农民上楼：一场农民完败的"圈地运动"

　　导语: 一场让农民“上楼”的行动，正在全国二十多个省市进行。拆村并居，无数村庄正从中国广袤的土地上消失，无数农民正在“被上楼”。在这场新圈地运动中，农民大多别无选择，生活和生态结构被改变，土地级差收益没有享受到，仍然没能分享到城市化与工业化的成果。

　　如何找地是各地面临的新困境

　　“增减挂钩”政策成地方政府的“金钥匙”

　　近年来，中国耕地保护与城市化进程用地的矛盾发展到很尖锐的程度。如何“找地”，也成为各地国土部门的首要任务。以河北省为例，2009年需要新增用地约为21万亩，但国家指标17万亩。如何填补4万亩的缺口，成为河北投资项目落地的难题。“增减挂钩”一经出台，立即成为各地破解土地瓶颈的“金钥匙”。

　　中国农业大学教授郝晋珉认为，国土部开展此试点也是无奈的选择。经济发展用地要保证，耕地和粮食安全也要保证，空间就这么大、土地就这么多，该怎么解决?城乡建设用地增减挂钩是指将农民的宅基地复垦，用增加的耕地，换取城镇建设用地指标。

　　“增减挂钩”成各地破解土地瓶颈“金钥匙”。

　　3900万亩的农村建房无人居住，“不用是浪费”

　　中国的宅基地闲置集中反映在1.3亿农民工进城打工上，进城务工农民大多数住的都是工棚，有很多还是在建筑工地上破旧工棚内十几个人睡的大通铺。而他们农村独门独院房屋空置或是只有老人小孩住。

　　重庆市政协副主席陈万志在接受媒体采访时称：“农民工在城里打工挤工棚，农村独门独院无人住，是土地资源的巨大浪费。”，农民在农村的人均住宅面积是200平方米，1.3亿农民工加起来就有超过260亿平方米的农村建房，折合3900万亩的宅基地。农村的房屋无人居住，或只有老人和孩子居住，如此巨大数量的房屋闲置，是土地资源的最大浪费。造成这种巨大反差的主要原因是中国现有的宅基地制度。宅基地不属于农民个人所有，房屋不能流转、不能交易。

　　宅基地空闲，浪费土地资源?

　　河北将建7500个“新村”，山东计划让70万农民上楼

　　大规模“赶农民上楼”，是近几年各省区新民居建设的一个缩影，其用意在于腾出农民的宅基地，利用“增减挂钩”政策，将其转化为城市建设用地。作为“增减挂钩”政策的先行者，河北计划利用3年时间，“改造”15%的村庄。根据《河北日报》报道，至2012年，河北将完成7500个新民居建设示范村，保守估算，将为河北增加建设用地50多万亩。这与2009年河北省获得国土资源部的城乡建设用地增减挂钩指标1.2万亩相比，翻了近50倍。

　　而山东诸城市则一举取消了行政村编制，1249个村，合并为208个农村社区。诸城70万农民都将告别自己的村庄，搬迁到“社区小区”。如今，像诸城这样的“拆村并居”，正在全国二十多省市进行。

　　楼房：让农民生活更美好

　　农村生态结构将被彻底改变

　　在这场新“圈地运动”中，不仅农民的宅基地被圈走，农民被迫住上楼房将彻底的改变农村的社区生态以及生活方式。农村村庄的兴衰是经济社会长期发展变迁的自然结果。虽然建成了一个个类似城镇居民小区的农村新社区，但如果居住其中的农民没能改变生产方式，其生活方式的改变就将面临很大困难。

　　传统农村的宅院、村边、地头，都是农民创造收入的场所，甚至是大部分的日常生活消费都来自于此。进入新社区，这部分收入没有了，而生活费用的开支却明显增加，“连喝口水都要花钱”了。如没有新的就业机会和新的收入来源，能否长期维持就是个大问题。有些人说，建了农村新社区农民可以不进城而过上城里人的生活了。可实际并不尽然，从社会学的角度分析，拆并村庄后面临的问题可能更为复杂、不确定性更大。

　　楼房将彻底改变农村生态结构。

　　除了东部极少数地区，真正具备村庄拆并条件的地方相当有限

　　因此，村庄的兴衰还是应当遵循经济社会发展的规律，而不是为了获得些建设用地的置换指标和土地的价差收益就去大拆大建。这样的做法改变了农村生态结构，或许将埋下不稳定的种子。

　　应当说，就目前的国情国力而言，除了城市规划区范围内、除了农村劳动力绝大多数已转移到城镇和非农产业就业的发达地区，除了东部少数发达地区，真正具备村庄拆并条件的地方相当有限。真心要统筹城乡发展、建设新农村，还是应在建立以工促农、以城带乡的长效机制上下更大工夫。

　　无法享受土地利益，农民“完败”

　　农民无法享受2700万亩土地增值，收益全归政府支配

　　城市发展和扩大必定要挤占周围的农村土地，这个事实无法避免。况且从农业用地转为工商、住宅等用途的建设用地可以极大地提升土地的价值，但这部分增加的土地价值收益毋庸置疑应该由农民享受。但由于目前补偿水平较低，农民能分享到的由于城市化、工业化带来的土地增值收益很少。这样一来，城市发展和农民权益就出现了冲突。

　　据新京报报道，河北省廊坊市国土资源局总工郭立平在接受采访时表示，政府拿钱给农民补偿了旧宅，置换出的建设用地，由政府统一调配使用，收益将归政府，农民不再享受土地级差收益。但有学者指出，这是剥夺了农民的发展权。将农民排除在分享城市化、工业化成果之外。但这并不是个案，从秦皇岛、廊坊等多个地方的新民居工程看，政府将置换出来的建设用地，收益全部归政府支配。国土部总规划师胡存智曾透露，通过增减挂钩，大约有2700万亩的农村建设用地将被纳入城市建设用地当中，那么对于农民来说将是一笔巨大的损失。

　　城市发展和农民权益就出现了冲突。

　　面积1:1的换房条件表面公平，实际却将土地价值忽略

　　天津大良镇是天津市新农村建设的一个试点地区，因此所享受优惠政策较多，政府在给农民补偿的时候，让步余地也比较大。当地政府开出的换房条件是：大良镇在给予搬迁农户1:1换房的条件时，同时给予超面积房屋优惠的措施，农民购买超面积的房屋只要680元/平米到980元/平方米不等的价格，而当地的房子价格已经卖到了2000元/平米的价格。

　　表面上看这种换房条件是惠民的，但却忽略了农民宅基地的土地价值。这也是整个“增减挂钩”项目中增值的大头。这块肥肉没有分给农民，那么基于房产再好的优惠条件，都只是九牛一毛。以天津市为例，如果宅基地整理出来用于房地产开发，则每亩地可以卖到100万元，如果做工业用地使用，每亩也有十几万元。

　　农民再次成为城市化的受害者。

　　若“上楼”，农民就只有房产而失去土地

　　更严重的问题是，这种大规模征地行为是建立在剥夺农民土地所有权的基础之上。根据《宪法》的规定，农村土地属于集体所有，农村宅基集体所有、家庭使用。宅基地与房产是农民财产的两个不同部分，拥有宅基地可以自由建房。

　　而一旦搬入楼房，农民就只有房产而失去土地。因此，“并村改区”实际上是当地农民以具有独立产权的宅基地换取没有产权的住宅。尽管有所补偿，但是，这些补偿对于宅基地的土地价值而言微不足道，一般只是拆迁住房的按照住房拆迁标准进行经济补偿或等同面积更换，宅基地的价值得不到合理体现，其转化为建设用地后的增值收益被地方政府和开发商获取。这样的宅基地流转方式，农民显然成为最大的受害者。

　　结语

　　地方政府利用“城乡建设用地增减挂钩”政策，将农民的宅基地“匀”出来，让农民入住更省地的楼房。在上一波城市占地开发的扩张之后，各地再次掀起了新的圈地高峰，而广大农民也再次完败于这场轰轰烈烈的圈地运动中。