解析土地财政

解析土地财政

中国土地学会副理事长　黄小虎

2010-09-09

什么是土地财政

　　土地财政包含二部分。一是与土地有关的税收，如耕地占用税、房地产和建筑业等的营业税、土地增值税，等等。目前地方政府重点征收的是房地产税和建筑税，高的已达地方税收收入的百分之三、四十。

　　二是与土地有关的政府的非税收入，如土地租金、土地出让金、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、新菜地建设基金，等等。目前地方政府主要看重的是土地出让金，出让金占地方财政预算内收入的比重，已达百分之四、五十，少数地方甚至超过预算内收入。

　　以上二部分收入有内在的联系，政府出让土地获得非税收入出让金，企业特别是房地产企业得到土地搞开发，又可以增加政府的房地产税和建筑税。对地方政府来说，这似乎是个良性循环： 政府出让土地使用权给企业，企业给政府出让金，企业开发土地，再将税金交给政府。

　　在这个循环中，源头是出让土地使用权。显然，要维持这个循环，就必须不断地出让土地，否则就要中断循环。而要不断出让土地，就要不断地征收农民的集体土地。可见，土地财政机制是土地扩张与征占的机制。

　　此外，政府用征收和储存的土地，向银行抵押融资，是现在很普遍的做法。但这已不属于土地财政范畴，而属于土地金融。政府土地金融的融资额，已远远高于土地财政的收入，这也是促使城市土地扩张，征占农民集体土地的机制。根据相关法律规定，出让方式获取的土地使用权，可以抵押。而对未经出让的土地，能否抵押，法律并无明确规定。按照行政许可法的原则，凡法律没有明确许可的，政府都不能做。因此，严格说来，政府的土地融资活动，大多都属于违法活动。

　　土地财政的实质

　　土地出让金是若干年期的土地使用权价格，实际上是政府向企业一次性收取若干年的地租。而地租是对企业当年利润的扣除，属于社会一次分配范畴。对企业而言，一次集中交纳若干年地租，意味着预支未来利润，属于负债经营。现实生活中，很多企业是靠银行贷款支付土地出让金，负债的性质一目了然。即使是用自有资金来支付，本质上仍然是负债。企业如果经营得好，有稳定的盈利，可以逐步清偿这笔负债;如果经营不好或者破产了，这笔负债就不能清偿，如企业再生产因此中断，最终还会转化为银行的坏账，成为整个社会的问题。按有关制度规定，企业可以把剩余年期的土地使用权转让出去，使负债得以清偿，甚至可以从中获利。但是，这不过是负债在企业之间的转移，转移的结果，负债的规模还可能被放大。

　　房地产业的情况有些特殊，开发商在出售住房的同时，把对土地使用权的负债也转移出去了，甚至还可能从中大赚一笔，但接手这笔负债的不是企业，而是消费者。一般工薪阶层都要向银行贷款，才能支付房价，负债的性质也是一目了然。消费者要用今后数年乃至数十年的收入，才能逐步偿还这笔负债，个人和家庭的消费能力、生活水平也会因应改变。期间，如果因变故而无力偿债，不仅是个人和家庭的不幸，也会增加银行的坏账，成为社会的问题。

　　从整个社会的角度看，政府出让土地所获得的每一笔收入，都有一笔企业或个人的负债与之相对应。就是说，政府用土地出让金搞建设，是以透支用地企业或个人的未来收益为前提的。前已述及，现在地方财政与土地有关的税收，是以土地出让为源头而展开而增长的，因此不难做出如下判断：所谓土地财政，实质上是一种依靠透支社会的未来收益，谋取眼前发展的发展方式。用形象的说法，就是“寅吃卯粮”。

    土地财政的利与弊

　　建立在企业或个人信用基础上的透支，是市场经济的题中应有之义，有利于调动企业和个人的探索、创新精神，有利于增加经济发展的弹性与活力。凡市场经济发达国家，各类透支活动极其活跃。例如，金融活动证券化产生的各类衍生金融产品，本质上都是透支，说白了，就是用别人的钱谋自己的发展，或是用明天的钱谋今天的发展。这对促进市场经济的繁荣，确实起了重要作用。我国发展社会主义市场经济过程中，很多企业和个人，也都有类似的经历。但凡事都有度，这个度就是实体经济。如果脱离了实体经济的制约，，一味去搞什么“资本运作”、“资本经营”，玩所谓“资本腾挪术”，其结果必然会对经济社会造成严重的危害。美国次贷危机重创全球，即是最新的明证。

　　土地财政，作为地方政府发展经济的一种工具，同样是有利也有弊。

　　土地财政和土地金融的形成，大体是近十几年的事情。这十几年，我国的城市建设突飞猛进，其奥秘就在各城市政府通过经营土地，积聚了大量建设资金。城市经济飞速发展，城市居民的生活质量不断提高，带动了周边农村经济的转型与发展，吸引了大量落后地区的农民进城务工，这都是不容否定的正面效应。

　　但是，问题也由此而生。

    表1,

财政收入

地方

土地出让收入

占地方财政收入比重 %

　　第一，土地财政透支的虽然是企业和个人的未来收益，但筹集 和使用的却是现实的货币和资金，2001年全国土地出让收入1296亿元，以后逐年上升，2009年达到1.6万亿元。本世纪初，就有财政专家研究提出，当时我国政府的各种收入加起来，已占GDP的30%以上，达到甚至超过发达国家的水平。政府收入占GDP比重过高，一方面导致居民特别是农民收入增长缓慢，另一方面抑制了社会投资。后来，中央采取许多措施，大力调整国民收入分配格局，但总的趋势并未根本改变。最近有学者研究表明，2009年我国全口径政府收入实际已突破10万亿，约占GDP的32%。其重要原因之一，就是土地出让收入数量巨大。例如，2009年1.6万亿土地出让金，约占当年GDP的5%。

　　第二，政府掌握的大量资金投向哪里，对产业结构的变化有重要的引导作用。多年来，地方政府的土地出让收入主要投向城市建设，刺激了建筑业、房地产业的大繁荣，带动了建材、民用电器、民用五金、民用化工等产业的发展，以至于相关生产能力严重过剩。但是，这条产业链基本处于低端，其占用大量社会资源的过度发展，与中央加快转变发展方式的方针，是背道而驰的。还有一个严重后果是，大量资源集中用于城市，使中央关于“工业反哺农业，城市支持农村”的战略方针，难以切实执行，全国城乡和地区经济社会发展的差距，不仅没有缩小，反而更加扩大了。

　　第三，在肯定城市建设成绩的同时，也不能忽视资源、资金的严重浪费 。2001年全国土地出让收入占地方财政收入的比重为16.6%，2009年已上升为48.8%，期间有几年甚至超过50%。土地出让收入本级政府收、本级政府用的特殊性， 使得对其使用的规范与监督，比较困难。近些年来，各地搞了不少“楼、堂、馆、所”和“政绩工程”，攀比之风愈演愈烈，老百姓深恶痛绝。在这过程中，少数干部财大气粗，挥金如土，为所欲为，败坏了党风、政风。由于缺乏监督制约机制，不少公款通过各种渠道，转化为个人的灰色收入，更为贪污腐败分子，提供了方便。

　　第四，本文前面已经指出，土地财政是城市扩张和占用农民土地的动力机制。这个机制的利益指向，使保护耕地和保护农民的合法土地权益，只能流于空谈，不可能真正落实。另外，土地财政使地方政府的收入过分依赖开发商，而开发商的自然垄断地位，使其能够大肆抬高房价，广大中低收入市民的住房问题，很难得到解决。

　　总的来看，在我国工业化、城市化的进程中，土地财政曾经发挥过重要的、积极的作用。但是其弊端也越来越明显、突出，已经成为今后发展的障碍。今后，应该切实落实科学发展观，让土地财政逐步退隐历史舞台。

    形成土地财政的内因和外部条件

　　形成土地财政的内因，是土地管理制度。反思我国土地管理的制度安排，一个突出的问题，是政府有关部门既负责土地管理，又负责国有土地的经营，所谓集“裁判员”与“运动员”于一身。经营是市场主体的活动，具体到国有土地的经营，就是要保值增值，追求土地收益最大化。把这个作为政府的职责，客观上使各级城市政府成了市场竞争的主体，这是土地财政形成的主要制度基础。近些年发生的许多土地问题，也都是由此派生出来的。

　　例如，不同层级政府的职能错位问题。中央和省级政府是不直接掌握任何土地的，其主要职能是管理。而城市政府，不管是直辖市，还是省会城市，还是计划单列市，以致地级市、县级市的政府，都是直接掌管土地的，其职能是既有管理，又有经营。有经营就有利益，当经营与管理发生矛盾时，由于经营利益涉及地方发展，必然导致管理服从经营，而不是相反。我国与西方国家对经济的宏观调控，有很大的不同，西方国家主要是政府调控企业和个人，而我国则更多是中央政府调控地方政府。其原因之一，即在于此。

　　又例如，征地制度改革和集体建设用地进入市场问题。任何经营活动，都是以追求收益最大化为目的，政府如果从事经营活动，也不可能例外。政府经营土地的收入，来源于农地转为建设用地的级差收益。为了保证这个收益的最大化，很自然地要压低征地费用，并且对农村集体土地进入市场加以限制。可见，问题的主要根源，在于政府成了市场主体，在于政府以管理手段实现经营目的。这个问题不解决，单纯改革征地制度，一是恐怕很难改得彻底，二是即使是不彻底的改革措施，落实起来也会阻力重重。

　　总之，允许政府经营土地，是生成土地财政的主要内因。此外，科学发展观提出多年了，但干部考核标准和选拔办法，仍未根本改变，也是导致干部片面追求土地财政的重要内因。

　　地方政府的财力与事权不匹配，是土地财政形成的主要外部条件。上世纪90年代，实行分税制改革取得伟大成绩，问题是地方财政分配比例过小。后来，党中央把城镇化作为重要的战略方针，各级城市政府首当其冲，承受巨大压力，普遍面临的问题是发展资金不足。恰在这时，土地使用制度改革取得实质性的推进，有偿使用土地制度历经10年，终于基本确立下来了。1998年政府改革和换届，是个分水岭，换届后的各级城市政府普遍从土地管理制度上，找到了解决财力不足问题的出路，土地财政逐渐形成。近些年，社会各界关于这方面的研究与探索很多，这里就不展开分析了。

    土地财政的未来走势

　　我国的土地出让制，主要是借鉴香港的土地批租制。但香港的土地管理与土地批租(即经营)，分属不同的部门，并且把政府的土地收益纳入基金管理，杜绝了支出使用的随意性。这一点，我们却没有学，可以说学香港只学了一半甚至不到一半，这是由当时的历史条件决定的。80年代中后期成立国家土地管理局，负责统管全国城乡地政，逐步推行有偿使用土地制度改革。但在长期计划经济的惯性作用下，许多地方政府和一些中央政府部门，不愿实行有偿用地制度，改革进展缓慢。尽管当时已有研究提出，应把土地管理职能与土地经营职能分设，但由于那时还不存在什么土地财政，对其弊端的认识基本属于理论分析层面，而现实中的主要矛盾则是如何推进土地有偿使用制度改革。在这种情况下，土地管理部门顺理成章地承担起国有土地的经营职能，可以说是一种历史的必然。但历史不会有终点，旧的矛盾解决了，新的矛盾又会产生。随着社会主义市场经济体制的确立，大约在20世纪末期，土地有偿使用制度全面建立起来，土地财政也逐步形成，政府经营土地的弊端才越来越显现出来。回过头来看，当年学香港学了一半，是个历史的欠账。欠账总是要还的，现在恐怕到了该还账的时候了。

　　香港的经验，在发达的市场经济中，并不是个案，而是具有普遍性。例如在土地资源稀缺的荷兰，不仅土地用途管制十分严格，而且规定任何土地交易，政府都可以优先购买。但同时法律又规定，政府不得从土地获取任何收益。政府购买土地的目的，是为了控制房价，解决居民的住房问题。就是说，荷兰政府的唯一职能，就是公共管理，不从事任何经营活动，政府财政收入的主要来源依靠税收。其他西方国家的政府，也大体如此。荷兰、香港和其他市场经济发达国家或地区的经验都提示我们，在成熟的市场经济体中，政府管理部门不能同时又是市场经营主体，这应当是我们下一步改革所要借鉴的方向。

　　借鉴不等于照搬。我国实行社会主义市场经济，不同于西方国家的特殊性是以公有制为主体，实行土地公有制特别是城市土地国家所有。因此，凡用于经营活动的国有城市土地，国家作为所有者，应当收取地租(地价)。这不仅因为，地租是土地所有权在经济上的实现形式，更重要的是，地租作为土地的价格，还是重要的经济杠杆，国家可以运用它来调节经济。在不同级差的土地上经营，企业的利润会有很大差异，把因土地级差产生的超额利润作为地租收取，有利于平均利润率规律发挥调节作用，有利于企业加强经营管理，开展平等竞争。因此，国家出租、出让土地使用权的改革还必须坚持，而且应当进一步扩大土地有偿使用的范围。同时，要考虑在以下几个方面深化改革。

    第一，改革集土地管理与土地经营于一身的行政体制，把土地经营职能分解出去。参照国有企业改革的经验，可以考虑成立类似国资委那样的国有土地资产管理委员会，作为政府机构，专门负责组织领导经营国有土地方面的工作。同时，成立国有土地公司等经济组织，把需要经营的国有土地交给他们参与市场运作，或转让，或出租，或联营，或入股，负保值增值的责任，并向国家财政上缴土地收益。这些经济组织作为市场主体，按照统一的市场规则，接受政府的调控和监管。作为国有公司，还要接受新成立的国有土地资产管理委员会的管理和指导，必要时也要服从国家的要求，承担一定的土地参与宏观调控的责任。

　　这样改了之后，各级政府的土地管理部门都专注于管理，不会再发生不同层级政府的职能错位问题。政府也不再是“运动员”，避免了与民争利，可以大大提高政府管理的公信力。

　　第二，国家对土地收益的使用支出，也要严格规范，最终目标是象香港那样，实行基金式管理，杜绝“寅吃卯粮”的短期行为。为了做到这一点，必须进一步深化分税制改革，使地方财政有稳定的税源，还要进一步转变政府职能，加强公共管理职能，弱化直接抓经济建设的职能，最终使地方政府的财力与事权相适应。显然，这将是一个较长时期的过渡过程。在这过程中，土地收益的分配使用，还必须考虑现行的利益格局。就是说，土地财政还不可能一下子取消。但是，土地收益的获取方式变了，分配使用的渠道变了。

　　国有土地公司经营土地，其实是代表国家向用地者收取地租。虽然是采取了市场运作的方式，但本质上是国家行为，因而有很强的政策性。早在上个世纪80年代，社会各界探讨土地使用制度改革，对于为什么实行有偿使用土地制度，存在着认识上的分歧。不少人从增加政府财政收入的角度，主张土地有偿使用，他们侧重强调国家土地所有权在经济上的实现。但也有人认为，实行土地有偿使用，主要是为了发挥地租的调节作用，理顺经济关系。为此必须防止单纯财政观点，因为片面追求政府地租收入最大化，可能会侵蚀企业的正常利润，反而不利于理顺经济关系。当时的讨论，并未就这个问题达成共识。后来的实践，实际上是财政观点占了主导地位，最终形成了土地财政。国有土地公司的经营收益，应当全额上交国家财政。但为了防止这些公司重蹈过去的复辙，片面追求土地收益最大化，不宜以收益多少为主要考核指标。土地经营应多种方式并举，一般工商企业用地，更适合采用年租制和入股方式;大型企业、外资企业、开发商等，可以采用出让方式。国有土地资产管委会，应重点考虑如何运用地租杠杆调节经济，抓好有关的理论建设和政策研究与制定。

　　第三，城市中存在集体土地，已是个普遍现象。越是经济发达的城市，把集体建设用地征为国有的阻力越大。不妨进一步解放思想，允许城市的经营性项目，使用集体建设用地，即允许集体建设用地进入城市土地市场。相关的地租(地价)收入，可以保障已变为市民的农民的长远生计，还可以发挥对市场经济的调节作用。同时，也有助于从源头上堵住土地财政的片面增长，化解社会矛盾。至于因此可能产生的地产泡沫等问题，可以运用税收等手段加以控制。

　　以上改革建议，涉及许多重大理论和法律、政策问题，有必要开展深入的研究与讨论。