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促进中部经济发展方式转变的税收制度变革研究
字体:[大 中 小] 来源:中国税网 作者:怀化地税课题组 日期:2010-11-10

【内容提要】近几年，在全国经济快速发展时，相对而言，中部地区经济发展处于滞后。导致这一现象的原因之一，就是不平等的税收政策。换言之，中部地区崛起需要的是与其他区域的税收平等，而不是“格外开恩”的税收优惠。因此，中部经济加速发展，需要公平理念下的税收制度改革。本文采取对比分析法、实证举例法，来说明中部经济的发展要得到国家税收制度的支持。税收作为国家调控经济社会发展的重要工具，一直在实现经济结构调整和经济发展方式转变等方面具有独特的作用。
关键词改革税收制度促进中部发展
一、课题背景
中央于1996年颁发了（中发【2006】10号）《中共中央国务院关于促进中部地区崛起的的若干意见》，2009年9月23日国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过《促进中部地区崛起规划》，因此，中国经济发展格局，又有了新的区域部署。中部地区是指中国的江西、湖南、湖北、河南、山西、安徽六省。这六省处于中国的地理中部，酷似高速列车的内燃动力。中部六省矿产资源丰富，又是我国的重要粮食生产基地、能源原材料基地、装备制造业基地和综合交通运输枢纽。具有深厚的文化底蕴，人才荟萃，还是我国重要的科研教育中心。虽然中部地区具有如此的综合优势，但是中部的经济发展在全国四大区域中呈下滑态势。
二、中部经济发展现状比较分析
1、GDP比重比较
表1（数据来自国家统计信息网）
年       份
2001
2004
2007
占全国比重%
22.5
23.5
21.03
可以看出，中部地区GDP与全国GDP的比重，2007年比2004年下降了2.48个百分点。
2009年，我国4大区域GDP增速由高到低依次是西部、东北、中部和东部区域，但与2008年相比，我国4大区域中除西部区域经济增速上升1个百分点以外，中部区域增幅比2008年下降0.6个百分点。
2、进出口贸易总额比较
表2　2009年四大区域进出口总额增长情况
年份        区域
西部
东北
中部
东部
2008
35.81
25.07
33.15
16.29
2009
-14.26
-16.53
-21.49
-13.41
2009年，受国际金融危机的影响，我国进出口总额增速为-13.85%。从4个区域来看，进出口同比增长全部为负，其中中部区域降幅最大。
3、税收情况比较
据2008年统计，中部六省累计入库税收7470.82亿元，占全国入库税收54219.62亿元的13.77%，而同期，江苏省的税收收入就达到了4560亿元，占中部六省的61.03%。
4、固定资产投资的增长变化比较
2009年全年与上半年相比，东部区域投资增速增幅高达10.6个百分点，中部区域投资增速减少4.6个百分点。
5、经济增长效果和质量的重要人均指标比较
中部地区与全国相比差距明显，2008年上半年，中部地区人均地方财政收入仅相当于全国平均水平的53.81%（也就是说刚过了全国平均水平的1/2）；人均固定资产投资仅相当于全国平均水平的64.6%；城镇居民人均可支配收入仅相当于全国平均水平的82.6%；农民人均收入仅相当于全国平均水平的87.5%，都低于全国平均水平。
6、湖南省情况比较
2009年湖南非农业产值增加值占GDP的比重为84.8%，比全国低4.6个百分点，大大低于经济总量在全国的位次，产业结构转换滞后于经济总量增加。湖南第一产业增加值比全国高4.6个百分点，为中部地区最高的省份；而第二产业增加值比全国低2.9个百分点，为中部最低的省份，分别比河南、山西、江西、安徽和湖北低12.7个、11.7个、7.4个、4.8个和2.6个百分点。同时，湖南工业缺乏规模优势。2009年，湖南规模工业总产量仅占全国2.9%，低于同期GDP占全国3.85%的比重；居全国第13位，落后GDP在全国的位次。此外，化工、钢铁、冶金等传统工业的比重较高，资源消耗较大，电子信息、生物医药，新材料和环保新能源等新兴产业实力不强。2009年，黑色金属冶炼及压延加工等六大高耗能行业增加值占规模工业的三分之一强为35.5%，分别比湖北、安徽高2.7个和8.5个百分点。限额以上电子信息产业增加值302.29%亿元，仅占全国同行业的0.4%，远低于规模工业增加值占全国的比重。
三、现行税制缺陷的几个突出方面
1、区域经济发展不平衡性更明显
表32007年湖南与发达省份经济和地方税收比较。
省市
生产总值（GDP）
GDP占全国的比重
人均GDP（元）
地税收入
地税收入占全国的比重%
地税收入收占GDP的比重%
人均地税收入（元）
全国
246619.00
—
18758.94
15026.73
—
6.09
1143
江苏省
25560.10
10.36
33854.44
1364.96
9.08
5.34
1808
浙江省
18638.36
7.56
47369.52
1019.40
6.78
5.47
2591
广东省
30673.71
12.44
46400.42
1439.78
9.58
4.69
2178
湖南省
9145.00
3.71
14419.74
291.25
1.94
3.18
459
统计口径：1、全国人均地税收入按总人数扣除港澳地区和台湾省人数计算；2、地税收入数为当年快报数，各省/市/区人数均为年初总人口数。
湖南是人口大省，但又是经济弱省。表3反映的数据，2007年人均地税收入，江苏是湖南的3.9倍；广东是湖南的4.7倍；浙江是湖南的5.6倍；湖南只达到全国人均地税收入的40%。人均GDP（元）江苏高于湖南19434.7；浙江高于湖南32949.78；广东高于湖南31980.68；湖南低于全国人均GDP4339.2（元）。而浙江省高于全国人均地税收入2.3倍；高于全国人均GDP25.3倍
2、产业结构阻碍经济发展的矛盾性更严重
湖南是农业大省，也是矿产资源大省，属于粗放型经济，在现行税制的影响下产业结构长期得不到改观，资源优势，变成了弱势。2007年湖南三次产业结构为17.6∶42.7∶39.7，一产业比重比全国高5.9个百分点，二产业比重比全国低6.5个百分点。第一产业增加值比重居中部首位，第二产业居中部末位。湖南税收总的是呈加速增长态势，“十五”时期税收年均增长17.5%，比“九五”时期快8.2个百分点，2006年、2007年分别达到了19.9%和26.1%的较高速度。但与全国和中部其他省份比较这个速度并不快，1996年至2007年12年间，湖南税收年均增长14.9%，不仅低于山西的20%，安徽的17%，河南的16.9%，湖北的16.7%，江西的16.4%，在中部六省位居末位，而且比全国平均水平低4.4个百分点。从2007年来看，湖南税收总额增长比全国低5.3个百分点，增幅在全国居第20位，在中部六省位居第5位（仅高于湖北）。税收增长滞后造成湖南税收总额在全国和中部省份的位次后移，2007年湖南税收总额在全国居第16位，在中部六省列第4位，分别比1995年后移了3位和2位。税收在全国的占比则由1995年的2.9%下降到2007年1.9%，下降了1个百分点。
3、分税制后省内区域间财政收支差距拉大
虽然湖南省地方财政总收入保持较快增长幅度，但呈逐年下降趋势，在全国的排位也逐渐后移。“八五”期间，湖南省财政收入增幅高于全国平均水平6.9个百分点，“九五”期间，反而比全国平均水平低了7.1个百分点，在全国的排位1994年为11位，2000年为16位，2003年为13位。再则，从各州、市区域发展分析，地区间财政差距呈扩大趋势。1994年－2003年湖南省各市州财政收入与支出数额计算出来的差异系数，分税制改革后，湖南省14个市州之间的财政收入差距和支出差距不是缩小而是进一步扩大了。9年间收入差异系数增加了30个百分点，支出差异系数增加了18个百分点。到2007年湖南省财政收入才突破千亿大关。地方财政收入中税收所占比重也较低，2007年湖南为67.7%，在全国居28位，仅高于广西、重庆、西藏三省（市、区）。从中部看，湖南在中部六省中位居末位。据国务院摸底调查统计显示，湖南省乡镇负债总额为85.4亿元，乡镇连保运转、保工资都困难。
四、问题原因分析
1、中部是受政策影响而“塌陷”。得“中”独厚的地理位置和丰富的自然资源未能使中部省份摆脱“塌陷”(经济总量不及东部，发展速度不及西部)的尴尬处境，究其原因，除了思想观念比较保守等自身因素外，长期处于国家税收政策“低谷”是其中不可忽视的重要原因。
政策就是资源，而且是最重要的资源。东部有开放优惠加快发展的政策，西部有大开发政策，东北有老工业基地振兴政策，唯独中部被遗忘，缺乏倾斜政策，成了“政策洼地”。20世纪80年代，中央与地方财政分灶吃饭，因中部省份经济基础较好，财政收入和上缴基数高，上交比例大，所以中部省份的地方可用财力一直窘迫；而沿海省份上缴财政的基数低，经济发展快，自用财力大。
从税收政策的方法上来看，东部沿海税收优惠政策主要以灵活降税为主，一个生产加工区，可以冠以各种不同的名称享受优惠政策；西部大开发税收优惠主要以降低所得税为主，最具代表性的是按15%的较低税率征收企业所得税，对新办企业实行所得税“两减三减半”的税收优惠等；振兴东北老工业基地税收优惠以降低税负为主，主要是通过扩大增值税抵扣范围，试行由生产型增值税向消费型增值税转变降低企业流转税负。同时，通过实行快速折旧、无形资产摊销、提高计税工资标准等降低企业所得税负。再从税收政策导向上看，东部沿海约10个省、市、自治区执行了包括经济特区、沿海经济开发区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、沿海开放城市、国家旅游度假区、出口加工区、保税区的各项税收优惠政策；西部的12个省、市、自治区以及新疆建设兵团乘着西部大开发的东风，在全领域内执行了西部大开发的各项税收优惠政策；紧接着，振兴东北等老工业基地的号角也于2004年吹响，优惠的税收政策让东北三省在去年就收到了不俗的成绩。很明显，都有税收优惠政策，就剩下中部6省了没有优惠税收政策了，正是由于政策上的“塌陷”在很大程度上导致了经济发展上的滞后。
从中部地区现行税收优惠政策以及执行情况看，与其他地区比较，主要有以下几个方面的局限性：一是涉及面过窄。以湖南为例，仅限于省会城市长沙等经济开发区和高新技术开发区能够享受有关减免税政策，比照执行西部大开发优惠税收政策的也只有湘西自治州一个地区。二是优惠层次低。按现行对中西部及贫困地区普遍执行的优惠税收政策，仅仅限定在少数民族地区、国家认定的贫困地区，就湖南而言，也只有湘西土家族苗族自治州和国家认定的20个贫困县。而且减免的税种也局限于所得税、土地使用税、耕地占用税等，事实上，贫困地区企业一般生产些初级产品和初级加工产品，产品附加值很低，减免所得税大多是“墙上饼、水中月”，好看不中用。贫困地区土地使用税、耕地占用税数额更少。三是没有体现中部地区产业、资源以及经济特色。中部地区是我国重要的商品粮生产基地之一，农副产品及林特资源十分丰富，种、养殖业及农副产品加工经济发展潜力很大。特别是以农林水特、养殖产品深加工、精加工更具有广阔的发展前景。而且中部地区具有独特的土地资源、水资源、旅游资源，如何从政策上支持和促进资源的开发利用，支持和促进循环经济发展，没有与之相应的完备的优惠政策。
由于长期以来政策上的不均衡，中部地区承担了大量的制度成本，相对放慢了发展。即使政策趋同，中部地区也会因为长期以来的“薄积”而处于竞争的劣势。更何况，现政策仍然在继续。因此，实现中部崛起不仅需要公平的税收政策待遇，甚至需要必要的倾斜。
2、地方税体系的不完善和主体税种不突出，严重影响地方经济
1994年税务机构分设后，国家先后调整了企业所得税、储蓄存款个人所得税、证券交易印花税等税种税目的征管范围；取消了投资方向调节税、屠宰税；变更了工资薪金个人所得税扣除标准；以及所得税分享、财政转移支付等财政体制的调整，使地税的发展规模和速度受到重大影响。再加上国家应完善和应出台的地方税种税目迟迟不能付于实施，这将严重制约湖南地税的快速发展。
3、企业所得税实行比例分成，占地方财政比例更低
2007年湖南地方财政收入中企业所得税为43.36亿元，占地方财政收入比重为7.1%。在中部六省中总额仅比江西高，比重为最低，相比其他五省实现企业所得税（山西84.35亿元、所占比重为14.1%；河南103.06亿元、比重为12%；湖北65.24亿元、比重为11.1%；安徽55.9亿元、比重为10.3%；江西37.98亿元、比重为9.7%），中部和湖南企业所得税占地方财政收入，与东部及全国的差距还比较大。税制改革与经济发展不相适应。
五、税制改革建议
从东部沿海、西部大开发、振兴东北等老工业基地实施的税收优惠的效用分析不难看出，我国现行税收优惠政策在促进区域经济发展过程中起到了非常大的作用。对于中部地区的崛起而言，税收优惠政策势在必行。基于前面分析，我们以为促进中部地区发展应实施以下优惠税收政策：
（一）鼓励以农副产品为原材料的工业、加工业的发展。中部地区是我国重要的农副产品生产基地，为全国提供了37.9%的稻谷和小麦，农副产品深加工既是中部地区实现增产增收、做强农副产品产业的必由之路，也是完善国家粮食安全保障体系的现实要求。可以结合中部地区自身产业区位优势的特点，对中部地区农产品深加工行业给予必要的优惠扶持政策，对新办从事农副产品加工、畜牧业产品加工和深加工的企业，给予一定年限的减免税照顾。
（二）调整所得税优惠政策。2008年起我国内外资企业所得税合并实行一套税制，但之前实行两套税制，且现在仍存在过渡期，税收优惠各异，税负严重失衡，内资企业在目前市场竞争中仍处于明显劣势。同时，我国内资企业所得税优惠政策带有明显的地区色彩，东部沿海、西部地区、东北地区和中部地区税负明显不公。建议中央宜针对中部制定一定期限的优惠政策，待地域经济平衡发展后再恢复统一优惠政策。如对工业企业固定资产可在现行规定折旧年限的基础上，按不高于一定比例缩短折旧年限；对受让无形资产可在现行规定摊销年限的基础上，按不高于一定的比例缩短摊销年限；等等。使中央关于促进中部崛起的战略方针从政策上落到实处。
（三）对新办企业，高新技术企业，比照执行西部地区优惠税收政策。如新办交通、电力、水利、邮政、广播电视企业，上述项目占企业总收入70%以上的内资企业自生产经营之日起，1-2年给予免征企业所得税，3-5年减半征收企业所得税；放开高新技术企业地域界限，对建设在高新技术开发区外的企业，只要生产高新技术产品，经国家有关部门认定为高新企业，即可享受高新技术企业税收优惠。
（四）推行资源税改革及开征环境保护税。中部城市圈是加快中部地区经济发展的重要支柱，在中部城市圈建设中，积极试点环保税和转变经济发展方式的税收政策，是非常必要的，从完善企业节能环保标准体系着手，建立健全有利于资源节约和环境保护创新的税收政策体系。实行节能环保项目减免企业所得税和节能环保专用设备投资抵免企业所得税政策。对企业综合利用资源、生产符合国家产业政策规定的产品取得的收入，在计征企业所得税时实行减计收入的政策。同时，对电力、石化和其他资源产品，逐步合理加大资源税、消费税等税种的调节力度。
（五）鼓励中部地区结合自身产业结构特点，因地制宜地制定相应税收激励措施。在统一税政的前提下，明确界定税权，赋予地方政府和立法监督机构必要的税收管理权，既是我国新一轮税制改革的重要目标之一，也是目前世界各国税制改革的发展趋势。在制定促进中部崛起的税收政策过程中，可适当考虑赋予中部地区适当的税收自主权，鼓励中部地区结合自身产业结构的特点，因地制宜地制定相应的税收激励措施：
一是在中部地区实行资源优势产业税收管理改革试点。中部六省大多是资源大省，该地区拥有全国30%左右的矿产资源，其中贵重金属、有色金属、稀有金属、能源矿产等占全国矿产资源总量的1／3以上。就产业结构而言，中部多数省份的主导行业分布在原料工业、燃料动力工业和农产品加工等领域，只有少数省份形成了一些附加值高、技术含量高的主导产业。可考虑赋予中部地区在资源开采行业税负水平的确定上以较大的自主权，使得中部地区可以更多地分享相应的资源级差地租收益，为中部崛起筹集更多财力支持。
二是允许中部地区在现行个人所得税、企业所得税等主要税种的基准税率上，拥有在一定区间浮动的权力（如30%）。
二0一0年九月十五日
参考文献：
1、《中部地区经济发展现状及战略对策》2009年8月3日《人民论坛》
2、《湖南省分税制运行中存在的问题及其对策》湖南大学会计学院郭平、廖群锋2009年10月16日登载《地方财政研究网》
3、《湖南税收与经济增长实证分析》2008年8月5日《湖南统计网》
课题组长：张纯
课题成员：曾雄
执笔人：王杨、申杰
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