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失地农民养老保障问题与对策
来源：安康日报   2009-08-25     三版
近几年来，随着工业化、城市化进程的加快，县城周边的农民失去了赖以生存、发展和保障的土地。在农民对城市化做出巨大贡献的同时，人们也不断发现，由于对失地农民的补偿安置以及解决失地农民社会保障等方面存在的欠缺和不足，生发出一些明显、突出问题。这些问题不仅是影响某一具体群体的民生问题，也影响到社会稳定和经济发展的大局。
 
以石泉县城关镇为例，该镇下辖30个村，4个社区居委会，涉及土地被征用的村5个，其中城中村2个，城市周边村3个，五村共计1386户4741人，现土地被征用人均不足2分的有489户1615人，约占总户数和总人口的30%。目前，这些失地农民由于各村地理位置不同，经济基础不同，收入来源也有所不同。如城西村为城中村，全村三个组，144户，人口503人，完全失地农民231人。该村村民失地后依靠三产、运输、私营、房屋出租和外出务工为主要收入，人均收入处于全县农民平均收入的中等水平。二里村全村4个组，350户，人口1220人，完全失地农民495人，全村耕地极少。该村村民多数居于城市中心位置，一半以上的村民都有房产出租，还有部分村民搞二三产业，加上该村有一些个体私营企业和一个较大的建筑公司，解决了部分村民务工，该村人均收入水平较高。一四村443户，1601人，失地农民660人，失地后主要靠外出务工和运输为主要收入。总的看，土地被征用后，农民不能依靠土地生存和发展，外出打工成了多数失地农民的常态生存选择，也成为家庭的主要收入渠道。
 
但打工也只适合青壮年人，占农村人口20%左右的老年人除了等待已经负担很重的子女的自然养老，以及极少数人可以享受到的农村低保外，便没有了其它的养老渠道。新桥村陈来超全家3口人、胡宗友全家6口人所剩土地不足1亩，原本家庭困难，加上没有青壮年劳动力，失去土地后，无技能、无务工，近年全家仅靠土地补偿金维持生计，补偿金用完后一家的生活必将难以维持。失去土地的多数村民现在年轻，尚能靠劳动力养家，随着年龄增大，劳动力丧失，今后的养老问题将成为一大社会问题。
 
养老保障是失地农民普遍担心的问题。对农民而言，土地承载着生产资料和社会保障的双重功能。一旦土地被征用，他们的养老保障便成了后顾之忧。而目前普遍实行的货币安置政策没有很好地解决这一难题。货币安置只是为失地农民提供必要的生活补偿，就业机会则要到劳动力市场上去竞争，而他们的养老需求则没有被充分考虑；其次，一次性货币的补偿金直接发到农民手中，则可能因为他们只注重眼前利益或使用不当,反倒成为对解决养老保障问题的一个不利因素。事实上，调查显示，全县失地农民中，几乎没有人参加基本养老保险。
 
短期看，失地农民尚可靠一次性安置费勉强维持生计，实际生活水平不至于明显下降。但长远讲，随着安置费用逐渐用完，失地农民的就业和养老保障问题势必凸现，给社会稳定留下隐患。
 
鉴于此，我们除了等待国家农民养老保障政策的出台和积极呼吁上级政府的重视支持外，还应该积极发挥各级政府的职能作用，做到未雨绸缪，提前解决本地农民社会保障问题。
 
一是实行“以土地换保障”政策以改变货币补偿方式，建立失地农民基本养老保障制度 。“以土地换保障”是指从土地征用款中确定一定数额建立失地农民的基本养老保障制度。这是因为，土地征用款是农民失去土地后维持可持续生计的唯一资本，政府在这种时候积极引导或强制农民投资于养老保障，是维护他们切身利益的重要举措。
 
改变货币补偿方式,建立基本养老保障制度。是指政府通过分年龄、多层次、全覆盖的措施实施养老保障制度，对征地时不同年龄段的失地农民实行一次性货币安置；对征地时在劳动年龄段内的失地农民，参加城镇职工养老保险缴费能满15年的，给予参加者城镇职工基本养老保险；对征地时年龄在50-60周岁的妇女、又不符合参加城镇职工城镇基本养老保险或“双低”基本养老保险的，参加农村养老保险；对征地时年龄在60周岁以上的失地农民建立基本生活补助制度。
 
二是在征地过程中增加养老补偿金，专项资金专项使用和管理。政府在征地过程中增加养老补偿金，资金筹集主要源于失地农民的土地征用款，个人无需额外缴费。在征地中可以按照一定的比例提取社会保障金，也可以从招标拍卖增值收益中提取部分资金建立养老保障资金，用于失地农民的养老。
 
三是多渠道扩大失地农民的就业率，使失地农民有出路。第一,把失地农民纳入城镇就业体系，与城镇居民享有同等待遇。建议凡劳动年龄段内的失地农民，均可进入城镇劳动力市场，享受就业培训、择业指导、职业介绍等多种就业服务，在接受职业培训、就业援助、自主创业等方面享受与市区城镇人员、就业困难人员同等政策待遇等。第二,重点加强失地农民的就业技能培训，提高他们的就业竞争能力。以市场的需求和农民的需求来确定培训项目，对失地农民实行菜单式和订单式培训；以竞争选择培训机构，对就业技能培训机构实行面向全社会的招标制；通过多途径的培训指导，不断提高失地农民的就业率。解决失地农民的后顾之忧。石泉县出台的《县城规划区内被征地农民就业培训和社会保障实施暂行办法》明确规定：凡年龄18周岁至50周岁中未就业的被征地农民，按照自愿的原则，纳入就业服务管理范围。县人事和劳动社会保障局还根据被征地农民的就业愿望，合理开设培训专业，免费提供一次就业培训，并积极引导扶持被征地农民自谋职业和自主创业等政策。
 
四是争取项目和资金，村组自建老年公寓。有条件和留有一定土地的村还可以通过争取民政项目，村民务工的方式自建老年公寓，公寓建成后采取商业运转加服务村民相结合的方式，解决失地农民养老后患，使老年农民老有所养。
 
五是建议尽快完善出台农村居民基本养老保障制度。农村居民养老保障制度应本着“低水平、有弹性、广覆盖”的原则进行设计。 低水平，就是低标准缴费、低标准享受。实际缴费基数、缴费比例和缴费年限，以居民达到法定退休年龄，每月领取的养老金应以当地基本生活需求标准为宜，其数额至少不能低于当地城镇居民最低生活保障标准。这个问题属于政府的基本职责之一。有弹性，就是在基本保险的基础上配套设计一个市场化运作的补充保险部分。其缴费水平由用工单位和个人根据自身经济实力自主确定，可采用个人账户的方式，多缴多得。多覆盖，体现在农村中各类人员均可参保，尤其是纯粹的传统农民身份也能得到基本养老保障。显然，制度的低水平设计在兼顾提升城市竞争力和各种制度可相互折算转换的同时，也确保了所有农民有条件参与；制度的弹性化处理适应了不同经济水平人群的多元化养老保障的需求。
 
总之，失地农民的养老保障问题是我国工业化和城市化进程中一个影响面非常广泛的社会问题，是需要重点关注和解决的民生问题，这就要求各级政府在工作中积极探索切实可行的途径和方法，以科学发展观为指导，制定相宜的系列配套政策。