国有企业为何对税务风险管理“不太感冒”

在国家税务总局确定的首批定点联系企业中，大约有2/3是大型国有企业。2009年，国家税务总局大企业税收管理司对11户定点联系企业的检查结果显示：大型国有企业对税务风险管理的意识不强。在这个现象的背后，有很多深层次的制度原因。
如何看待国家从国有企业中取得利润及收取税收之间的关系，一直是国企改革中讨论的热点话题之一。国有企业改革过程就是理顺国家与国有企业之间经济关系的过程，从最初国有企业放权让利，到后来的两步利改税及1994年分税制改革中的利税合一、暂免交利，结束了国有企业不纳税的历史。但是国有企业现有的管理模式中还带有很浓郁的政府行政色彩，政府在对企业的资源配置、收益分配、人事任免等方面仍然起着重要的作用。
从对经济资源掌控的角度看，国有企业的获利、国家取得的税收、国债收入等都属于国家掌握的经济资源，因此在认识上，会感觉国有企业纳税与上缴利润对国家而言无非是左口袋与右口袋的关系。基于这样的认识，国企难免会从心理上降低对税法的敬畏感。加之政府在国企改制、上市、合并重组等一些重大决策方面经常以行政命令的形式调配资源，既不会充分考虑这种调配方式的规范性，也不会充分考虑这种调配形式产生的不良税务后果，国企对税务风险管理“不太感冒”也就不难理解了。
从企业自身来看，大型国有企业本身缺乏防范税务风险的利益驱动，也是其不重视税务风险管理的重要原因。中国的国有企业经历了20多年的改革，强调要建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，其中“权责明确”就是指企业应以其全部法人财产，依法自主经营、自负盈亏、照章纳税，对出资者承担保值增值的责任。但国资委作为出资者对国有企业的监管呈现政绩导向型的特点，没能充分体现所有者利益导向型的现代企业特点。而且在国有企业转制改革的过程中，往往要承担诸多的社会职责。
举例来说，国有企业在上市或重组过程中会剥离不良资产，作为独立运营的法人实体，集团或上市公司并没有责任为其他独立法人的员工支付工资及福利费。但是，为了帮助政府承担社会职责，这些国有企业集团或上市公司还要承担被剥离出来面临关停并转的企业职工的上述费用，却忽略了这样做背后的税务风险。因为从税法的角度而言，为其他企业员工支付的上述费用不得税前列支。但集团或上市公司会认为自己并未恶意违反税法规定而宽容自己。对于这类税收违规问题，通常是会通过集团公司或企业的上级主管部门与主管税务机关协商解决，而这种协商解决的方式，不仅弱化了税法的严肃性，也弱化了企业的税务风险意识。
从外部因素来看，国资委对国企的考核方式影响了国企领导对税务风险的重视程度。长期以来，国资委在对国企进行考核时，参考的一个重要指标就是利税贡献。国企利税贡献越大，国企领导的业绩越大。因此，如果税务机关要求补税，国企领导一般情况下都会悉数缴纳，而不会深究利税的区别，更不会在补税之后深究其中的税务风险。也就是说，在原有的考核方式下，国企领导对管理税务风险没有自发动力。今年以来，国资委对国企的考核指标从净资产收益率转变为经济增加值，即从税后净营业利润中扣除包括股权和债务的全部投入资本成本后的所得，其反映的信息量比利润总额和净资产收益率指标更加真实和全面。这一转变可能会促使国企领导逐步重视税务风险，但是要走的路依然很长。
从现实征管来看，税务主管部门对大型国有企业的征管方式以及税务问题的解决机制影响着企业对税务风险的敏感程度。从税收征管层面来看，中国目前还采用财政收入导向型的税收计划制定模式。由于各地区经济发展不平衡，因此各地税务机关的征管方式更多地体现了与当地经济发展水平的适应性，以及完成既定税收计划的趋利性。大型国有企业税收规模较大，对财政收入影响显著，在现行的以税收计划为导向的税收征收模式下，当主管税务机关难以完成税收任务的时候，有可能还要寻求大型国有企业的帮助。因此，税务机关与大型国有企业的关系变得很微妙，企业的税务风险一定程度上可以通过与税务机关的协商沟通得以化解，这就为税务问题的解决建立了法规层面之外的处理机制，严重影响税收征收工作的严肃性，也是对税收法定原则的挑战。比如，在国有企业改制上市以及合并重组等交易中就带有很重的行政配置经济资源的痕迹，其中的众多涉税问题大多通过与主管税务局协商解决。
另外，大型国有企业经济规模庞大，业务种类繁多，分、子公司遍布各地，对税务机关而言，如何对大型国有企业纳税遵从情况进行有效监管是个非常具有难度的课题。中国税收法律法规还处在不断完善的进程中，税法的公平性、适用性以及完备性也都有待提升。大企业经营活动的创新往往引领行业经营模式的变化，税收法律法规一般要具有一定程度的稳定性和可预见性，很多新兴业务相对应的税务处理很难都在税法中找到约束规范，增加了企业事先进行纳税规划安排以防范税务风险的难度。税法不够完善使得税务管理机关更多地运用自由裁量权，在实际中也出现对同一税务问题不同层级或不同地域的税务机关会给出不同的税务处理观点，这也在一定程度上削弱了税法的一致性、严肃性和威慑性。
总之，国企税务风险管理意识的提升既需要内在动力也需要外在环境。考虑到体制、管理环境及社会资源配置等方面的原因，可以预见，大型国有企业的税务风险管理提升将会经历一个转折过渡的发展过程。企业需要把税务风险管理提升到企业发展战略的高度，才能有助于实现对税务风险的有效管理。国资委、国务院财税主管部门，在完善国企考核机制、增加税法透明度和确定性、增强税务机关征管能力、规范自由裁量权等方面也需要有更大的作为。