人民调解制度的现状分析

人民调解制度被西方学者誉为司法制度中的“东方之花”，是我国特有的一种纠纷解决制度。它是指在人民调解委员会（包括城市的居民委员会和农村的村民委员会）的主持下，通过说服教育的方式，劝解双方当事人互谅互解，从而消除纠纷的一种纠纷解决方式。它是我国的民间调解制度的继承和发展。现实生活中它在解决民事纠纷和轻微的刑事纠纷，防止矛盾激化，减少犯罪，挽救失足青少年，促进社会和谐，保障人民安居乐业等方面作出了不可磨灭的贡献。但是由于其本身缺乏程序保障和法律效力保障，随着时代的变迁，一些人在追求法治的征途上出现了对“法治”的极端倾向，片面排斥非诉讼纠纷解决方式，于是，人民调解制度受到了“纯粹法治主义”的挑战，在理论与实务界出现了“人民调解制度否定说”。这一学说的出现为人民调解制度提出了理论和现实的定位问题：在强调法治的同时如何看待人民调解制度？它的存在是否会影响法治进程？是否会形成法治真空？应当如何对待人民调解制度？是让其自生自灭，还是促进其发展？如何在法治建设中使其扬长避短？作者正是带着这些问题在北京市海淀区进行了专门调查。   人民调解制度的现状分析
阳娜
在我国，大量的民间纠纷与争端不是通过诉讼途径解决，而是通过调解方式解决，尤其是通过群众性自治组织———人民调解委员会及其工作人员耐心说服的方法加以解决，人民调解制度在我国的司法实践中得到广泛运用。所谓人民调解制度，通俗来讲，就是指在人民内部发生了纠纷，不用误工，不用跑远路，不经诉讼，不上法院，不要花钱，不必请托，由本地人民群众推选组成的群众性调解组织———人民调解委员会依照国家法律、政策以及社会主义道德、习俗，在基层人民政府和基层人民法院的指导下，弄清是非曲直，进行耐心细致的说服工作，教育纠纷当事人双方互谅互让，消除隔阂，不伤感情，从而及时解决纠纷。街道及居民委员会的调解工作即属于人民调解的范畴。
调解状况定点分析
北京市海淀街道办事处司法科是人民调解工作的先进单位，曾有许多日、美学者前去调查、参观、学习。1999年海淀街道司法科共调解民间纠纷1853起，防止矛盾激化112起，调解成功率95％。受理调解的纠纷类型中家庭纠纷占42％，（其中子女不善待老人或父母不善待子女的占42％，夫妻矛盾占38％，遗产纠纷占20％），邻里纠纷占47％，其它纠纷占11％。而十年前，家庭纠纷占33％，邻里纠纷占35％，其它纠纷（包括数额较小的偷盗、劳资纠纷、交通事故、消费者权益保护方面的纠纷）占32％。
根据随机访谈的二十名居民的回答，在一般民间纠纷发生时，将街道或居民委员会的调解作为自己最主要纠纷解决方式的占43％，选择运用法律诉讼解决的占27％，运用其它纠纷解决方式的占30％，十年前首选街道或居民委员会调解的占50％以上，而运用法律诉讼解决的较今天要少的多。
根据海淀街道司法科及各居民委员会的反馈资料统计（因为信息不可能100％反馈，这里只是一个不完全统计），1999年通过街道或居民委员会调解达成协议之后再犯率为8％，与1998年同期相比增加了1个百分点。接受调解的纠纷当事人中老年人（50岁以上）占62％，中年人（30岁—50岁）占28％，年轻人（30岁以下）占1％，与十年前相比，年轻人的比例下降了20％左右。
人民调解制度生命力顽强
从调解数额来看，仅仅去年一年间，海淀街道司法科就调解了近两千起民间纠纷。平均每天调解量达5起左右。这一数量无论从总体值还是从平均值看都是可观的。而且这还仅仅是司法科一个职能部门的工作成绩。这一数值本身就显示了人民调解制度在城市民间纠纷解决中的现实作用。
从调解的纠纷类型来看，其主要是家庭纠纷和邻里纠纷，这类纠纷虽然比不上许多刑事、经济案件严重，但却直接关系着社会的稳定和人们的安居乐业。这类纠纷的产生往往不是突发性的，而是具有较深的历史瓜葛，对于这类纠纷的处理需要对矛盾的渊源与当事人的情况有较深入细致的了解。而在这一点上，街道、居民委员等人民调解委员会较法院具有更大的优势，因为它们更接近民众，更贴近生活。
从人民调解在一般民间纠纷发生时的运用情况来看，就城市居民来说，对于一般性的民间纠纷而言，它在所有纠纷的解决方式中，其首选率是最高的，充分显示了居民对调解工作的信赖与它本身的存在价值。
从调解结果的执行情况来看，虽然不可避免存在着不执行的现象，但试想在没有法律强制力保障的情况下，仍达到90％以上的遵守程度，足见这种纠纷解决方式是得到了广大居民的普遍认可和现实确认的。
从接受调解的纠纷当事人的年龄构成来看，这一纠纷解决方式在各年龄层都有一定的影响，尤其是对于老年人。这些当事人之所以接受调解是基于“家丑不可外扬”、“方便省事”、“经济实惠”等种种考虑，他们中许多认为如果没有人民调解这一纠纷解决渠道，他们也不会为此轻易走上法庭。这一事实也证明人民调解制度符合了一般性民间纠纷解决的大众心理，有利于防止纠纷恶化，及时化干戈为玉帛。
调解之生命探源
调解在我国有很长的历史渊源。在中华民族几千年的历史长河中，“调解”作为纠纷解决的一种方式，一直得到延续不断的运用和发展。在我国古代，对“调解”一词有“居间”、“排解”、“调停”、“劝解”、“休和”、“和解”、“排难解纷”等多种提法。根据史料考察，我国历史上实际存在过三种不同形式的调解：乡治调解、宗族调解、民间调解。所谓“乡治调解”，是指一种官方调解，调解人员是政府派设基层的小吏，他们对民事纠纷和轻微刑事案件有裁决权，国家赋予其一定强制力，调处纠纷所遵循的是国家法律。所谓“宗族调解”，是指“宗长”、“宗贤”依照宗族规约处理纠纷。所谓“民间调解”，是群众性自发的排难解纷活动，与官府衙门无关。主持调解者为群众所信赖，依靠自身的威信和社会经验，协商解决问题。人民调解是历史上调解的继承与发展，主要渊源于崇尚和睦团结与排患解难的民间调解。
同时，调解在我国有着深厚的文化基础。中国文化中自古就有讲协调、平衡、中庸、合一，排斥对立、差异的传统。讲和谐的价值取向及思维定势，使人遇到纠纷或争端，自然而然甚至条件反射地寻求调和。其次，尚柔忍让与以和为贵的处世哲学为调解提供了方法论基础。中国的儒家和墨家，都把“爱人”作为自己理论的重要原则，要求做到“爱人若爱其身”，“推己及人”，“己所不欲，勿施于人”，即要互相谦让，不要争斗，在人际关系中崇尚“和为贵”。这是调解制度之所以长久流传的深厚历史积淀。
调解具有顽强生命力还来源于其它方面特有的社会原因。首先，法制意识、诉讼意识淡漠，使调解成为群众欢迎的形式。中国人历来诉讼意识淡漠，遇到权益纠纷，首先想到找人调停，很少想到法院诉讼。在古代，从统治者的“息讼”到百姓的“厌讼”使大量的民间纠纷通过包括家族族长的定夺、亲戚朋友的化解解决。其次，传统的“家丑不可外扬”心理，使人民调解得以盛行。俗话说“一场官司十年仇”，如果诉讼法庭，对簿公堂，则被认为把家丑外扬了，法官的介入被认为是外人介入矛盾，无论是当事人还是家庭、家族成员，往往难以接受。即便现在人们在生活中遇到矛盾，发生纠纷，习惯于自行解决，或通过单位领导做工作，或通过人民调解员调停，协商解决，也不愿诉诸法庭。
人民调解这种纠纷解决方式与法律诉讼相比，还具有独特的优越性。人民调解在纠纷解决方面更经济实惠。人民调解委员会作为一种为民服务机构，一般进行民间纠纷调解是不收费的。比起法律诉讼，不必花费昂贵的律师费与诉讼费。再次，人民调解委员会是深入群众的基层组织，人民调解在纠纷解决方面更快捷，更方便。
制度缺憾与现实困境
人民调解制度固然有着强大生命力，但其也存在着一些问题与不足。这些不足包括制度上的内在因素，以及现实生活中的外在因素。
虽然1989年6月17日国务院发布了《人民调解委员会组织条例》，对人民调解工作做了具体规定，使人民调解成为法治系统中不可缺少的一环，但它在制度设计上还存在着以下不足：（1）调解范围模糊，在制度建设上不够协调，主要表现在：①人民调解法规与涉及调解内容的法规的协调性差。比如，人民调解的对象与治安管理处罚条例第五条规定的公安机关调解的对象在内容上有何区别？②人民调解与其它组织、机构调解的区别和协调。比如，人民调解与律师调解有何不同？（2）条例第七条第一款规定：“人民调解委员会根据当事人申请及时调解纠纷；当事人没有申请的，也可以主动调解。”条例给人民调解委员会“主动调解”权，在立法意图上是好的，但也容易造成侵害个人意思自治的权利。（3）调解缺乏程序性的保障。条例没有规定人民调解的具体法定程序，这样使“如何进行人民调解”无章可循，给人民调解员过大的自由裁量权。
从现实生活的外在因素看，人民调解制度面临着现实的困境主要体现在以下几个方面：（1）资金严重短缺是人民调解最重要的问题。（2）调解人员素质偏低，影响调解质量与效率。（3）调解方法僵化单一，未能推陈出新。
扬长避短调解制度之出路
调查证明，人民调解制度具有很强的生命力，但同时也面临着现实的困境。那么应如何扬长避短，发挥人民调解制度的积极作用呢？
首先，进一步完善现有的人民调解法规———《人民调解委员会组织条例》。制订完善相关的调解程序，真正使人民调解纳入法治的轨道。
其次，应在外部条件方面保障人民调解制度的正常运作，国家应拨出专项资金保证人民调解工作的正常开展，拨出专款发展人民调解制度。人民调解委员会承担着大量的民间纠纷的解决任务，并是法制宣传的基地和防止矛盾激化的“第一条防线”。由于当前经费不足已严重影响了人民调解工作的开展，如不采取一定措施，可能会导致这一工作的萎缩。要采取措施促进人民调解员业务素质的提高，并增强其后续力量的发展。一方面，要开展多种形式的法律、法规的培训，提高现有人民调解员的业务素质；并加强人民调解委员会与基层人民法院的业务联系，使人民调解员的工作能随时得到人民法院业务上的指导和帮助。鼓励优秀法律人才加入到人民调解工作中去。同时，总结各地的调解经验，挖掘有生命力的调解方法并大力进行推广，在理论上探讨新的调解方法。只有这样才能使这朵“东方之花”永开不败