李朝智：官员为何对财产申报制度无法达成社会共识？

作者：李朝智
来源：《行政与法》2010年第10期
本站发布时间：2010-11-18

官员财产申报制度已被各国在反腐实践中公认为有效的“阳光法案”。在我国，长期的制度缺失不仅增加了反腐败的难度和成本，而且诱发了腐败分子的侥幸心理。近年来，我国官员财产申报制度试点过程表明，制度实施的阻力主要来自官员阶层。官员财产申报除了制度要素本身的制定和完善之外，还需要一个社会心理的认同和达成基本共识的过程，而这种共识的形成又不可能完全依靠官员的自发认识，需要从内在认知和外在条件两方面不断强化和推动。目前，应从“隐私保护”、“行为追溯”、“潜在风险”、“势在必行”四个焦点问题上逐步达成共识，加强认同，以期为制度的不断完善和真正实施做好准备。
到目前为止，美国、英国、法国、日本、泰国、墨西哥、新加坡、韩国、俄罗斯、尼日利亚等97个国家和地区先后实施了官员财产申报制度.其反腐败的重要作用也为世界各国所公认。而我国的财产申报制度在实施过程中却步履艰难。早在26年前，全国人大常委会就将《财产申报法》列入了立法规划，可至今没有正式出台。在反腐实践中.官员财产申报和公开制度已成为我国当前反腐败制度系统的“短板”.并且短板效应日益明显。一系列腐败个案表明，官员财产申报和财产公开制度的缺失，不仅增加了反腐败的难度和成本，削弱了反腐的效能，而且诱发了腐败分子的侥幸心理。
近年来，官员财产申报制度先后在新疆阿勒泰、浙江慈溪、湖南浏阳和重庆等地进行试点，虽然在艰难的推进和探索中也取得了一些有益的经验.引起了强烈的社会反响.但离广大人民群众的期望和真正全面建立官员财产申报制度还有很大的距离。一方面是社会公众的呼声高涨.另一方面却是部分官员的反对或质疑。据一项对阿勒泰和新疆其他一些地方的官员进行的随机调查显示，反对者占70qo，无所谓者占20%.坚决支持者仅占10%。另据“新世纪中国惩治和预防腐败对策研究”课题组的调查显示，93%的调查对象认为实行财产申报制度的阻力主要来自领导阶层。事实说明，我国官员财产申报制度实施的动力不足.要真正建立和实施，除了制度要素本身的制定和完善之外.还需要一个社会心理的认同过程.这个过程是社会公众与官员群体认识的提高以及心理平衡与协调。官员群体需要就制度的建立和运作达成基本共识.而这种共识的形成又不可能完全依靠官员的自发认识.需要从内在认知和外在条件两方面不断强化和推动。
社会共识的形成本身既是一个艰难的心理认同过程，也是社会群体价值观念、思想认识的相互确认过程。有了社会的共识就有了制度制定和完善的基础，可以减少执行的阻力和成本，为全面推进做好准备。从目前来看，官员财产申报制度需要就以下几个焦点问题加强认同：
一、“隐私保护”
以隐私权保护为由拒绝申报并反对该制度的建立是一个重要原因。有官员提出：为什么其他人的财产可以不公开，而自己的却要公开，官员是不是就没有隐私权?持这一观点的官员不在少数。也有人认为：如果将官员的家庭财产等信息全部公布.在个人信息保护法律尚未出台之前，一些官员会因为安全得不到保障而心存疑虑，必然对这一做法持抵制态度。一方面，财产申报制度既然被誉为“阳光法案”.就应该为公众所知晓，财产申报书的内容就应该对社会公开，也只有公开才可以监督：但另一方面，公开之后也可能会造成国家公职人员财产的不安全。
世界各国在实行财产申报制度的过程中.政府官员的隐私权与社会公众的知情权之间的冲突一度成为争论的焦点。这也是我国在推行财产申报制度过程中遇到的主要阻力之一。如何解决二者之间的矛盾，是公务员财产申报制度实行过程中不得不面对的理论和实践问题。正如恩格斯所指出的：“个人的隐私应受到法律保护，但个人的隐私甚至阴私与重要的公共利益——政治生活发生联系时.个人隐私就不是一般意义上的私事，而是属于政治的一部分，它不再受隐私权的保护.它应成为历史记载和新闻报道不可回避的内容。”事实上，各国为了法治建设的需要，最后都采取了公法优先和公共利益优先的原则，即当社会公众对政府官员的个人情况主张知情权时，政府官员不能以自己拥有隐私权而拒绝，应是有限隐私权保护。以美国为例.水门事件后，为了挽回政府信誉，美国国会在1978年通过了争议已久的“道德法案”。该法案要求联邦三大权力机关的高级官员详细申报自己的财产收入。美国的官员财产申报制度的主要法律主体是由联邦法律和各州、郡等相关地方法律共同组成的。此外，官员财产申报制度作为政府“阳光法案”的一部分需要立法机关就涉及政府信息公开的一系列问题提供法律规范。立法的难点就在于如何从立法的角度来协调政府信息保密与信息公开这对矛盾，要防止官员以信息保密为借口，拒绝财产申报制度。官员财产的隐私权与社会公众知情权之间产生冲突的焦点主要集中在：官员身份是否不同于普通民众?官员隐私是否具有公共意义?实行财产申报制度是否基于“官员财产没有隐私”、“官员权利须受限”等理念?所以，现在各国都采取了公法优先和公共利益优先的原则，即政府官员不能以自己拥有隐私权相对抗，同时严格立法保护官员个人的信息被滥用。
实行官员财产申报制度，从表面上看，是将官员的财产置于人民群众的监督之下，使得有的干部不自在、不习惯.其抵触情绪在所难免。但实际上，实行财产申报制度.一方面是保证人民当家作主、保证公共权力廉洁行使、保障公共利益不受侵害的需要;另一方面，也是从制度层面对官员严格要求、严格管理、严格监督，筑起拒腐防变的思想堤坝，是关心、爱护干部的基本措施和解决腐败问题的根本之策。从这个意义上说，官员财产申报制度是对干部自身最大的保护，有利于官员从他律到自律，进而拒腐防变，健康成长。
二、“行为追溯”
从各国的实践来看，官员财产申报是一种以“他律”为主的腐败预防机制，带有一定的强制性;作为一项兼具预防和惩治双重功能的重要反腐制度，具有独特的、积极的作用。该机制一经推行，必然会涉及对现任官员以往违规行为的追溯并成为一种惩处手段，从而引发现任官员的心理和行为抗拒，这是各国推行这一制度所普遍面临的难题，也是考验执政能力和执政智慧的地方。20世纪70年代中期香港廉政公署成立之初.一些警员被捕入狱，使得部分警察上街游行，冲击廉署总部。为了挽救一项濒临流产的制度，港督麦理浩于1977年11月5日深夜发表紧急特赦令，宣布除非涉及非常严重的罪行或已经展开调查的案件，对警员1977年1月1日前所犯贪污罪行不予追究，从而为一项新制度的生存和实施换取了必要的空间。
收入申报制度已经推行了16年之久，先后出台了多项措施和办法，但离真正严格按照制度进行操作的要求还很远。究其原因，一方面是既得利益群体的阻力.在我国，党政领导干部是以工资为其基本收入来源的.法理上不应有超出合法收入以外的财产，如果拥有巨额财产或超出其正常收入的财产，一般不能圆满地证明其合法来源，要其如实申报无异于自证其罪，这就是申报制度的现实悖论;另一方面是由于申报内容未向社会公众公开，对领导干部收入申报在实际操作层面进行审核的技术难度很大。韩国在最初实行财产申报制度的12年里就出现了基本无效的情况，主要原因是申报结果不公开。直到1993年金泳三总统上台后，带头公布了自己及家人的财产并开始强力推行财产公开和金融实名制，这项制度的效果才真正地显现出来。公开是官员收入申报制度的核心和监督的基础，但怎样公开?公开的程序、范围如何规定?必须要从技术层面和法律层面作明确的鉴定。从笔者所了解的实际情况看.申报主体对个人收入不申报或申报不实不是个别现象.甚至很多地方如同虚设，不少县(处)级以上干部反映，未曾认真填写过有关申报收入的表格。而从实际功效看，这一规定似乎也未对遏制腐败发生多大作用。因此.有人提出了“新人新办法”和“缓查”为临时性过渡政策，以时间换空间。所谓“新人新办法”就是把财产申报与新干部的提拔任用结合起来，凡是新提拔任用的干部必须实行财产申报，对新提拔任用干部的财产申报记录，应成为组织人事部门任用、提拔新干部的重要依据。同时，以“缓查”换取官员财产申报制度的实施。相关权威部门可以选择适当时机，宣布对过去的贪污受贿行为实行附带条件的“缓查”——只要在规定之日后不再有新的贪污受贿行为，以往的贪污受贿行为就不再查办：如果有新的贪污受贿行为，则一并查办过去的贪污受贿行为。与此同时，严格推行官员财产公开申报制度，并允许公民在网上查阅。
总之，不管采取何种策略和措施申报，一旦公开不仅会对问题官员产生巨大的心理压力和权威挑战，而且对公众理性认知也是一个考验，这是一个回避不了的问题.更需要靠机制的创新来解决这一难题。笔者认为，在我国能否成功实施财产申报制度，首轮推行是最关键的一步，必须坚持必要的、科学的策略和原则。一是要坚持渐进主义，反对急功近利的冒险主义;二是要客观理性地处理历史问题;三是注重及时总结和借鉴国内外成功经验，不断完善已有制度。四是反腐制度是一个系统工程，必须注重不同机制的功效和协调。
三、“潜在风险”
必须看到.建立政府官员财产申报制度存在着一定的政治、经济和社会风险。“财产申报制度是一把双刃剑.稍有不慎就会付出巨大的社会代价”。实践证明;一些国家实施政府官员财产申报制度后.一旦较高级别的官员被查出问题.马上就使民众对国家领导层的信任产生质疑。在任何地方或部门首轮推行财产申报制度，如果真是不折不扣推行的话.都极可能会引发一场反贪风暴，造成政坛和社会的大地震。当年的韩国就很典型。在金泳三总统以身作则的大力推行下，一大批高官被迫辞职，数千名腐败的政府官员受到惩处.其中包括国会议员、法院院长、市长、多个部门的长官、空军和海军总长等一大批高官显要。在这样的反腐风暴中，政治和社会稳定的局面能否得到有效掌控也是一个很现实的问题。在我国，一方面，如果出现多年来所宣传的干部廉洁奉公的观念与现实中少数官员拥有巨额不明来源的财产形成极大反差，那么，在当前我国社会收入差距日渐增大的情况下，就可能会引起一些社会震荡，这是必须考虑的一个现实难题。另一方面，当前干部队伍因级别、地区、领域的不同而存在较大的收入差别，那么，政府官员进行财产申报后，就可能会在相当一部分官员内部引发心理失衡，这也是建立政府官员财产申报制度面临的一大难题。同时，一旦建立政府官员财产申报制度，不管申报主体延伸到何种程度，如果财产申报制度仓促出台，还可能会出现一些政府官员进行个人财产大量转移的情况。所以，制度建立和设计的过程要科学预测各种问题发生的可能性.采取相应的应对措施。只有正视风险的存在，才能找到规避风险的方法和策略。笔者认为，政府官员财产申报制度虽然是一剂反腐良药，但对腐败顽疾而言能否取得应有效果，主要取决于两个因素：一是是否坚持了财产申报制度的基本要素，这是制度设计或政策制定方面的问题：二是是否重视策略，做到既能成功实施，又能防控风险。因此，必须坚持循序渐进、注重探索、逐步完善的路径。
四、“势在必行”
一些官员常常以“条件不成熟”来推迟或拒绝某项制度的实施，官员财产申报制度就因“条件不成熟”而引发争论，艰难前行。因此，无论从我们党的执政理念还是从反腐败的形势来看，尽管实施官员财产申报制度存在着较大的阻力和困难，但此项制度的实行已是大势所趋，势在必行。
一项制度的顺利实施既有其外在条件.也有其内在因素，完全“成熟”的条件是不存在的。就此项制度而言，首先，外在的条件是指相关法律法规的完善和社会公众的支持。从国际社会的经验来看，官员财产申报制度的落实.关键在于有健全的法律及其强有力的实施.逐步形成以“申报——公开——审查与监督——问责”为主线的财产申报制度体系。世界上凡是实行严格财产申报制度的国家.其财产申报制度都是以宪法或法律为基础构建起来的。其申报主体完整，涉及官员的财产范围广，对于那些不如实申报官员的处罚也非常严厉。其次，内在因素主要是官员群体的意识和观念。笔者曾就此问题对一些官员做过调查，大部分受访者表示，腐败官员只是很少的一部分人.腐败的官员肯定反对公开自己的财产，即使申报也一定瞒报。而大部分官员都是清清白白做事的，不过出于种种考虑，也会在心理上有一些抵触。然而，这项制度的实施就是对我国传统“官念”的颠覆，对于这一“革自己命”的制度.必须把党和人民的利益放在第一位，放弃某些利益。正如国家行政学院汪玉凯教授所言：“不是目前中国实行财产申报制度的条件不成熟等客观问题，而是这背后所形成的一个既得利益群体的主观阻扰问题。换句话说，当我们的某些改革如果涉及到官员自身的权益.而这些人又掌握着决定政策制定和政策走向的巨大权力的时候，问题就会变得异常艰难。”“我们要能真正重构改革共识，就必须从尽快建立官员财产申报制度、废除特权等涉及政府、官员自身的问题人手。”从这个意义上讲，此项制度要真正建立和实施，决心远比制度本身显得更为重要。
参考文献
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