大调解格局下人民调解范围的拓展

作为解决社会纠纷的一种重要机制，调解制度以其经济性、快捷性、灵活性的优势，根植于我国“和为贵”的传统的社会文化土壤中，倍受推崇。党的十六届四中全会提出建设社会主义和谐社会以来，调解制度再次成为法学理论界和实务部门共同关注的热点。在各级党政部门领导下，当前全国各地都在努力探索建立人民调解、行政调解、司法调解三位一体，有机衔接的大调解格局，以期实现三类调解制度互相支持、优势互补，更充分有效地发挥调解制度在解决社会纠纷、建设和谐社会中作用。在武汉市委、市政府的领导下，我市有关职能部门在此方面也进行了一些有益的探索。本文现就我市探索过程中人民调解范围的拓展问题谈些粗浅看法，以期对我市建设大调解格局工作有所裨益。
按照司法部2002年《人民调解工作若干规定》（简称《规定》）第二十条、湖北省人民政府2003年《湖北省人民调解工作规定》第三条的规定，当前我市人民调解受理民间纠纷的范围是“公民与公民之间、公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷”；按有关法律、法规的规定，行政调解的范围是“与行政机关管理职责有关的平等主体之间发生的民事权利义务纠纷”；司法调解的范围包括民事诉讼案件、刑事附带民事案件（含公诉、自诉案件）、行政附带民事案件、行政赔偿案件。这样一比较，就会发现：在人民调解与行政调解、司法调解的范围衔接上，会出现法人与其他社会组织之间的民事权利义务纠纷、行政赔偿案件人民调解不能受理的法律真空；实践中，当前我市人民调解受理的范围主要局限于纯粹的民事权利义务纠纷，这样还出现了人民调解不受理刑事附带民事纠纷、行政附带民事纠纷的事实真空。我认为，考虑到人民调解的性质、当前人民调解存在的困难，适当限制人民调解的受理范围是必要的，但这种限制要适度，要因时因地而异，否则，难以实现人民调解与行政调解、司法调解三位一体，充分发挥人民调解在大调解格局中的基础性作用。
“民间”一词是一个社会学的概念，是与“官方”、“政府”相对应的一个概念。从国家──社会关系的角度看，“民间”一词是指由一个由“民”的活动构成的相对自主的社会空间及相应的某种有限政府的观念。从民间纠纷主体看，作民间纠纷主体的“民”， 包括社会空间中的一切公民、法人、其他社会组织；从民间纠纷的性质上看，民间纠纷属于社会个体之间的利益争议，包括涉及民事权利义务内容的争议和不涉及民事权利义务内容的争议（有人称之为“民间矛盾”），前者由私法调整，国家不宜主动介入——当然并不简单排斥国家介入，比如当事人可以提起诉讼，要求国家介入民间纠纷；后者法律无法调整，国家不应介入，比如婆媳生活矛盾。后者激化，可以引起前者，比如因婆媳生活矛盾引起斗殴，导致损害赔偿争议。当个体利益的冲突程度影响到国家利益时，就不再纯粹是民间纠纷了，比如犯罪。受封闭的自然经济、计划经济影响，传统的民间纠纷主要是指发生在熟人社会中的公民与公民之间因日常生活性问题引起的争议，比如家庭纠纷、邻里纠纷。伴随着我国市场经济体制的建立和发展，国内人员流动日益频繁，实现了全社会范围内的自由流动，我们所处的社会正从传统的熟人社会向陌生人社会转变，民间纠纷的主体、性质也发生了重大变化，传统的以家庭、邻里生活性纠纷为主体的民间纠纷格局已经开始被打破，发生在陌生人主体之间的生产经营性纠纷开始大量出现，民间纠纷一词的内涵、外延有了新的变化。从广义上理解，我认为可以给民间纠纷下这样一个定义：公民与公民之间、公民与法人及其他社会组织之间、法人及其他社会组织与法人及其他社会组织之间因个体利益产生的民事权利义务争议和非民事权利义务争议。将民间纠纷的内涵限定为涉及民事权利义务内容的争议，是狭义理解。
不涉及民事权利义务的民间纠纷，主要包括我们常说的“清官难断家务事”中的“家务事”及邻居、朋友之间的琐事。司法部《规定》考虑到这类纠纷的处理难度和人民调解委员会的实际工作量，将其排除在人民调解受理范围之外，看起来是合理的，否则，人民调解委员会将陷入大量家长里短的日常生活琐事中，不堪重负。但从“调防结合，预防为主”的人民调解工作方针出发，这样规定并不太妥当。这类纠纷尽管暂时还没有涉及到民事权利义务争议，法律上也无法进行调整，但若处理不及时，很可能发展为民事权利义务争议，甚至引发犯罪。我认为，“预防为主”的方针要求做到：（一）时间上，重视纠纷发生前的矛盾化解工作，建立纠纷排查、预警机制；（二）内容上，既要预防已经发生的民事权利义务纠纷激化为犯罪，还要预防一般的不涉及民事权利义务的民间纠纷发展为民事权利义务纠纷。后一类预防要求更高、难度更大，但效果更好。因此，对这一类纠纷，如果当事人申请人民调解，或者在纠纷排查工作中发现了的，人民调解组织还是应充分发挥其便民、灵活的优势，运用道德规范做好当事人的规劝疏导工作，及时化解矛盾。与调解涉及民事权利义务的纠纷相比较，这类纠纷调解起来也有其优点：（一）不需要明确的权利义务内容，没必要制作调解协议书；（二）调解程序更加灵活，一般不需要证据的调查；（三）不存在协议的执行问题。
我认为，将法人、其他社会组织彼此之间因生产经营活动出现的民事权利义务纠纷排除在人民调解的受理范围之外是不妥的，也不符合社会生活的实际要求。人民调解以其快捷、灵活、经济、有效的优势，受到了一些法人和其他社会组织，尤其是私营企业、个体经济组织的欢迎，它们愿意将彼此在生产经营活动中发生的民事权利义务争议申请人民调解。行政调解、司法调解的案件中，这类主体之间的民事纠纷占有很大比例。因为这类纠纷人民调解不能受理，司法调解、行政调解与人民调解彼此之间的协作、配合就出现了很大的空档，无法实现委托调解、协助调解。尽管法人、其他社会组织之间的民事纠纷可能要复杂一些，但我们不能以人民调解存在调解员素质不高、经费保障欠缺等现实困难为由回避这类纠纷，因为这类纠纷从性质上讲仍属于个体之间的民间纠纷，正如双方自愿选择仲裁一样，只要双方自愿选择人民调解，人民调解组织就应该受理。事实上，有的地方已经在地方立法上突破了《规定》第二十条的限定，如2006年1月1日生效的《杭州市人民调解条例》第五十一条就规定法人、其他社会组织之间的民事权利义务争议人民调解可以受理。
长期以来，我们将人民调解与司法调解的衔接，局限于人民调解组织与法院在纯粹的民事诉讼领域，而忽视了人民调解在刑事附带民事诉讼领域的作用。附带民事诉讼纠纷的圆满解决，一方面被害人能够及时在物质上、精神上获得赔偿和抚慰，另一方面被告人也能因积极赔偿损失而得到被害人一定程度的谅解，在量刑上获得酌定从轻处理，对于社会利益而言，受到破坏的社会关系得到了被害人与被告人直接参与的共同修复，使社会关系更加稳定和平衡, 其社会作用显而易见。但受重刑轻民观念以及社会因素影响（因被告人积极赔偿损失而对其从轻处罚，社会舆论争议较大，法官从保护自身出发不愿主持调解），司法机关人员往往只将工作重点放在刑事部分，对附带民事部分的调解，特别是公诉案件附带民事诉讼的调解，长期缺乏热情，通常判决了事，而在执行上这类判决基本是不了了之。我认为，刑事附带民事纠纷性质上仍然属于被告人与被害人之间因个体利益发生的民间纠纷，不能因为涉嫌犯罪，涉及到国家、社会公共利益而忽视了其独立性，让司法机关委托人民调解组织调解这类纠纷，有以下优点：一、让司法机关集中精力办好刑事部分；二、免除了司法机关工作人员自身直接参与调解可能招致的受贿、徇私嫌疑；三、成功的调解比判决更能实现被害人利益的保护，化解社会矛盾。人民调解与司法调解在刑事附带民事领域的衔接，应包括人民调解组织在审判阶段与法院、在审查起诉阶段与检察院、在侦查阶段与公安机关三个阶段的衔接，被害人在任何一个阶段提出附带民事赔偿要求的，有关司法机关都可以主持调解，也可以委托人民调解组织调解或邀请人民调解组织协助调解。人民调解参与公诉案件附带民事部分调解工作的具体程序，当前还没有相关规定，即使偶有参与，也仅局限于审判阶段，但参与轻伤害类可公诉可自诉案件调解的程序，部分地区已有探索，如2006年5月12日上海市高级人民法院、上海市人民检察院、上海市公安局、上海市司法局联合颁发的《关于轻伤害案件委托人民调解的若干意见》中就对人民调解参与轻伤害类案件调解的问题作了明确规定。在轻伤害类案件的调解上，当前我市还没有建立起人民调解与司法调解的衔接机制，致使部分轻伤害类的可自诉案件在侦查、审查起诉阶段不能得到及时解决，最终诉至法院。在告诉才处理类的自诉案件中，人民调解组织也需要建立与法院的联系。2000年2月最高人民法院发布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中第六十一条确立了行政附带民事诉讼制度，对行政附带民事案件的调解，人民调解也可以参与。行政赔偿案件由于被告方是行政机关，不属于民间纠纷，作为民间性质的人民调解不宜参与。
我国正处于由计划经济向市场经济、熟人社会向陌生人社会转型期，社会矛盾纠纷的性质、类型均发生了很大变化，新的社会现实对传统的人民调解范围提出了挑战。人民调解必须与时俱进，积极拓展受理范围，才能实现与行政调解、司法调解三位一体，建立完整的“大调解格局”。作为中部经济、交通、文化中心的唯一特大城市，武汉市外来人口众多，人口流动密集，商业发达，市场竞争激烈，民间纠纷种类复杂。建设和谐武汉，离不开发挥人民调解化解民间纠纷的基础性作用，我们要大胆突破法律文件和现实困难的限制，积极拓展我市人民调解受理范围。伴随人民调解范围的拓展，一方面要求市政府进一步加强对人民调解的经费保障，解除制约人民调解发展的“先天性贫血”问题；另一方面要求司法行政部门加快对人民调解组织的改革力度，加强对人民调解员的业务培训，加强与行政机关、司法机关的沟通。以熟人社会为参照的，以村、社区、街道为单位设立人民调解委员会的组织体系，已不适应人民调解范围拓展的需要，以医疗纠纷、劳动纠纷为代表的新类型民间纠纷的专业性、技术性，也对人民调解员的业务素质提出了更高的要求，加快建立跨区域的、行业性的人民调解组织在我市已是十分迫切。当前我市司法行政机关已分别与公安机关、法院就人民调解衔接治安行政调解、民事诉讼调解问题建立了沟通，还应就人民调解衔接其他行政调解、轻伤害公诉案件调解、刑事自诉案件调解与其他行政机关、公安机关、检察机关、法院建立沟通。
（作者：   武汉市司法局法制培训和调解办公室  万昌文）