台湾经济得失六十年镜鉴（2010年）

2010-11-20 10:44:27
在台湾过去60年的经济发展中，一度取得了年均经济增长率9%的成绩，为1952年至1987年36年间的世界主要经济体之最，纵然是在此后李登辉和陈水扁主政期间，经济增长速度有所下滑的情况下，台湾作为开放性的中型经济体，在过去60年所取得的经济成就亦为国际社会所认可，一度被称为“经济奇迹”，成为发展中国家和地区经济发展的典范。
与这一“经济奇迹”的赞誉相伴随的是，台湾的产业结构在经由农业向劳动密集型工业再向重化工业进而向技术和资金密集型工业转型升级的过程中，也多有困惑。并且，按照台湾“行政院经建会”主任委员刘忆如的说法，台湾的产业转型升级的提法尽管已经提了几十年，但直到现在也没有转型成功。
而刘忆如在接受本报记者的采访时表示，目前政府对于台湾的产业转型升级何时能够达到预期目标，并没有时间表，但她也认为在本次金融风暴之后，台湾政府围绕转型的努力在未来3到5年内将会看到成效。
至此，台湾过去60年的产业发展史，当可为包括大陆在内的许多发展中国家和地区的产业发展提供良好借鉴。尤其是考虑到上世纪90年代广泛发生的台湾产业西进大陆的情况下，目前面临产业转型升级的大陆东南沿海地区，不仅在产业渊源上与台湾产业有密切关系，而且，台湾新近30年的产业转型升级之路，或将成为这些大陆先发地区的前车之鉴。
1. 中小民营企业双刃剑
虽然“人无远虑必有近忧”的说法已经成为常识，但在面对远期和近期的利益冲突进行决策的时候，却总也难以摆脱因为对近期的迁就而使得未来的某个时点突然发现，更大的纠结已经在多年前的选择中酿成这样的感慨。
这一道理用来形容台湾“经济奇迹”中对“经济自由化”和“企业民营化”的决策选择或许比较合适。
曾任台湾“行政院经建会”副主任委员的叶万安指出，自1943年开始的台湾第一期四年计划期间，就明确提出了“计划自由经济”的道路，也就是说，在民间力量没有建立起来的时候，政府多做事，由政府主导经济发展，并建立市场机制，待民间力量壮大，市场机制逐渐形成，就有民间按市场机制运行。
所以，第一期四年计划书序言中开宗明义地说，新兴计划以民营为原则。其后，台塑集团在市场上的发展成果基本上验证了这一战略对台湾经济崛起的效果。当时，台湾主流决策智囊的判断是，原为公营事业台肥与台碱公司生产的PVC塑胶在当时全世界属于先进的技术，风险很大，而且，台湾市场小，早期不合经济规模，因此要求建厂要快，成本必须最低，而且要有能力推广，据此，公营事业没有办法在市场上竞争，所以，一定要由民间经营，这才有了后来台塑的崛起。
而从第一期四年计划开始，可以说奠定了此后台湾经济发展中对民营企业倚重的基本格调，后来的1980年代，台湾政府更是将“自由化、国际化、制度化”作为经济发展的基本政策，这其中就包括公营事业的民营化。
当然，这一选择也为台湾政治经济发展改革的现实需求。因考虑到对大量就业机会的创造和社会福利的完善，民营企业一直为政府所倚重，而民营企业以其灵活的市场适应能力，在经济总量上也为台湾经济的发展提供了漂亮的数据呈现。
民营经济的灵活性对一个经济体的持续发展来说，或许是一把双刃剑。在面临全球产业链的跨国布局的时候，台湾的很多民营企业基于快速成长的需求，纷纷选择进入一些传统产业，有很多都是代工性质的。这使得多年以后，在面临新的全球产业竞争的情况下，规模相对较小的民营企业使得台湾整体产业转型升级之路变得困难重重。
“产业升级就是要提高产业的附加价值。假如附加价值高的话，企业就可以对股东有很好的回馈，对员工有很好的报酬，企业有钱投入发展技术和品牌。而这两个又可以使未来的企业附加价值更为提高。”台积电董事长张忠谋说。
在张忠谋看来，台湾的企业许多都是中小企业，固然是过去成就了一个经济成长的奇迹，但是现在产业要升级了，中小企业往往不能有足够资金，不能拿到足以使其升级的技术。
而且，全球的技术流动环境将对台湾企业的技术引进更加不利。因为在国际竞争情况下，有技术的国家，也就是所谓的先进国家，比如美国、欧洲这些经济体，自己也面临了经济成长的瓶颈，往往会把技术看得紧紧的，不会低价出卖。当它们情形不是很好的时候，未来相当一段时间都会这样，许多发展中国家和地区必须靠自己的努力才能完成技术升级。
所以，在之前的经济发展中，一度作为台湾经济崛起的重要因素的中小民营企业格局，在新的全球产业竞争背景下，或将需要重新思考出路。
2. 工研院的平衡术
当然，在多位台湾经济专家看来，很多中小民营企业因为难以获得较大规模的资金投入到技术研发，进而使得台湾的产业升级变得困难，这也许并非总是让人悲观。因为，在台湾产业经济发展中，因为工业技术研究院的设立和通过工研院在技术研发与产业化之间的通路建设，使得台湾产业界基本上可以因应全球产业链的变化。
而台湾工研院与其产业之间的良性互动，成为包括大陆在内的许多发展中经济体效仿的对象。
1973年，在台湾各界力求推动高科技产业发展的背景下，原经济部所属联合工业、联合矿业、金属工业三个研究所合并改组，成立财团法人工业技术研究院。第一任院长为王兆振，并兼任董事长。
工研院的成立成为台湾高科技产业乃至整个台湾产业发展史上的一个里程碑。此后，该机构不断完善研究体系，并致力于将研究成果商业化，这为台湾高科技产业的发展输送了大量的专利和技术支持。
工研院为台湾的产业发展的贡献是多方面的。
“在领导台湾产业发展的路上，当一个‘创意的价值生产者’，一直是工研院的责任”，工研院副院长曲新生说。
1970年代中期，工研院去外国学东西，回来教给业者去做，而30年后，这些半导体、光电面板业者，不只有能力自行研发创新，而且，投入的资金规模和获得的成果，有的比工研院还要强。
此外，经由工研院衍生出了一系列引领台湾产业尤其是科技产业发展的企业。比如，1980年5月，衍生出联华电子股份有限公司；1987年衍生成立台湾积体电路公司；1989年衍生成立台湾光罩股份有限公司。此外，在1990年，工研院电通所联合47家厂商开发笔记型电脑。
“在我们的经验里面，技术转移比技术发展还要困难，所以最有效的办法是，在刚开始时就连开发的人带技术一起转过去。所以为什么工研院的人一批一批的出去，政府给他们办个园区。整个过程是一环接一环的。”台湾文化总会会长刘兆玄告诉记者。
不过，台湾工研院与整个台湾产业发展之间的互动，一直是在不断的平衡中调整自己的研究方向。
比如，进入新世纪（002280）以来，面对中国大陆、印度和越南等后进国家和地区将近8%-10%的快速成长，台湾一直无法拉开与发展中国家和地区的差距，甚至面临客户转单，制造业关厂、外移的压力和困境，其原因是产业缺乏前瞻技术、关键零组件与原材料和品牌竞争力，台湾多数产业仍停留在代工生产和彼此杀价竞争的策略中。此时，如何引领台湾企业从“技术追随者”，转换为“价值创造者”，成功摆脱其它发展中国家和地区低制造成本的夹击，成为工研院面临的新课题。
而此时，工研院经过多年的发展，在民间企业快速成长的同时，也累计了8000多件有效专利，可惜的是，众多的创新专利中，获得厂商青睐进行商品化研发的却少之又少。不是因为技术不好，而是这些专利不具备立即商品化的价值。
据此，工研院开始转型为加强与企业之间的良性互动，培养从市场需求出发，以寻找厂商所需的技术，引导院内的研发人员的研发思维从“依兴趣”转变为“依趋势重要性”。
但此后的问题又出现了。在这种迎合帮助企业解决“眼前”的制造困难的需求下，工研院愈来愈朝中短期的技术改良的方向走，其前瞻性功能愈来愈弱。
所以，中研院再次转型。
“开路先锋的责任是看路、找路、带路，工研院必须先看清需求端的市场，障碍才能克服。”原工研院院长李钟熙称。在其任工研院院长期间，完成了工研院历史上又一次组织和目标再造。
3. ICT产业依赖症
不过，尽管有工研院这样的专业的前沿科研机构的导引，台湾科技产业的结构并没有实现完美的布局。在2008年发生的金融风暴的冲击下，台湾产业结构的失衡导致的产业的脆弱充分暴露。
首先，台湾的产业过度集中于电子资讯业。电子资讯业（ICT）、化学与金属工业占了制造业GDP的70%左右，占出口值高达60%。2007年的时候，资讯电子业的成长率达到19.17%，对总体经济成长率的贡献率高达2.14。不过，在欧美经济遭遇打击以后，进口需求减弱后，台湾所得弹性高的ICT产品出口大幅度衰落，2009年上半年出口额更是衰退了34.20%。
其次，台湾产业以委托制造代工、委托设计代工为主，产业的附加值低，缺乏品牌来兑现研发效益。而且，台湾产品的价值链高度集中于中上游产品，中间产品成为台湾出口的主力，对下游产品的市场需求的掌握能力相对薄弱。
第三，两兆双星产业中，半导体、大尺寸面板均易受全球经济景气指数的影响，易于出现大面积的衰退。
而服务业虽然已经占据台湾GDP的70%，但竞争力弱，升级的脚步慢，不容易国际化，也无法为制造业加值，或结合制造业以提升整体优势。此外，台湾的服务业发展受限于岛内市场太小，人才、资金不足，研发投入有限，也使得国际化能力和输出能力受到制约。
所以，台湾经建会主任委员刘忆如告诉本报记者，在本次金融危机爆发后，台湾官方再次推进台湾经济升级转型，首要原因就是外部的压力。
在此背景下，台湾政府从2009年开始陆续提出推进六大新兴产业的规划，具体包括：绿色能源、生物科技、观光旅游、健康照护、精致农业及文化创意产业等，并辅导及吸引民间投资，开拓新的商机及协助产业快速升级。
“台湾的ICT产业固然很强，但是也能看到它脆弱的一面，整个台湾经济太依赖外销，在外销当中又常常太依赖一类的产品，它占的比例太大。”刘兆玄说，“平常也就罢了，但是当大的金融海啸出现的时候，它的脆弱度必须要思考”。
当然，对台湾这样的开放性中型经济体而言，因缺乏资源和内需市场空间，紧追全球产业链的变革，选择一到两个产业做强，也许是不得已的选择。
“台湾这么小的地方，你想要在世界上排第一、第二，必须得集中，这个其实是正确的做法，对台湾经济而言，只能择优做好。”刘兆玄告诉记者。
4. 亚太营运中心的遗憾
与对ICT产业的依赖多少有点无奈不同，在台湾经济发展中的战略选择中，另外一个遗憾的产生，被认为是台湾过去的决策者自己主动而为的失误。
1993年，台湾行政院为面对全球经济情势变化，实施“振兴经济方案”，其中目标有二：一为促进产业升级，二为建设台湾成为亚太营运中心。
其中后者的基本精神是，以台湾为根据地吸引跨国企业到台湾投资或策略联盟，共同到大陆投资于技术合作，进军世界市场，以凸显台湾在亚太地区经济整合中扮演的关键角色，同时可以在发达国家与发展中国家间，担负承先启后的“中继者”角色。
据叶万安介绍，此一政策于1995年公布整套实施方案后，在不到一年间，即有多家跨国企业到台湾与当地企业策略联盟，等待两岸直航后，到大陆投资，充分发挥台湾在资本技术行销以及地理区位的优势。
当时包括叶万安在内的经济研究者认为，此亚太营运中心的政策如能顺利推动，不仅可以开拓台湾经济新局，亦可促进大陆经济进一步发展，为开创众人世纪创造契机。
刘兆玄时任交通部部长，亦对此决策心怀热情。所提六个亚太营运中心规划中，有三个在交通部，分别是电信、空运和海运。在刘兆玄看来，该规划“如果照原来的步骤推下去，或许会打造一个跟现在非常不一样的台湾，不见得每个都会成功，但有些肯定会取得不错的成效”。
以海运为例，当时的像上海洋山港这样的港还没有。那时上海到香港之间最佳的深水港就是高雄港，而两岸都还完全没有开放，但是我们突破使高雄港做到了所谓的“境外转运”，两岸的货轮可以相互往来。
但因为“戒急用忍”马上出来，这才引起后来的台湾产业“西进”。
“这是很有趣的，你不去禁止的话，这些人就不会出去，正是因为你的禁止使得这边的发展遭遇困难，大家才更有诱因或者压力要移出去。”刘兆玄告诉记者，“穷则变，变则通，资讯、人和钱是挡不住的，硬去把它切断不大容易，所以才会产生后来的台湾产业西进大陆的现象”。
当然，虽然现在台湾主流的学界和企业界对台湾接下来在全球和亚太地区的角色定位的预期，依然与“亚太营运中心”的定位类似，但是，时机可能已经不再。
刘兆玄告诉记者，那个东西当时对台湾是很好的规划，只是现在要改变一下。因为条件不一样了，第一，现在的大陆跟1995年的大陆非常不一样了；第二个，台湾在国际上的形势，也不是当年的情况了。即使还是个很好的规划，你也必须做很多的调整，才能有新的吸引力，过去的规划已经不管用了，很可惜。
而台湾的营运机场也正在处在被边缘化的境况。按照台湾交通部在2009年9月17日公布的“2008年亚太地区国际货运量排名”，台北桃园国际机场和高雄小港国际机场旅客数都大幅下滑。在亚太地区136个机场中，桃园机场从14名退步到18名，在全球排名更是掉到了58名。高雄的小港国际机场在亚太的排名，从45名降到54名，全球排名则掉到265名，且小港机场货运量的降幅达11.5%，是亚太货运量降幅最多者。
与此形成对比的是，大陆的北京机场和广州机场则不断攀升，所以，台湾机场恐将面临边缘化，台湾离区域转运中心的目标越来越远。
5. 政府的角色扮演
在台湾各界，对台湾错失亚太营运中心的机会报以惋惜的同时，台湾官方通过一系列产业发展规划，以推进台湾经济产业的转型升级的努力已经展开。
“我们说在创新旅途上，台湾有很大优势。我们希望全球投资台湾，启动黄金十年，回复当年成长时候的投资和出口双赢区。我们现在要把投资引擎找回来，带动经济起飞。”刘忆如说。
从2009年开始，台湾官方陆续提出的推动六大新兴产业的发展就是具体措施的体现。
而与台湾新的产业发展的提出密切相关的是，对台湾人力资源的影响将非常明显，进而牵涉到对台湾教育投入结构的重新考察。
台湾行政院经建会副主委暨中央大学产经所教授单骥的研究表明，就技术而言，政府对于相关技术的发展政策也会对人才的需求产生影响，譬如绿色能源相关技术的技术的开发，就会因为资金以及研发经费的投入或者政府主导的科学计划的推动，而对就业市场乃至研发投入之人力产生相当大的牵引与重配置的效果。
而考虑到科技产业的人力资源配置具有一定的僵固性，也即对于一个新的技术领域的人才配置并非如一般的服务业一样可以短期内完成配置，所以，这对台湾的人力资源的配置将是一种挑战。
与此相关，回顾台湾过去产业发展的历史可知，台湾从1970年代的轻工业到1980年代以及1990年代的资讯工业的发展，这些发展的轨迹都反映出，在多变的国际贸易环境中是不断地在寻找新的利基与新的切入点，而此页显示出，在人力需求上面呈现出的多元性、多变性与国际性，因此相关的人力政策就必须密切的加以配合，才能支撑产业转型与发展。
毕竟，随着全球产业发展变革的大潮，不断在新的全球产业链布局中找到自己的地位，这几乎成了像台湾这样的外向型的中小型经济体的宿命。所以，其人才政策必须时刻做好因应全球产业变局的到来。
所以，从这个意义上来讲，台湾政府在目前产业发展的策略在现有的高科技电子产业基础上，希望另外再发展出上述六大新兴产业，以此强化产业结构，使得台湾外销型与内需型产业间，制造业与服务业之间达到更好的平衡。
但是，考虑到内部市场相对较小，如何使得这些服务产业国际化甚至包括大陆在内的其它地区输出，将再次考验决策者的相关决策。
与大陆的合作则成为想象的新空间。台湾中华经济研究院副院长王健全在其文章中提出，无论是在文化创意产业还是在通讯产业以及生物科技甚至于面板产业上，两岸都可以有较多的合作空间。此外，“利用两岸合作机会重新定位台湾为亚太运筹、资产管理中心”。
刘忆如亦告诉本报记者，台湾本次提出推进经济转型有个大背景，那就是亚洲都在转型，“台湾跟着走是比较顺的”。此外，台湾一直说投资和消费要起来，要增长，可是即使理念上觉得要增长，但是实际上会有点困难，“刚好这个时候，两岸的关系非常和平地往前推，再加上ECFA的签订，大陆也在大幅度扩展内需，对台湾而言就相当于有了一个很大的市场，所以这个时候推动台湾经济的转型升级就特别顺”。
当然，在此过程中，政府的角色也需作出相应变革。
中央大学经济学系教授朱云鹏认为，过去的台湾政府曾经经历过“发展导向政府”的过程，在威权体制下，领导人尊重并充分授权给专业官僚，使其在不受政治干扰下发展经济，“这个时代已经过去”，以前几乎所有政府推动成长的努力均放在“工业化”，服务只是聊备一格，这个时代也应该过去。
“政府需要扮演的角色——凝聚共识、改变心态、松绑和公共建设，这对台湾而言是最重要的。”朱云鹏在其《后金融海啸时代政府应有之角色》一文中称。
作者：叶一剑 金城 来源：《21世纪经济报道》“国家经济地理”