年度安全质量标准化考核的企业名单中榜上有名。 在分包之后，上海佳艺又将此工程拆分为节能工程、脚手架工程和铝窗工程，分别包给上海正捷节能工程有限公司、迪姆物业管理有限公司和中航铝门窗有限公司。前两者都是由自然人控股的公司。其中，负责节能材料和施工的正捷节能公司是一家成立于2010年3月的“年轻”公司，注册资本200万元，其法定代表人和执行董事兼总经理张曙光年仅24岁，另一股东名为张利，各出资100万，皆为安徽阜阳人。
“年轻”的正捷在上海静安区陕西北路有一个办公地点，距离静安建总仅几步之遥。事发后，该地点的防盗门一直紧闭，门牌与门铃均不知所踪。该小区物业人士告诉记者，正捷节能租用该办公地点的时间并不久。其另一个办公地点位于上海奉贤的奉浦开发区。2010年3月15日，即正捷节能成立前夕，其向上海奉贤密封件厂租下一处房屋场50平米，租用时间十年，月租金300元。
但沿着奉浦开发区的主干道大叶公路，同样找不到上述地址的门牌号码。在当地居民的指点下，本报记者找到了正在改建的密封件厂，该厂员工对于正捷一无所知，周边邻近农田和河道，也没有找到堆放任何节能保温材料的库存。
另一家承接脚手架工程的迪姆物业也同样注册在上海奉贤区。90年代末，浙江人劳伟星夫妇来到上海，从劳动力密集的建筑业起家。其生意如滚雪球般做大，目前名下有四家围绕建筑领域的企业。
迪姆物业的资质则仅包括物业管理三级和吊篮租赁两项，且其财务状况不佳。工商资料显示，迪姆物业经营状况2008年营业收入约22.5万元，但亏损约0.26万元。2009年营业收入约25.8万元，净利润仅约1.7万元。
这第三级的公司还不是这个工程的末端。
以中航铝门窗公司承接的门窗工程一项来看，施工工人和中航铝之间至少还隔着包工头和达达门窗两层。有一种说法称，达达门窗和上一层公司签的合同是每平方米88元的价格，然后剥离出具体施工的一部分，以不到每平方米35元的价格包给包工头施工。
“现在具体施工一般都是私人老板，这是一个潜规则，但究竟给谁，这个就有打招呼的成分，看谁背景大。”上海西部集团的一位专家评论说。西部集团同样也是上海节能保温试点时的总包单位。 4、以“节能”的名义：十年引线的汇聚这个复杂的生态最终以“节能”的名义汇聚到胶州路728号。
在国家“十一五”规划总纲中，要求在“十一五”结束时达到单位GDP能耗5年下降20%的减排目标。而2010年的秋冬，正是完成这个指标的最后时限。
2010年4月，静安区还下发了《静安区节能减排工作目标责任考核办法》，要求考核结果作为“一票否决指标”计入“部门公共目标”部分。胶州教师公寓的“节能改造”就在这个框架之下开始了。2010年9月，第一批脚手架开始搭建，施工时间总长为180天。
“节能保温工程是国家力推，大都是政府项目政府花钱。”上海市建筑科学院有限公司节能保温研究室研究员邱童对本报记者说。这个工程铺开之时，建交委下属的国资企业如静安建总等仍没有按照普遍做法划归国资委系统进行统一管理，董放、黄佩信等也依然留在建交委的体系之内，并承接了项目的总包和分包任务。
据一位接近静安区建交委的人士透露，2009年至今两年内，静安区节能保温工程费用高达亿元左右。这些节能环保的资金来源主要分三块，其一是区里面的财政支出，第二块是居民维修基金，第三块是街道、居委会和业主委员会自筹。
由于总包、分包、监理、设计单位都是体系成员，这些巨额节能减排资金先在体系内进行循环。与之承接这么多政府项目不相匹配的是，从公开资料看，静安建总的经营状况并不佳，其2008年营业收入7.2亿元，利润仅有675万元，不足营收的1%。
同样，上海佳艺的财务状况也不佳。根据工商资料，其营业收入递增迅速，由2006年的3940万，逐年上升到了2009年的1.1个亿。但利润一直徘徊在30万-40万元左右。 “确实有一些系统内部的小型国企是有小金库作用的。”一位地方国资委的处级官员向本报记者坦承，这些企业几乎成为了各自系统的成本中心，把一些不便于在政府部门中体现的成本开支一律做到下属的国企账面上。
尽管利润奇低，但是上海佳艺的2008年招待费高达百万元。
本来，在建筑行业有一道制度屏障有望切断这一条一脉相承的链条——监理。不幸的是，这个项目的监理方也同样来自于建交委系统。同样成立于90年代的上海静安建设工程监理公司是此项目的监理单位。在设立之初，股东就包括有静安建总的前身上海静安住宅建筑工程公司，也包括另一家官方设计单位上海静安区规划建筑设计室，以及前静安建设管理局直属企业上海静安区建设工程质量监督站。而后，为了根据建设部整顿、规范建筑市场的意见，解决“同体监理”问题，上述三家股东全部退出。但是取而代之的上海申城人才服务中心，竟也是建交委下属事业单位。显然，这样的股东更迭无法解决“同体监理”的问题。
根据监理公司网站显示，其技术顾问室曾于10月15日巡查了教师公寓外墙外保温工程，当时脚手架已搭至7层左右。在检查过程中，技术顾问室专家发现脚手架专项方案尚未报审，且其他安全施工专项方案也未送审等现象，工地存在部分安全隐患，当时技术顾问室巡查组要求监理人员督促施工单位落实整改。但不出预料，这一监理意见的效力在现实中遁于无形。事发半月前，业主丘德萍隐约有不祥预感。
这个节能保温工程的脚手架正搭建到第23层，铁管戳破了多家住户的外墙。仅23层一层的脚手架钻孔就多达2000多个。
丘德萍们联名向静安区建交委提交一份申诉，要求暂停工程。建交委主任在书面回应中签名保证，他将责成施工方对节能保温工程的质量尽职，并出具了一份《质量保证书》。
但事故还是发生了。