神马文学网剖析”土地财政“乱象
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剖析”土地财政“乱象 山东工商学院经济学院教授 辛波 2010年11月02日10:55 来源：人民网-理论频道 剖析”土地财政“乱象--中国共产党新闻 
一、土地财政的内涵与社会背景
何谓土地财政？虽然目前学术界对其没有作出明确的界定，但对其内涵我们并不难以理解，那就是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，并形成地方政府财政收入对土地收益的极大依赖。严格来说，“土地财政”属于预算外收入，又叫第二财政，它是近些年来中国地方政府以所谓的“经营城市”为名，依靠公权力与土地国有的制度安排而拓展的牟取暴利的财政渠道。我们可以想象，如果各级地方政府预算内经常性的财政收入足以能支撑起它们财政支出的需要，那么，“土地财政”就不可能衍生出只有在我国才具有的非褒义性的内涵。
对于土地财政的起源也许我们无须作过多的探究，但对于土地财政的缘由我们还应一下细致的分析。首先，是财政体制改革的原因。1994年进行的税制改革将中国的税收收入分为中央收入和地方收入两大类，其中中央收入占据了税收收入的大头。根据统计数据显示，1993年中央和地方的财政收入占全部财政收入的比重分别为22%和78%，而到了1994年这一比重分别变为了55.7%和44.3%。与分税制改革前相比，地方财政收入下降了30%。在财政收入下降的同时，地方政府所要承担的事权并没有相应减少，这直接导致了分税制改革后地方政府事权与财权的不一致。由于地方政府基本没有税收自主权且又不允许乱收费，其财政收支平衡很难维持，土地出让金就成了众多地方政府预算外收入的主要渠道。国务院发展研究中心一份报告曾显示，土地出让金、房地产相关税收占地方预算的40%，而土地出让金净收入在一些地方政府的预算外收入中甚至达到了60%以上。国土资源部的统计数据显示，2007年全国土地出让金总额达1.3万亿元；2008年，全国土地出让收入有所下降，但仍达到了9600亿元。而2007年，全国财政收入也只是5.13万亿元；2008年的全国财政收入也只是6.13万亿元。从这些数字当中可以看出，一些地方政府所患“土地财政依赖症”已经是相当严重。
其次是城市扩张的原因。近些年来，为了提升地方政府所在城市的地位，增强城市的经济实力，几乎是无一例外的选择了“摊大饼”式的的城市发展模式。而城市规模的扩张，就意味着政府手中必须得有支持基础设施建设的先期垫付资本。钱从何来？于是“经营城市”说也就不胫而走，大行其道。并以“经营城市”之名，来行“经营土地”之实。许多地方政府不管现实需求，也不顾城市规划，甚至不顾老百姓的诉求，大肆圈地。真可谓“拍卖槌声频响，政府钱袋子猛涨”。以至于许多地方政府把土地收益当成了城市建设的主要乃至惟一来源，并使得财政投资逐渐退出城建领域。在地方政府片面追求“以地生财”和开发商对土地的过分投机形成的合力作用下，不少城市出现了“天价地”，原来每亩四五万元的土地攀升到上百万元、甚至上千万。地价的上升，不仅解决了地方政府基础设施投资的资金紧缺的问题，甚至也带动了地方政府房地产税、营业税等税费的增加与城市经济的表面繁荣。
第三是地方政府官员政绩考核的原因。目前，在我国很多地方，考核政府官员的政绩的指标虽然有很多，但其权重较高的往往不是那些“青山绿水”、“廉政为民”难以量化的隐性指标，而是那些“GDP”、“经济增长”、“财政收入”容易量化的显性指标。在这样的政绩考核体系下,同样具有自利行为的政府官员自然会把权重较高的指标作为自己的努力方向，通过做大GDP和上缴更多的财政收入来显示政绩，并以此来获得晋升的机会。而要做大GDP、上缴更多的财政收入，最短与最简便的路径恐怕就是围绕着土地来做文章了。一块土地的出让可以吸引多家企业来投资，一块土地的收益可以顶上多家企业的税费收入，一块土地的拍卖可以陡增几个百分点的经济增长。如此的效应，有什么可以与之相比拟？即使那些最不懂官场之道的政府官员，这笔账恐怕也是算得出来的。
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一、土地财政的内涵与社会背景
何谓土地财政？虽然目前学术界对其没有作出明确的界定，但对其内涵我们并不难以理解，那就是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，并形成地方政府财政收入对土地收益的极大依赖。严格来说，“土地财政”属于预算外收入，又叫第二财政，它是近些年来中国地方政府以所谓的“经营城市”为名，依靠公权力与土地国有的制度安排而拓展的牟取暴利的财政渠道。我们可以想象，如果各级地方政府预算内经常性的财政收入足以能支撑起它们财政支出的需要，那么，“土地财政”就不可能衍生出只有在我国才具有的非褒义性的内涵。
对于土地财政的起源也许我们无须作过多的探究，但对于土地财政的缘由我们还应一下细致的分析。首先，是财政体制改革的原因。1994年进行的税制改革将中国的税收收入分为中央收入和地方收入两大类，其中中央收入占据了税收收入的大头。根据统计数据显示，1993年中央和地方的财政收入占全部财政收入的比重分别为22%和78%，而到了1994年这一比重分别变为了55.7%和44.3%。与分税制改革前相比，地方财政收入下降了30%。在财政收入下降的同时，地方政府所要承担的事权并没有相应减少，这直接导致了分税制改革后地方政府事权与财权的不一致。由于地方政府基本没有税收自主权且又不允许乱收费，其财政收支平衡很难维持，土地出让金就成了众多地方政府预算外收入的主要渠道。国务院发展研究中心一份报告曾显示，土地出让金、房地产相关税收占地方预算的40%，而土地出让金净收入在一些地方政府的预算外收入中甚至达到了60%以上。国土资源部的统计数据显示，2007年全国土地出让金总额达1.3万亿元；2008年，全国土地出让收入有所下降，但仍达到了9600亿元。而2007年，全国财政收入也只是5.13万亿元；2008年的全国财政收入也只是6.13万亿元。从这些数字当中可以看出，一些地方政府所患“土地财政依赖症”已经是相当严重。
其次是城市扩张的原因。近些年来，为了提升地方政府所在城市的地位，增强城市的经济实力，几乎是无一例外的选择了“摊大饼”式的的城市发展模式。而城市规模的扩张，就意味着政府手中必须得有支持基础设施建设的先期垫付资本。钱从何来？于是“经营城市”说也就不胫而走，大行其道。并以“经营城市”之名，来行“经营土地”之实。许多地方政府不管现实需求，也不顾城市规划，甚至不顾老百姓的诉求，大肆圈地。真可谓“拍卖槌声频响，政府钱袋子猛涨”。以至于许多地方政府把土地收益当成了城市建设的主要乃至惟一来源，并使得财政投资逐渐退出城建领域。在地方政府片面追求“以地生财”和开发商对土地的过分投机形成的合力作用下，不少城市出现了“天价地”，原来每亩四五万元的土地攀升到上百万元、甚至上千万。地价的上升，不仅解决了地方政府基础设施投资的资金紧缺的问题，甚至也带动了地方政府房地产税、营业税等税费的增加与城市经济的表面繁荣。
第三是地方政府官员政绩考核的原因。目前，在我国很多地方，考核政府官员的政绩的指标虽然有很多，但其权重较高的往往不是那些“青山绿水”、“廉政为民”难以量化的隐性指标，而是那些“GDP”、“经济增长”、“财政收入”容易量化的显性指标。在这样的政绩考核体系下,同样具有自利行为的政府官员自然会把权重较高的指标作为自己的努力方向，通过做大GDP和上缴更多的财政收入来显示政绩，并以此来获得晋升的机会。而要做大GDP、上缴更多的财政收入，最短与最简便的路径恐怕就是围绕着土地来做文章了。一块土地的出让可以吸引多家企业来投资，一块土地的收益可以顶上多家企业的税费收入，一块土地的拍卖可以陡增几个百分点的经济增长。如此的效应，有什么可以与之相比拟？即使那些最不懂官场之道的政府官员，这笔账恐怕也是算得出来的。