医疗纠纷人民调解组织建设应注意的两个问题

医疗纠纷人民调解组织建设应注意的两个问题

万 昌 文

近年来，医疗纠纷的数量呈不断上升的趋势，因医疗纠纷引发的治安、刑事案件时有发生，医疗纠纷已成为严重影响社会稳定的一大因素，引起了政府和社会的广泛关注。在传统的双方和解、行政调解、诉讼之外，作为解决医疗纠纷的一条新思路，近几年来，各地纷纷进行了引入人民调解解决医疗纠纷的尝试，并形成了颇有影响的“山西经验”、“天津经验”、“宁波经验”。2010年1月，司法部、卫生部、保监会联合发布了《关于加强医疗纠纷人民调解工作的意见》（简称《意见》），对医疗纠纷人民调解工作提出了一些指导性要求；7月，在京召开的“加强平安医院建设 改善医疗执业环境”座谈会上,卫生部负责人要求各地医疗机构应在今年年底前启动医疗纠纷人民调解工作。2010年7月，武汉市司法局、卫生局、金融管理办公室联合出台了《关于建立医疗纠纷人民调解工作机制的意见》（简称《武汉意见》），部署在武汉市推进医疗纠纷人民调解工作。

在现有的法律框架下，作为一种第三方解决机制，与卫生部门的行政调解相比较，人民调解具有更中立、调解协议具有法律效力的优势；与法院的诉讼相比较，人民调解具有不收费、效率高的优势，人民调解因而被一些媒体视为解决医疗纠纷这个社会难题的“良药”，也受到了政府有关部门的青睐。诚然，从各地实践经验来看，人民调解在化解医疗纠纷方面确实发挥了独特的作用，然而，在成绩背后，我们也要看到医疗纠纷人民调解工作存在的一些问题。本文仅就医疗纠纷人民调解组织建设工作中面临的两个问题提出一些粗浅看法，以期对武汉市正在推进的医疗纠纷人民调解工作有些许帮助。

医疗纠纷人民调解组织民间性的本质与行政化的现实之间的矛盾，是目前医疗纠纷人民调解组织建设工作遇到的首要问题。

我国《宪法》、《民事诉讼法》、《人民调解委员会组织条例》都明确规定了人民调解委员会的性质是民间性的群众组织，2011年1月1日起即将施行的《人民调解法》第七条，也再次重申了人民调解委员会的这一性质。但2002年以来，伴随着人民调解制度的复兴，却出现了人民调解组织行政化的趋向，主要表现在：一是出现了由政府部门（主要是司法行政部门）组建的人民调解组织，如由乡镇（街道）司法所组建的乡镇（街道）人民调解委员会、司法局派驻法院的人民调解工作室等。二是出现了由公务员担任的人民调解员或由政府部门聘任的人民调解员，如司法所工作人员兼任人民调解员、司法局聘任首席人民调解员。以上两种情形在2002年11月司法部颁布的《人民调解工作若干规定》中都得到了肯定，2008年9月制定的《武汉市人民调解条例》中也肯定了人民调解组织行政化的某些做法。①

人民调解组织行政化，是新形势下人民调解制度面对“陌生人社会”挑战改革创新的产物，尽管违反了法律，实践中还是得到了政府部门的肯定或默许。社会主义市场经济的繁荣发展，促使了人口大量频繁地进行流动，瓦解了建立在计划经济体制基础上的“熟人社会”，我国社会已进入了“陌生人社会”时代。面对新时期大量跨地域、跨单位发生在陌生人之间的民间纠纷，传统的建立在熟人社会基础上，以调处本区域、本单位成员之间的民间纠纷为职责，由村（居）委会、企业事业单位组建的人民调解组织显然无力再发挥其作用，创新人民调解组织形式是必然选择。当陌生人不再属于同一个社区（村）、单位，除了国家之外，难以再找到一个共同归属体的时候，由谁出面负责组建一个共同认可的民间性人民调解组织，是一个社会难题，在这种情形下，为了调处民间纠纷的需要，由政府出面组建的各种人民调解组织也就应运而生了。

医疗纠纷的主体医患双方是典型的陌生人，在现有的法律框架下，由谁出面组建医疗纠纷人民调解组织是试点各地首先要解决的一个难题。从目前各地经验来看，医疗纠纷人民调解委员会有两种组建模式：一是社会团体组建。2006年10月成立的全国首家省级医疗纠纷人民调解组织—山西省医疗纠纷调解委员会，是以山西省心理卫生协会的名义组建的，调委会主任也由协会副理事长韩学军兼任。天津市医疗纠纷人民调解委员会则是以天津市人民调解员协会的名义组建的。二是政府部门组建。宁波市医疗纠纷人民调解委员会由宁波市司法局、卫生局联合组建。②由于要找到一个愿意出面组建医疗纠纷人民调解委员会的社团组织比较困难，因此多数地方采用政府部门组建模式，只不过有的地方由司法行政部门组建，有的地方由司法行政部门与卫生行政部门联合组建。根据《武汉意见》规定，医疗纠纷人民调解员由所在地司法行政部门和卫生行政部门共同负责聘任，可见，武汉市准备采取的是后一种模式。

笔者以为，《人民调解法》第七条的意义，决不只是对以前法律、法规的简单重复，也是对近几年来人民调解组织行政化实践的否定。人民调解的群众性、民间性、自治性是人民调解制度的本质特征，是人民调解工作赖以存在的基础，也是长期以来人民调解工作保持旺盛生命力、深受群众欢迎的根本原因。从短期来看，人民调解组织行政化的确能满足调处新型民间纠纷的应急之需，但从长远来看，必将使人民调解沦为行政调解的外衣，失去人民群众的信任而丧失生命力。从《合同法》的规定来看，如果一方当事人以人民调解组织建设违法、自己受到欺诈为由要求法院撤销人民调解协议，政府部门必将处于十分尴尬的地位。《人民调解法》根本没有赋予任何政府部门组建人民调解委员会的权力，根据中央三部门《意见》，司法行政部门、卫生行政部门的职责也只是指导建立医疗纠纷人民调解委员会，因此，武汉市拟采取由司法行政部门、卫生行政部门联合组建医疗纠纷人民调解委员会的做法是不妥的，再说，由卫生行政部门出面组建，还会损害人民调解委员会的中立性，引起患者的质疑。笔者建议，武汉市应该学习山西、天津经验，由政府部门引导社会团体出面组建医疗纠纷人民调解委员会。出面组建医疗纠纷人民调解委员会的社会团体，应该具有中立性，能取得医患双方的信任，像医学会、消费者协会由于都有偏向医患一方的倾向，都不适合单独组建，但可以联合组建。笔者认为，由武汉市法学会、律师协会出面组建武汉市医疗纠纷人民调解委员会是一个不错的选择。一方面，这两个社会团体独立于医患双方，具有中立性；另一方面，这两个社会团体都由市司法局进行管理、指导，引导他们出面组建医疗纠纷人民调解委员会，工作好做得多。由社会团体出面组建医疗纠纷人民调解委员会，司法行政部门一定要注意经费保障问题。根据《人民调解法》及《意见》的规定，人民调解不得收取任何费用，医疗纠纷人民调解委员会的工作经费由组建单位负责，政府提供必要的补贴。但从实际情况来看，在我国群众自治意识不高、社会团体自治能力较弱的社会背景下，离开政府财政支持，由组建单位提供医疗纠纷人民调解工作经费是非常困难的。山西省医疗纠纷人民调解委员会由于组建单位无力提供工作经费，政府财政支持力度又不够，目前机构经费主要由保险公司提供和自筹解决，这一方面制约了正常调解工作的开展，另一方面也使部分人对调解的公正性产生怀疑。③而天津、宁波等地，通过政府制定专门文件，将医疗纠纷人民调解工作经费全部纳入到政府财政预算，人民调解工作开展起来要顺利得多。④与天津、宁波相比，武汉市经济水平还有一定的差距，能否为医疗纠纷人民调解工作提供充足的经费保障，将直接影响到这项工作的成效。由国家财政全额出资保证医疗纠纷人民调解工作经费，难免会带来“人民调解国家化”之虞，但这总比由政府部门直接出面组建医疗纠纷人民调解组织，直接聘任人民调解员的做法要合法妥当。

中立性与专业性之间的矛盾，是医疗纠纷人民调解组织建设工作应注意的第二个问题。

中立性是对人民调解组织的基本要求，中立性不强，是目前我国医疗事故鉴定体制和医疗纠纷行政调解失去患者信任的根本原因。但医疗纠纷专业性太强，普通的调解员难以胜任，而医学知识又不是经过短期培训就能掌握的，这就决定了医疗纠纷人民调解工作离不开医学专业人士的参与，而医学专业人士与医院之间难免会有一些千丝万缕的联系，这样医疗纠纷人民调解工作中就会出现中立性与专业性的矛盾。从目前各地的做法来看，医学专业人士参与医疗纠纷人民调解工作有两种身份：一是直接以调解员的身份；二是间接以调解顾问的身份。不论以何种身份参与，都会出现以上问题。

为了解决这个矛盾，《意见》要求各地注重吸纳离退休医学专家参与医疗纠纷人民调解工作。与在职医学专业人士相比，离退休医学专家的中立性要强一些，但这还不够，因为在我国目前的人事管理制度下，离退休人员的工资福利、人事管理都还掌握在原单位手中，与原单位还有很强的依附关系。笔者认为，为了尽可能做到医疗纠纷人民调解中立性与专业性的统一，除了不得聘请在职医学专业人士参与人民调解外，还应该做到：一是严格坚持回避制度，离退休医学专家不得以调解员或调解顾问身份参与自己原单位的医疗纠纷人民调解工作；二是建立问责制度，离退休医学专家如果在医疗纠纷人民调解工作中出现明显失误，有明显偏袒医院一方行为的，应当依法解除其调解员或调解顾问职务。是否有明显偏袒医院一方的行为，应结合司法鉴定结论和法院判决来认定。此外，由医院提供办公场所，在医院内设立人民调解室、派驻调解小组的做法，也是不妥的，因为这样会给患者一方造成人民调解组织与医院是一家的错觉。

①参见《人民调解工作若干规定》第13、15条，《武汉市人民调解条例》第10、14条。

②孙建：“人民调解介入医疗纠纷处理的现状与思考”，http://blog.sina.com.cn/zajiazatan3721。

③刘翔霄、晏国政：“化解医疗纠纷：‘人民调解’能否成良药？”, 《经济参考报》， 2007年6月1日。

④天津市、宁波市政府分别出台了《天津市医疗纠纷处置办法》、《宁波市医疗纠纷预防与处置暂行办法》，将医疗纠纷人民调解工作经费纳入政府全额保障。

(本文作者系武汉市司法局法制培训和调解办公室工作人员，欢迎提出批评意见，转载请注明出处)