ECFA與亞太經濟合作接軌的途徑 - 國家政策研究基金會

ECFA與亞太經濟合作接軌的途徑
科技經濟組顧問 蔡宏明
關鍵字：ECFA
 
亞太區域經濟整合將會加快
駐新加坡台北代表處與新加坡駐台北商務辦事處發表聯合新聞稿，宣佈雙方同意展開對經濟合作協議可行性探討，並將在今年會商相關事宜。對此，中國外交部表示，“希望有關國家繼續恪守一個中國原則，審慎處理有關事宜。”而一改原先“反對其邦交國與台灣發展官方性質協議”的說法，顯示兩岸已經在簽署“海峽兩岸經濟合作架構協議”（ECFA）之後，已經進一步邁出“與亞太經濟合作接軌”的第一步。
然而，由於與新加坡洽簽經濟合作協議被視為是台灣參與東協的“敲門磚”，後ECFA時期亞太區域經濟整合趨勢，以及未來兩岸應如何使ECFA與亞太經濟合作接軌？應成為兩岸當局應思考的課題。
後ECFA時期亞太區域經濟整合趨勢
一、東協為軸心的自由貿易協定網絡
由於WTO杜哈回合談判發展緩慢，未來進程充滿不確定因素，未來國際間簽署雙邊或區域自由貿易協定，仍將蔚為風潮。特別是亞太區域內制度性的經濟整合之“亞洲化”（Asianization）現象，將更加明顯。
2010年以後，多數“ASEAN plus 1”（東協與日本全面經濟合作夥伴協定：2008.12生效，2018年91%貨品零關稅；東協與印度FTA於2010年1月生效之後，2013-2016年間將相互調降80%貨品進口關稅；東協與澳紐FTA於2010年1月生效之後，2020年96%貨品零關稅）陸續生效，現實消除大多數貿易限制，因而經濟合作的重心，將逐漸以“東協加三”、“東協加六”以及“東亞共同體”為重心。
同時，跨區域經濟整合也將增加。歐美國家著眼於亞洲廣大市場商機，基於強化與亞洲連結的誘因，將尋求與亞洲國家間之合作，因而跨區域經濟整合也將增加。
其中，歐盟已與新加坡、印尼、泰國等東協成員國簽署“夥伴合作協定”（Partnership and Cooperation Agreement；PCA），作為二區域洽談全面自由貿易協定的基礎，歐盟與東協自2008年4月起展開之FTA談判也可望完成。另2009年7月美國簽署《東南亞友好合作條約》後，美國與柬埔寨、老撾、泰國及越南舉行首次部長級會議，討論環境、健康、教育和基礎設施發展等領域的共同關注的問題。未來美國與東協國家也可能發展FTA關係。
此外，亞洲多數國家亦將積極與區域外國家開展經貿結盟，其中，中國繼與智利簽署FTA後，正與冰島、海灣合作理事會國家洽商協定；日本繼與墨西哥、智利簽署協定後，亦積極將FTA觸角延伸至海灣合作理事會及瑞士。
二、APEC探討亞太自由貿易區（FTAAP）的可能途徑與策略
2006年11月在美、加、澳、紐、日、智、星等7國共同提議及會員體討論修訂，“領袖宣言”做下列指示：“進一步研究促進區域經濟整合之途徑，包括做為長期發展願景之亞太自由貿易區(FTAAP)。2007年9月領袖會議通過“區域經濟整合策略報告”，各會員體支持APEC經濟整合之推動，並普遍認同將FTAAP列為長期發展之目標。惟有關未來是否或何時啟動FTAAP談判諮商一節，中國及印尼等少數東南亞國協會員體係持保留態度。
2009年8月於越南召開第3次ABAC大會，呼籲領袖指示部長及資深官員於2010年中制訂FTAAP協商架構，以提送2010年11月領袖會議通過。
在APEC，亞太自由貿易區則將成為未來討論的重點。2009年APEC部長會議表達支持建立亞太自由貿易區（FTAAP）的長期目標，並已指示資深官員會議研議達成的可能途徑，並在2010年度部長會議提報最新進度。2010年除持續探索達成FTAAP可能途徑，以及進行FTAAP之影響分析研究之外，在實質工作層面，將進一步落實2009年通過之各項計劃，包括邊境措施（加強貿易投資自由化）、境內措施（改善經商環境）、跨境措施（改善物流及便捷化）三個層面。
2010年、2012年APEC的東道主分別是日本與美國，這也是日、美兩國可以積極推進亞太自由貿易區的重要時機。但是FTAAP的成員問題、自由化幅度、實施時間表等問題，未來如何發展與進展顯然仍須取決於政治決定。
三、跨太平洋戰略經濟夥伴協定
因“跨太平洋戰略經濟夥伴協定”（Trans-pacific Strategic Economic Partnership,P4或TPP）是目前唯一覆蓋太平洋兩岸，聯繫亞、美洲的自由貿易協定（成員包括智利、新加坡、紐西蘭、汶萊），且明文開放給APEC成員或看法相近的其他經濟體，在締約方同意下加入。2008年9月美國宣佈加入TPP的擴大談判。
2010年3月15日TPP的首輪談判在澳洲墨爾本登場，包括美國在內的8個太平洋沿岸國家開會討論貿易協定，想要在5年內讓美國出口倍增的美國總統奧巴馬，希望藉由加入TPP，提升美國在亞洲的經濟地位，還準備將TPP的談判模式作為美國未來貿易政策的範本，除了目前已經參與談判的美國、澳洲、汶萊、智利、紐西蘭、秘魯、新加坡及越南等八個國家之外，由於看好泛太平洋地區的經濟發展，包括加拿大與馬來西亞等國紛紛投以高度的關切。
展望未來，若TPP的擴大將成為亞太地區的新機軸，可能成為美國提倡FTAAP的基準。美國期望擴大參加國，可能形成亞太地區新國際經濟秩序的核心，形成以美國為核心向外輻射至亞太區域的扇形戰略連結，藉此平台建構美國的新經濟圈，重啟亞太區域主義，左右全球經貿體系發展。
四、東亞共同體的發展
自1997年12月起，東盟－－中國、日本、韓國（10+3）和3個“10+1”（東盟－－中國、東盟－－日本、東盟－－韓國）都會定期舉行首腦非正式會晤。1999年11月28日，在馬尼拉舉行的“10+3”領導人會議發表了《關於東亞地區合作的共同聲明》，將原有東盟框架所涉及的貿易、投資等議題拓展到貨幣金融、社會文化、科技開發以及安全保障等新的領域。2001年東亞展望小組提出東亞合作的長期目標是建立東亞共同體。2005年12月14日首屆東亞高峰會召開（俄羅斯也於2005年申請加入，並以觀察員身份參加。），東協十國加上中、日、韓、紐、澳與印度領袖“吉隆坡宣言”，確立東亞峰會定期與東協高峰會同時舉行，承認東協在東亞峰會的主導性，並宣示東亞高峰會被定位為支持“東亞共同體”建設的戰略論壇。
2009年10月25日，東亞合作系列峰會在泰國華欣開幕，各國領導人同意在經濟、教育、應對氣候變化等方面加強合作，並在會後發表了主席聲明，確認將發展一個更大共同體的願景。同時在第十二次10＋3高峰會上，各國領導人重申將10＋３機製作為實現東亞共同體長期目標的主要載體，由亞細安在其中發揮主導作用。
由於中日能否真正妥善處理歷史、東海等敏感問題、能否構築長期穩定的戰略互惠關係將成為影響東亞共同體建設的關鍵。對此，2009年10月10日第二屆中日韓領導人峰會發表的《中日韓合作十周年聯合聲明》中明確指出，三國致力於在開放、透明、包容原則基礎上建設東亞共同體的長遠目標，致力於區域合作，在地區和國際事務上的溝通與協調日益加強。
展望未來，東亞共同體的發展架構，未來可能會形成形式上是以東盟為核心、為領導，但實際事務的推動由中日韓協調為主。特別是中日韓合作的範圍已經擴大到氣候變化、環境、勞工、能源等問題，這些議題勢必也會成為未來所謂的循序推動東亞共同體的務實合作議題。
五、中日韓自由貿易協定前景
2009年10月10日，中日韓三國政府首腦在北京舉行的第二次中日韓領導人峰會上，簽署了《中日韓可持續發展聯合聲明》（以下簡稱《聲明》），聲明中就三國間在經貿、科技、能源、應對氣候變化等領域合作作了明確的規劃。
2010年5月中日韓三國峰會，正式通過“2020中日韓合作展望”，其內容除了包括要在2012年前完成中日韓自由貿易區的聯合研究、展開三國投資協議談判、加大貿易便利化，同時還將成立協調高效的運輸和物流系統，以及鼓勵各自的金融機構進入對方市場，以加強金融合作。更值得矚目的是，三國領袖還同意於明年在韓國設立自由貿易協定常設秘書處。
對東亞經濟共同體而言，雖然東協加一或加日本、韓國，甚至中日韓三國等不同形式的結合，均可與東協加三相容併兼，但其中，除了如何協調與統合地區分散的組織安排外，中日韓之間如何實現中日韓自由貿易協定的統合，將是東亞經濟共同體能否建立的關鍵，值得密切注意。
六、ECFA對亞太區域合作的促進作用
台北市美國商會2010《台灣白皮書》指出：美台關係若不能及早重拾往日的活力，將導致台灣過度依賴兩岸貿易，使美中台三邊關係失衡。
2009年12月“日本經濟新聞”社論表示：因應兩岸推動簽署ECFA，日本有必要加速推動多元化FTA戰略，包括與兩岸分別洽簽FTA，顯示對於與台灣企業合作基礎深厚的日系企業而言，兩岸新局不僅帶來與台商正面競爭“Chaiwan”的課題挑戰，也隱含了在中國大陸市場與台商合作發展的新契機。韓國則提出“Chaiwan”（＝China＋Taiwan）的名詞，著重於表達兩岸聯手對韓國廠商可能產生的負面衝擊。ECFA將使台灣生產的電子科技和化學產品等大量進入大陸市場，此舉必然會威脅到依賴中國市場的韓國出口商。因此，ECFA將促進韓國加快中韓自由貿易協定的談判進程。
根據2010年7月中國銀行（香港）“ECFA對區域經濟合作的影響”之分析，ECFA雖給日、韓兩國帶來了壓力，同時也帶來了推動東北亞自由貿易的契機，這將加快亞洲地區最大規模的FTR－－東北亞自由貿易區的形成和發展。一方面，ECFA將為今年正式運作的中國－－東盟自由貿易區（CAFTA）增添了新的色彩，因為台灣通過ECFA間接融入了CAFTA的合作框架，尤其是可以利用零關稅優惠加強大陸台資企業產品在東南亞市場的競爭力，同時台灣也有機會在不違背九二共識的前提下，透過兩岸協商就台灣與東盟等主要貿易對手協商簽署自由貿易協定做出合理安排。
另一方面，中國銀行也認為，ECFA將刺激日、韓兩國採取措施擴大與東南亞國家的經貿合作，以應對兩岸經濟一體化的新形勢。這些都將促進東北亞與東南亞兩大區域的經濟整合，為最終形成世界上最大規模的東亞自由貿易區，創造更為有利的條件。
台星啟動FTA研究之重要意義
基本上，台星啟動FTA研究顯示“ECFA協議有利於兩岸共同應對區域經濟一體化的機遇與挑戰。”特別是在台灣政黨輪替之後，“胡六點”已經宣示“探討兩岸經濟共同發展與亞太區域經濟合作機制相銜接的可行途徑”，而台灣洽簽FTA本來就是“銜接途徑”之一。
同時，彰顯“合情合理對待，務實妥善處理”已經成為現階段大陸方面處理台外簽FTA之議題的主基調。特別是由於台灣以“台澎金馬關稅領域”（The Separate Customs Territoryof Taiwan, Penghu, Kinmen and Matsu；簡稱TPKM）正式加入WTO，成為WTO會員，擁有與其他ＷＴＯ成員洽簽FTA的自主權（autonomy）。
這也正是中國國台辦主任王毅在6月29日提出“合情合理對待，務實妥善處理”12字方針之原因。王毅強調：“大陸的建交國都奉行‘一個中國’政策，這是國際客觀現實，但對台灣出於經濟發展需要，與其他國家建立經濟關係是可以理解的”。
此外，由於大陸對於台灣參與國際活動，已經有“個案處理的先例”。例如，2009年大陸同意台灣以“中華台北（Chinese Taipei）”名義的觀察員身分，參加在日內瓦舉行的第62屆世衛大會（WHA），被視為“超越世衛與中共在2005年簽署矮化台灣的備忘錄(MOU)的框架”，以及國民黨榮譽主席連戰先生出席新加坡APEC峰會等，都顯示WHA和APEC模式，是大陸對於台星啟動FTA研究的“務實妥善處理”模式。
更重要的是，由於台灣對ECFA的疑慮與爭議主要在於ECFA是否使台灣增加對大陸市場的依賴，使全球化經貿關係失衡，因而在洽簽ECFA的同時與其他國家洽簽FTA成為爭取民意支持的重要策略。因此，台灣能否逐步取得國際或區域經濟整合的參與機會，將成為決定台灣民眾對ECFA與兩岸經貿開放支持程度的關鍵因素。
對此，大陸在台灣五都選舉之前，讓台灣以“台澎金馬單獨關稅區”名義與新加坡洽簽FTA，便成穩定台灣政治版圖與兩岸關係，以邁向“建構兩岸和平發展框架”目標的重要策略。
兩岸應展開亞太經濟合作對話
展望未來，由於台灣馬“總統”已經公開宣佈“要提升政府FTA小組層級，由他親自領軍，加速推動‘中華民國’與主要貿易夥伴之間洽簽FTA”、“要求中國大陸當局不要阻撓台灣與貿易夥伴洽簽FTA的努力”，顯示未來台灣能否與美日等主要貿易夥伴之間洽簽FTA，以及參與東協區域經濟整合，便將成為影響兩岸關係走向的關鍵因素。
事實上，台灣參與區域經濟整合，對兩岸均具有“雙贏”的利益，除了有利於將台商在大陸投資所形成之合作關係或藉由陸資來台拓展海外市場之外，由於大陸在海外投資方面存在經濟不足，缺乏資金或技術支持，不如台商。如何讓台灣參與東協加一或東協加三的經濟合作活動（如能源、信息、湄公河區域開發）將對大陸企業在東協之佈局發揮支持作用（如合作參與東協之基礎建設、電信服務等），以達到ECFA在促進兩岸產業合作進入全球或區域市場的目標。
更值得重視的是，2009年10月25日，東亞合作系列峰會在泰國華欣開幕，各國領導人同意在經濟、教育、應對氣候變化等方面加強合作，並確認將發展“東亞共同體”的願景。對此，兩岸共同參與區域經濟整合，將有利提昇兩岸發言地位，發揮主導作用。
當然，由於台灣參與國際或區域經濟整合，涉及政府間協議，以及一個中國原則。台灣想要簽FTA或參與國際，如何釐清兩岸關係的政治原則將是關鍵問題。
綜合言之，為創造兩岸對參與區域經濟整合的利益，兩岸勢必應針對ECFA如何與參與亞太經濟合作接軌，進行對話。特別是該議題涉及兩岸政治互信與參與模式之政治意涵，在尚難以成為兩岸兩會對話議題的情況之下，有必要儘快安排兩岸具代表性之智庫進行對話。
（本文刊載於2010年10月看中國評論月刊）
（本文謹供參考，不代表本會立場）