新圈地运动：农民意愿被挟持 受益还是剥夺

长城网记者张飞涛摄
将农民“赶”上楼，腾退出来的宅基地拿来做商业开发，这种违背农民意愿的强拆强建正在全国各地上演，被媒体称做“新圈地运动”。日前，国务院对此出手叫停。人们拍手称快的同时，却并非没有“上有政策，下有对策”的担心——
“新圈地运动”：谁的眼泪在飞
吴晓杰
11月10日，一个议题引来微博网友“围观”：国务院出手叫停“新圈地运动”。
当天，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点工作。会议强调，要充分尊重农民意愿，涉及村庄撤并等方面的土地整治，必须由农村集体经济组织和农户自主决定，不得强拆强建。严禁违法调整、收回和强迫流转农民承包地。坚决防止违背农民意愿搞大拆大建、盲目建高楼等现象。
随即，国土资源部召开会议称，将立即着手修改相关文件，将维护农民合法权益放在首位，明确提出在实施过程中允许做什么，禁止做什么，需要注意什么；其次，做好服务和监管工作，尽快投入使用信息监管系统，并提早准备配套政策。
让开向农民家园的推土机尽快刹车，成为人们的共同期待。
“增减挂钩”政策如何被念歪？
“城里的土地没了，就来抢俺们农民的土地。”村干部来老陈家已经不知多少次了。每次一提起“增减挂钩”，老陈都会本能地“顶”这么一句。
老陈所在的山东省平度市城关金沟子村，是“增减挂钩”试点村。三年多了，他仍然弄不清一增一减之间，自己家的宅基地怎么就“减掉了”？
记者在查阅相关资料时发现，“增减挂钩”政策肇始于2004年中央18号文件，本意是为了加强乡镇和村庄的规划建设。2006年4月，山东、天津、江苏、湖北、四川五省市被国土资源部列为“增减挂钩”第一批试点。2008年6月，国土资源部颁布《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》(下称《办法》)，2008年、2009年，国土资源部又分别批准了19个省加入试点。
按照相关文件，所谓“增减挂钩”，是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。
政策一经出台，立即受到地方政府的欢迎，相应的地方政策、措施纷纷出台，目标明确:让农民“上楼”，节约出的宅基地复垦，换取城市建设用地指标。
国土资源部中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云曾对媒体表示，在“增减挂钩”指标的使用上存在一定的制度漏洞，本末倒置，导致地方政府以获得指标为唯一目的，通过获取指标，扩大城市建设规模，违背了制度设计的本意。
政策的初衷是集约用土地，促进城镇化，“不想为地方政府所利用、‘曲解’，在各种旗号的包装下，成为一种获取建设用地指标的工具。”北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安教授对记者说，在土地财政的大背景下，“指标”不可避免沦为地方政府以地生财的新途径。
11月10日，国务院召开会议，曝光各种“挂钩”乱象，包括“少数地方片面追求增加城镇建设用地指标，擅自开展增减挂钩或扩大试点范围，擅自扩大挂钩周转指标规模”。安徽甚至允许“指标”跨市流转，而根据《办法》，“指标”只能在县级区域流转。据《新京报》报道，24个省区市均不同程度出现违规问题。
“如此数量众多的省份和城市在短短几年内上马试点，早已失去了‘试点’本身的意义。”姜明安认为，如果认为实在有必要推行这一政策，那么至少应由国务院进行单独立法，从“挂钩”审批到法律责任一一加以详细规定，明确地方政府能做什么、禁止做什么、有什么法律责任，“单靠一个部门规章，恐怕管不住”。
农民宅基地，想收就收？
集中居住，就是农民搬离原来自家房屋，住进成片的标准化楼房。前提条件是，农民退还宅基地。
《宪法》、《土地管理法》、《物权法》等法律法规明确确认，土地的归属有国家所有和农村集体所有两种形态。对于宅基地，农民虽然不享有所有权，但现行法律也承认，这是一种永久性建设使用权。
记者在采访中发现，有些农民并不明白宅基地的法律性质，在他们的观念里，宅基地作为一种不动产，一直就被视为自己的家产。
上世纪90年代后，土地管理部门给农村宅基地发放了“农村集体建设土地使用证”，进一步确认了农民的宅基地权。事实上，除了不能进入市场公开买卖，宅基地形同私有。
“‘增减挂钩’政策，明确的‘增减’只是为了给土地规划上的农业用地提供周转空间，并不意味着可以强行让老百姓搬迁。”北京大学法学院教授王锡锌在接受媒体采访时说，如果要搬迁，就应当以征地拆迁的方式进行。
即便如此，农民宅基地也不是政府想要就能要。“我国法律规定，除因公共利益以外，政府不能强行从农民手中拿走土地。”姜明安告诉记者，关键在于如何定义“公共利益”，“现行法律并没有明确界定，何为公共利益，经常是政府单方面说了算，老百姓的参与很弱。”
姜明安认为，“公共利益”应区分为直接和间接的公共利益，并对两者分别进行规定。“直接公共利益”，是指与公众福祉、国计民生直接相关的利益;“间接公共利益”，是指其最终目的虽与公共福祉相关，但其中掺杂着商业利益，如旧城改造、城中村改造，以及为改善当地经济、其根本目的是提升城市公共服务水平、增加当地就业和税收而进行的开发建设。“对于直接公共利益，立法可允许强拆，前提是严格限定其种类和范围，而间接公共利益，则必须有严格的程序制约，一般情况下不允许强拆。”
“征地不是买卖，即便是买卖也不能强买强卖。”姜明安说，现在不少地方市区的拆迁已告一段落，该拆的都拆了，目前大部分拆迁已向城乡接合部甚至农村地区延伸。当务之急是系统地制定规范，包括征地、拆迁在内的征收、征用法律、法规，解决集体土地上房屋征收与拆迁的问题。“不能头痛医头脚痛医脚，只搞国有土地上房屋征收与补偿条例”，他说，这也许是导致《国有土地上房屋征收与补偿条例》难产的原因之一，毕竟农村拆迁已是“最广泛、最急迫的问题”。
被挟持的“农民意愿”
就在国务院禁令发出当天，河北新闻门户网站长城网报道:11月10日，河北省肥乡县大西韩乡杜汤堡村男女老少集体跪在大西韩乡政府办公大院内，村民们声泪俱下，长跪不起，恳求乡政府停止拆除他们的家园。
此前，媒体对于山东诸城70万农民“被上楼”的广泛报道，引发各界对于“农民意愿”的讨论。有学者指出，应该赋予农民一票否决权，“指标”卖不卖农民可以否决，“上不上楼”农民可以自行决定。
早在国务院召开会议之前，国土资源部就曾三令五申，在“增减挂钩”试点开展过程中，严禁违背农民意愿大拆大建。“尊重群众意愿”也是《办法》确定的五个原则之一。
“农民意愿”在《城乡规划法》中也有所体现:《城乡规划法》第十八条规定，乡规划、村庄规划应当从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色。
但在一些地方，强拆民房，强迫农民“上楼”的事例，层出不穷。
江苏省邳州市坝头村，被要求整体拆迁。今年1月，当地强制农民上楼，十多人被打伤住院。
山东省诸城市枳沟二村为让村民搬迁，村里停水停电。诸城红星社区的村干部带领82人强行把村民的果树、杨树砍掉，村民上前阻拦，多人被打伤。
河南省郑州市二七区在齐礼阎村城中村改造项目时，几位居民也被人“绑架”抛到野外，回到家时房屋已经被毁。
……
“这样的做法，不仅仅是对农民人身、财产权利的伤害，也是对法律的漠视。”北京大学法学院副院长沈岿教授接受记者采访时说，从表面上来看，类似英国历史上发生的“圈地运动”(在14、15世纪，在农奴制解体过程中，英国新兴的资产阶级和新贵族通过暴力把农民从土地上赶走，强占农民份地及公有地，剥夺农民的土地使用权和所有权，限制或取消原有的共同耕地权和畜牧权，把强占的土地圈占起来，变成私有的大牧场、大农场)。
姜明安告诉记者，新修订的《村民委员会组织法》第二十四条规定，宅基地的使用方案须经村民会议讨论决定方可办理。但在作出决策时，一般由一个村主任或者几个村委说了算，村民连表达意愿的机会都没有。而实际上，“在征用集体土地时，每一个村民的发言权都应该得到保障。”
农民意愿得不到尊重，容易诱发不稳定因素。中国社科院农村发展研究所教授于建嵘告诉记者，土地问题已占全部农村群体性事件的65%，已成为影响农村社会稳定和发展的首要问题和焦点问题。
但即便“农民意愿”被尊重，也会出现问题。时评作家晏扬近日发表评论认为，由于文化程度整体不高，农民往往过于看重眼前利益，在利弊权衡方面有时缺乏远见，容易判断失误，容易偏听偏信，容易盲目跟风。
老陈向记者转述了村干部动员农民搬迁的一句话:再不让老农民住上楼房，他们这辈子就没希望了。这句话，“忽悠”了不少农民“上楼”。
“‘农民意愿’是一个比较虚的词，具体操作中并没有标准可言。”姜明安说，如果没有相关联的制度予以保障，“尊重农民意愿”容易沦为一句空话。
农民是受益者还是被剥夺者？
农民放弃了宅基地，最终能收获什么呢？每个农民心里都有一本得失账。
山东诸城为了吸引村民快速搬迁，出台优惠政策，如果一次拆迁能够超过30亩地，那么每户居民一亩宅基地的补贴标准将达到20万元。村民基本不用花钱，就能换得120平米的房。尽管如此，说服农民“上楼”困难仍然不小。
“补偿标准低是最主要的问题。”沈岿教授经常接到拆迁农民的投诉电话，普遍反映存在这个问题。
此外，“上楼”意味着生产和生活方式的转变。对于长期从事农业生产的农民来说，生活成本增加和耕种不便，是现实而具体的问题。
老陈是村里的“顽固分子”。他不愿“上楼”的原因一是房子没有宅基地证，也没有房产证，“没证住着不安心”，老陈担心，有一天推倒重来再度拆迁，“没证”的房子更没处说理;二是房子质量堪忧，老陈给记者出示了一份金沟子村村务公开资料，其中坦承，刚建好的安置房“出现漏震、马蜂窝、钢筋移位”建设质量问题。
中国社科院农村发展研究所研究员党国英在接受记者采访时说，一些新建集中居住小区城不像城，村不像村，质量也不好，造成投资浪费。
不仅如此，除了获得一套补偿房外，宅基地置换后产生的效益，与农民无关。
《办法》第十七条规定：建新地块实行有偿供地所得收益，要用于项目区内农村和基础设施建设，优先用于支持农村集体发展生产和农民改善生活条件。
2010年的中央一号文件明确规定：农村宅基地和村庄整理后节约的土地，仍属农民集体所有。
记者采访中发现，绝大多数农民并不知道自己腾出宅基地后，集体建设用地指标将在何处“落地”。
而按照各地政策，这些指标部分就地转为工业用地，部分转为城市建设用地，其中蕴含的级差地租，将由政府从中获益。
据《新京报》报道，山东诸城市土地储备中心主任安文丰称，将农民全部集中居住后，保守估计，将腾出8万亩旧宅基地。通过土地级差，政府每年土地收益有两三亿元。这并不是个案，从秦皇岛、廊坊等多个地方的新民居工程看，政府将置换出来的建设用地，收益全部归政府支配。
今年6月26日，国土资源部总规划师胡存智在“中国房地产2010年夏季峰会”上透露，通过“增减挂钩”，大约有2700万亩的农村建设用地将被纳入城市建设用地当中。已退出宅基地的农民如果不能享受“增减挂钩”所产生的增值收益，将是一笔巨大的损失。
中央农村工作领导小组副组长陈锡文在今年全国两会期间曾指出，这场让农民“上楼”的运动，弄得村庄稀里哗啦，如不有效遏制，“恐怕要出大事”。
陈锡文的担心，来源于他的一项调查:就目前而言，除了在城市规划区范围内，除了东部少数发达地区，真正具备村庄拆并条件的地方相当有限。
“罗马城非一日建成”，沈岿说，村庄的兴衰还是应当遵循经济社会发展的规律，不能指望靠一场轰轰烈烈的运动搞成，“要根据当地实际，要进行科学论证，两者缺一不可。”
“很多问题都出在规划环节上。”姜明安建议，应当修订有关规划的法律、法规，规定城乡规划必须由地方人大审议，必须公开讨论和征求公众意见，必要时通过听证会进行质证和辩论，保证各种不同利益群体在公正的平台平等博弈。
“咱这辈子过好就行了，下辈子的事咱不管。”村干部说的这句话，让老陈至今唏嘘不已，“楼房再怎么好，也不能不管子孙后代呀。”