中国人口政策的过去、现在与未来

作者：本刊编辑部  主题类号：C5/人口学与计划生育 【 文献号 】1-719
【原文出处】人口研究
【原刊地名】京
【原刊期号】200004
【原刊页号】23～34
【分 类 号】C5
【分 类 名】人口学与计划生育
【复印期号】200006
【 标 题 】中国人口政策的过去、现在与未来
【英文标题】China's Population Policy:Past,Present and Future
[Population and Development Forum]
【 作 者 】本刊编辑部
【作者简介】特邀主持人：冯立天
【英文摘要】As history opens a new chapter,China enters a new stageof its population development. Over the last three decades,China has substantially restructured its population as aresult of carrying out a rigid family planning program. This"Population and Development Forum" is designed to lookbackward as well as forward China's population policy, todraw lessons from the past practices and experiences, so asto better rationalize the making or improving the futurepolicy. The invited contributors have written on such topicsas policy evolution and the consequences, critique of the one-child policy, the best time for policy transfer, and futureprospects of China's population.
【 正 文 】
背景
人口政策，从其狭义的角度看，是指一个国家或地区从社会的、经济的、政治的、资源的、生态环境的综合战略利益出发，同时考虑到大多数群众的接受程度，对其人口的生育行为所采取的政府态度。这种态度，或者鼓励生育，以促进人口增长，或者限制生育，以减缓人口增长。在限制生育中，政府还要规定具体的限制要求，这种要求，往往与我们所追求的人口总量目标相联系。由于生育行为是在微观家庭内进行的，生育政策必然要对家庭夫妇生育数量做出规定。这种规定，如果仅限于政府的文件，则仍属政策范畴；如果经一定的立法程序通过，就升华为生育法或准生育法。
怎样研究生育政策？我认为应当把握3个要素， 即生育政策的取向、实施环境的变迁和国家最高决策者对生育问题所采取的态度。
回顾中华人民共和国成立以来生育政策的演变历史，大体上可划分为3大阶段9个时期。3大阶段为鼓励生育阶段、 生育政策酝酿转变（含反复）阶段和推行限制生育政策阶段。9个时期则分属于相关阶段， 详见下表。
中国生育政策演变的历史
阶 段 时 期
一、鼓励生育政策阶段 1.1949-1953,鼓励生育政策
二、政策转变酝酿阶段 2.1954-1957,政策转变酝酿
3.1958-1959,上层思想反复
三、实施限制生育政策阶段 4.1960-1966,确定限制生育政策开展工作
5.1966-1969,丧失政策实施环境
6.1970-1980年初秋,全面推行限制生育政策，晚稀少
7.1980年秋-1984年春,晚稀少调整为晚一孩政策
8.1984年春-1991年,完善生育政策,形成地方计划生育条例
9.1991年-现行计划生育政策的稳定
揭示生育政策演变的历程，是为了运用科学历史主义的方法进行梳理和评价过去，以史为鉴，实事求是地总结经验，吸取教训，免蹈覆辙，指导未来。一句话，就是为未来中国生育政策的继续完善与发展服务。
中国真正全面推行旨在限制生育的计划生育政策（其后演变为各省区的计划生育条例）的时期，是20世纪后30年。在世纪之交，科学总结这30年计划生育政策实施的历史，实在是太重要了。因为只有决策者、实际工作者和理论工作者，走上正确认识过去的轨道，才能有21世纪生育政策的健康发展和人口事业的新辉煌，这正是组织本期论坛的主旨。
20世纪后30年中国计划生育工作评价 马瀛通 （中国人口信息与研究中心研究员）
全国城乡自1970年普遍实行计划生育以来，至今已有30年的历史。生育政策的作用大小、强弱与方向，始终在影响此间生育率变动的诸多因素中占主导地位。过去的一切虽成历史，但以史为鉴，研究生育政策差异与相应生育率变化轨迹，对总结经验、吸取教训，解放思想、实事求是，进一步抓紧抓好21世纪计划生育工作具有重要意义。
1 “晚、稀、少”政策创造了生育率下降奇迹的第一个十年
总和生育率，是粗略反映育龄妇女一生平均生育子女数的指标。其值约为2.2。是我国近期及未来相当一段历史时期内的更替生育水平。
从1970年到1979年的整个70年代，全国城乡推行的“晚、稀、少”政策，允许有计划地生育子女数是最多两个。从数量上看，其政策是以更替水平为界；从时间上看，其政策是以有利于妇女生殖健康与优生的第一孩晚育、第二孩生育间隔够4年为条件。因此， 是相当从紧从严的政策。然而，由于其“从紧”，紧的合情，“从严”，严的有理有度，所以经过宣传教育与热忱服务，易受到大多数群众的普遍理解与拥护。加之，适宜的奖罚措施，使“早、密、多”传统落后的生育模式，时过不久便初步形成了“晚、稀、少”式的生育控制模式，最终跻身到世界低生育水平国家行列。
“晚、稀、少”政策是执行到1979年末成效的，1980年总和生育率已低至2.24，较之1970年的5.71降幅高达60.77％； 同期的自然增长率从1970年的25.95‰降至1980年的11.87‰，降幅也超半。
从分城乡看，城镇的总和生育率1970年为3.27，1974年降至更替水平以下的1.93。此后，连年下降，1980年已低至1.13。实现以在“晚、稀、少”政策下的一对夫妇平均只生育一个孩子。总和生育率的反弹与徘徊现象根本没有出现。
农村的总和生育率从1970年的6.38急剧降至1980年的2.49。同样，也否定了所谓“政策允许生二，必酿成生三之果”的主观简单认识。
我国妇女峰值生育年龄段1980年为25—29岁；生育第一、二孩子的妇女平均年龄，全国为24.4岁和26.4岁、城镇为26.9岁和29.3岁，农村为23.9岁和26.1岁。进一步分析可得：农村生育第一孩妇女中，未达晚育年龄的还高达49.17％，生育第二孩妇女中， 未达生育年龄及间隔年限的还高达82.75％，足见落实“晚、稀、 少”政策的任务还远没有完成。如果继续稳定政策，稳定低生育水平，则根本不存在在这一政策控制下生育率反弹的可能性。如果从年龄结构变动分析就更是如此。
按1980年生育模式不变推算，即使生育水平在其后的20年没有丝毫下降，2000年末总人口也将控制在13亿以内。若考虑生育水平稍有下降，那么，2000年末总人口将会控制在12亿左右，则是无可置疑的。
可见，70年代生育率奇迹般地下降，乃至总和生育率降至近乎为更替水平，创造了世界近代生育率下降的奇迹，也只不过是计划生育实施“晚、稀、少”政策的初步成效。
2 紧缩政策导致生育率大幅反弹与完善政策抑制反弹的第二个十年
1981～1982年，正值1959～1961年我国三年困难时期出生的妇女恰处20—22岁和21—23岁。由于此间年龄段人数的锐减，虽然总和初婚率大大高于1.0，但实际初婚妇女人数并无明显变化，因此， 构不成影响出生率在1981～1982年的大幅回升。若继续执行“晚、稀、少”政策，可以肯定的是，出生率在“晚、稀、少”生育模式控制下，必将呈连续若干年的大幅度下降。
然而，1980年（误为1979年则与事实不符）因工作中的急于求成，在未经试点与未考虑是否具有可行性的条件下，“大跃进”式地将政策不分城乡差异地紧缩为只准生育一孩，结果使本应下降的生育率，竟逆转为大幅度回升。完全与主观愿望背道而驰，其升降之差令人吃惊。
1981～1982年，全国总和生育率回升为2.63和2.86，第一、二孩出生间隔超常地缩短为2.2年，出生率回升为20.91‰和22.61‰， 农村总和生育率回升到2.93和3.20，城镇总和生育率回升到1.40和1.58。峰值生育年龄段仅短短3年就反弹为20～24岁，人口增速明显加快。 若对这种代价与教训不认识，就很难正确认识不同政策的作用与评估不同政策的效果。
紧缩政策使计划生育工作的量大多了、钱花多了、效益差多了；与此同时，党群关系、干群关系也紧张多了。1984年，党中央及时地下发了七号文件，以山东“开小口堵大口”的经验，从政策高度加以完善。实践反复证明这是完全正确的。遗憾的是，时至今日仍有相当多的同志还幼稚地认为，如果“不开小口，小口就没有”，“大口也就堵住了”。孰不知紧缩政策酿成了生育率强烈反弹，使“小口变大，大口更大”。孰不知完善政策是在农村总和生育率已反弹到3 左右的条件下提出来的，即使“小口”开到50％，总和生育率也不过相当于1.5。可见， 政策上“开小口”，只不过是增加政策的可行度，对实际生育水平根本不存在“开口”问题。所谓“开了小口，也没有堵住大口”，纯属是不结合实际，就政策论政策，对中央七号文件的一种误解。这种误解是“解放思想，实事求是”，正确认识政策作用的一大障碍。
国家统计局公布的年末人口数1987年为107240万，1988年为108978万，相应出生率为21.04‰和20.78‰。1990年人口普查后修订的年末人口数1987年为108073万，1988年为109614万。前者尽管也挤了“水分”，自认为与实际差异已不大，可事实上，两年仍漏掉了1469万。若以最终向上调整了833万人的1987年末总人口，与1990 普查当年的年末总人口114333万计算，1988～1990年的3年平均出生率则应为25.35‰，年均自然增长率为18.77‰。这恰恰与公布的结果差约5个千分点。反映出曾公布的下降了5个千分点属于不实。 估计此间的年均总和生育率也不会低于2.4。
1980年至1984年初推行的紧缩政策，不仅导致了生育水平急剧回升，而且还使第三次人口出生高峰提前一年多于1986年到来。1984年开始的完善政策，尽管因认识问题贯彻不力，但各种事后的调查数据都表明生育水平仍较紧缩政策有了不小的下降。但与“晚、稀、少”政策最终成果仍差距较大。可见，80年代是紧缩政策酿成欲速则不达之果，是导致人口控制能力大幅滑坡，与完善政策尽最大努力抑制滑坡的十年。
3 稳定完善的生育政策继续抑制生育率反弹与出现转机的第三个十年
1991年5月14日， 中共中央国务院根据实际生育控制能力与政策间的差距，实事求是地做出了《关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》。切合实际地将1991～2000年人口计划控制目标，定在年均自然增长率为12.50‰以内，即总人口2000年末控制在13亿以内。
1990年人口普查结果显示：要完成这一人口计划，非得尽最大努力不可，否则，该计划仍会落空。
在稳定政策、重计划控制的条件下，由于人口计划完成情况成了考核地方各级党政领导政绩的重要内容，大部分人误以为出生率越低成绩就越大，从而导致“水分”日趋增加，甚至到了挤掉了不少“水分”后都难以置信的地步。因此，那种以国家统计局年度人口变动抽样调查结果来评估人口计划完成情况与生育控制水平的做法，令坚持实事求是的同志担忧。然而，这并不是说国家统计局的调查方法与技术不先进，而是说人为的行政干预力度使调查质量每况愈下。对此，务必要有清醒认识，决不能将错就错，否则，会极易滋生盲目乐观，同时也会误导工作。
1983～1985年，国家统计局曾公布过的总和生育率都低于更替水平，分别为1.96、1.96和1.94；自然增长率分别为10.07‰、9.14‰和8. 06‰。可是事后证明：此间的历年总和生育率却为2.42、2.35和2.17；其自然增长率历年均都在12‰左右。
进入90年代后，所公布的历年调查结果与实际差距就更大。据分析，生育率在90年代初，出现较大的实质性下降，然后，步入缓慢下降时期。
90年代末期，全国生育水平已低于更替水平，自然增长率已降低到10‰以下。可以说：90年代是在耗用10多年时间下大力气抑制生育率反弹后，控制能力才逐步回归到久违了的1980年生育水平，然后，继续有所下降，最终呈现转机的十年。
在计划生育条件下，生育率历经如此长时间的反弹与抑制反弹过程之后，也理应出现这种转机。反弹潜能的释放，说明未来再发生反弹的可能性甚少。因此，稳定低生育水平与低生育水平的稳定，及其稳中有降，将是未来生育水平变动的趋势。
全国普遍实行计划生育30年。第一个十年创造的生育率下降奇迹。因急于求成，紧缩政策，导致花费了远超出十年的代价，方使低生育水平得以恢复。几乎耗费了近20年的代价，才出现转机，再度从1980年的低生育水平继续下降，这不能不说是我国计划生育史上的一大憾事。然而，即使这样，相对来说，计划生育成效仍是显著的。只是不幸多走了一段不小的弯路。否则，效果会更加显赫。
1980年5月31日， 邓小平在《关于农村政策问题》中指出：“如果稳步前进，巩固一段再发展，就可能搞得更好一些。1958年大跃进时，高级社还不巩固，又普遍搞人民公社，结果60年代初期不得不退回去……。”这与本文论述的生育政策紧缩酿成的后果是何等的相似。
可见，“实行计划生育，控制人口过快增长的关键，是从实际出发，制订出经过教育，绝大多数群众能够接受的有利于控制人口增长的政策”（中发［1986］13号）。我认为计划生育立法，也应遵循这一“关键”性原则。
“一胎化政策”的反思 穆光宗 （中国人民大学人口所 博士）
在我们回眸20世纪中国人口政策的曲折历程时，1980年是无法跳过的重要年份。就在这一年，《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》（下称《公开信》）发表了，迄今已经20年。由此定下了我国人口政策的基调：“一胎化”，其实质是“提倡一对夫妇只生育一个孩子”。（注：这里所说的“一胎化”不能简单地与“一胎政策”划等号，“化”字表明的是一种趋势和倾向。就我国生育控制政策的主体来说，这种倾向无疑是确凿的。）从此以后，中国的人口发展受到了深刻的影响。现在我们正站在世纪之交，同时也迎来了人口发展的新时期：这样的时期我们可以命名为“低生育时期”，也可以定义为“人口惯性增长时期”或者“现代人口转变初步实现阶段”，等等。如何实事求是地评价《公开信》的历史作用是不可回避的一个重要问题。评判一段尘封的历史，需要的不仅仅是岁月的流失所产生的距离和冷静，而且是还原历史真实的不懈努力。
《公开信》的主要内容就是推出了有深刻影响的“一胎化政策”，就是“提倡一对夫妇只生育一个孩子”。虽然1984年中央7 号文件有了一些调整，但实质并没有改变。为什么在有着生殖崇拜传统的中国，我们居然能够出台世界上最严格的生育政策？而这样的政策又有着什么样的命运、又带来了什么样的影响呢？我的看法是，既不要将我们的政策看得完美无缺，更不要将政策的运行看得完美无缺。虽然在很多时候，成绩和代价、成本和收益都是难于衡量和比较的，但我们终究不能无视一个事实：在取得巨大成绩的同时，我们的确付出了巨大的代价——问题在于，不少代价原本是可以避免和减少的。（注：不能否认，人口政策的成绩是十分巨大的。譬如1999年9月27日， 国内各大媒体都报道了一个消息——根据国家社会科学基金项目《中国计划生育效益课题组》的研究结论：（1）1971年至1998年， 在计划生育因素和经济社会发展因素共同作用下，我国共计少出生人口6.34亿，其中因为计划生育因素所减少的出生人口数达3.38亿，占同期因计划生育和非计划生育因素共同作用所减少的出生人口总数的54％。（2）在这28年间， 我国因计划生育而少出生的大量人口为家庭节省少儿抚养费大概6.4万亿元， 为国家节省少儿抚养费1万亿元。与此同时， 我国对计划生育的财政和非财政投入累计约为905亿元，也就是说， 计划生育的投入——产出比可以达到1∶82，经济效益显著。（3）实行计划生育、控制人口增长还对保护资源和改善环境具有明显的促进作用。）如果当时多一点科学的理性和实事求是的精神，我们也许可以走上更健康的发展道路。譬如，当时如果能够将大多数人“只能生一孩”变为真正意义上的“提倡生一个孩子”，那么以后的情形就会全然不同。
回顾“一胎化政策”出台的历史背景，我们可以看到：虽然我们在理论上是反对“人口决定论”的，但在实践中还是不幸地陷入了这样的误区。从根上说，就是被深入骨髓的“少生就是一切”牵了鼻子走。原因或许是：一则理论总是要比实际的生活浅薄，当时的理论并不精当；二则科学主义和实用主义并不总是合拍的，在科学并不昌明的时代，实用主义总是大行于天下。
我们需要反思的主要是两点：一是我们考虑到了严格控制人口的必要性，但对严格控制人口的合理程度和可行空间未予足够重视；二是我们过分重视和强调了人口增长的挑战性，却严重忽视了“过犹不及”的古训，严重低估了迫使生育率快速下降的做法（从政策角度说，即“一胎化”）同样有着巨大的风险。挑战是需要回应的，但如何回应却大有讲究，科学性如何也由此见出了分晓。
首先，对人口问题的判断存在着偏差。为什么大力提倡一胎变成了只生一胎呢？其中的关键是我们在1980年9 月召开的五届人大第三次会议上确立了20世纪末将中国人口控制在12亿以内的奋斗目标。而这样的奋斗目标又是同人均一千美元的追求相联系的。积弱积贫的中国在三中全会之后急须解决的是一个战略性问题——就是如何使中国尽快富强起来，如何在本世纪末尽快实现“四个现代化”这样宏伟的目标。在“四个现代化”的框架里，数量十分庞大、增长潜能很大、素质又不尽人意的中国人口几乎就成了“包袱”、“压力”、“问题”和“挑战”的代名词。事实上，人口增长与经济发展并不存在简单的因果关系，但当时我们的确认为：人口每增加一点，都是对“四个现代化”的冲击。以致于得出结论：“唯一的出路就是少生”。（注：中国计划生育全书. 中国人口出版社，1997年；163）如果离开这样一个时代背景， 就无法理解人口政策为什么会在1980年骤然收紧，即从“晚、稀、少”迅速转变为“一胎化”。
然而，12亿人口的目标实际上既无法实现又有许多弊端。正如当时有的学者所指出的：“由于这个指标定得过紧，脱离了中国的实际，也带来了许多弊病。在高指标的压力下，不少地方瞒报出生人数，把‘提倡’只生一个紧缩为‘只能’生一个，有的地方计划生育政策严而又严，加之各级在控制指标上‘留有余地’，更加大了与实际的距离，导致在计划生育工作中强迫命令多有发生。”（注：马瀛通、张晓彤. 人口控制与人口政策中的若干问题.1984年7月30日向中共中央写的报告；参见《中国计划生育全书》，中国人口出版社，1997年；575～576）不当的人口目标导致了过紧的人口政策。当时明确指出：“为了争取在本世纪末把我国人口总数控制在12亿以内，国务院已经向全国人民发出号召，提倡一对夫妇只生育一个孩子。”但12亿人口目标实际上是无法实现的目标。这项政策考虑了人口控制的必要性，却忽视了政策运行的可能性。我们追求富强的决心太大了，而我们对人口规律的了解又太少了，这种失衡的考虑似乎从一开始就决定了政策运行的一波三折。其实人口问题具有极其重要的相对性和变异性，人口问题的本质是经济社会特别是人的发展问题，生育问题的解决不能毕其功于一役。在一胎化政策身上，我们看到了一个走出迷乱的时代雄心勃勃的追求，也看到了一个行政化社会科学主义的衰微。实事求是的路线虽然早已提出，但落实起来总不免差强人意。
其次，我们来看一下可行性问题。今天我们已经知道，在人口发展的背后存在着一种虽然看似无形却绝对重要的力量，这就是“婚育文化”因素。这只“看不见的巨手”是决定生育内在的、坚韧的基本力量。但在当时，几乎忽视了这种力量的存在。其实，所谓实事求是，就是尊重客观事实，坚持主观能动性的发挥是以客观限制条件为限的。当时所推出的“一胎化政策”显然没有充分考虑政策运行的文化适应性问题，否则就不会有1984年这样的反思——“要把计划生育政策建立在合情合理、群众拥护、干部好做工作的基础上”。人是文化的生物，一种文化的变革绝对不是朝夕之间的事情。在笔者看来，人口增长的惯性不仅仅是指根植于人口年龄结构的增长潜力，而且是文化意义上的生育惯性。如果说前者是指生育的结构惯性，那么后者也许可以称为生育的文化惯性。当时我们看到了前者，却忽视了后者。
那么，一对夫妇只生育一个孩子的号召能不能实现呢？当时经过简单论证就得出了这样的结论：“只要大家齐心努力，达到这个目的是有可能的。1971年到1979 年我国努力控制人口增长， 9 年累计少生婴儿5600万。1979年以来，几百万对青年夫妇响应党的号召，自愿只生育一个孩子。单是1979年一年，就比1970年少生1000万人。事实证明，我们的人民是通情达理、顾全大局的，既能够体谅国家的困难，也能够为子孙后代着想。”用70年代的成绩来推测一胎化的可行性是缺乏说服力的，对群众接受一胎化的程度估计显然过分乐观了。从这样的表述里，我们不知道1979年只生育一个孩子的几百万对青年夫妇在育龄人群的比例有多大，也不知道他们的城乡构成如何，所以由此事实上很难得出一般性的结论。
再次，我们来看一下负面影响或者说代价问题。从“晚、稀、少”到“一胎化”这样的政策过渡是快了一些，并不具备相应的社会心理基础。1984年的开小口堵大口实际上是对“一胎化”政策的修正，但并没有改变问题的实质。一胎化政策与当时人们的生产方式和生活方式相悖，付出代价自是必然。早有学者论证过：“两胎加间隔”可能是效果更好、代价更小的一种选择。可惜的是，当时我们太急于求成了。我们严重低估了迫使生育率快速下降的代价。譬如，当时估计老化现象最快也得在40年以后才会出现，即2020年才会出现老龄化现象；事实则不然，国家统计局1999年10月已经宣布中国进入了一个老龄化的社会。与“一胎化”相关的主要问题是“独生子女父母的养老问题”，但至今这一问题仍然没有合适的、可行的和强有力的配套措施。
另外一个没有充分估计到的影响是出生婴儿性别比的持续偏高上。当时的估计是“解放以来，我国历年人口统计都表明，男女性别比的比例大体上差不多，男孩稍为多一点。提倡一对夫妇只生育一个孩子以来，有关部门在一些地区对头胎生育的孩子的性别比例做了调查。结果也是男孩比女孩稍为多一点。”后来的事实却远远超过了我们的想象。出生性别比严重的、普遍的和持续的失调已经威胁到了人口健康的发展和社会秩序的平衡（如婚姻挤压等），已经成为一个非常令人忧虑的问题。一个没有文化适应性的政策天然地缺乏可操作性，如果一定要推行，那么昂贵的代价就是绝对难于避免的了。
令人欣慰的是，我们还是听到了一些不同的而现在看来可能也更加合理的意见。1984年，梁中堂、马瀛通等人口专家已经对当时的政策设计提出质疑，总的意见是：“两胎加间隔”的做法更符合实际。梁中堂的观点主要包括：一是容许一对夫妇生二个孩子，但间隔要长达8 ～10年；二是继续提倡和鼓励一对夫妇生一个孩子。马瀛通等则主张：容许农村育龄妇女在24岁生育第一胎后，隔四五年再生一个；并提出将12亿以内的提法改为12亿左右（注：参见《中国计划生育全书》，中国人口出版社，1997年：573～576。）。现在回过头来看70年代以来政策取向的变化，是不断收紧的趋势。最早提的是“一个不少，两个正好，三个多了。”到70年代末期进一步收缩为“最好一个、最多两个”。而到了80年代则对这种提法作了严格的限定，就是普遍要求一对夫妇只生一个孩子。提法的变化反映了我们对人口问题的判断。以笔者管见，80年代以后，我们自觉或不自觉地越过了一条合理的文化边界，无论结果如何，总体上看到的还是矫枉过正的事实和风雨莫测的前程。从多角度审视，70年代的人口政策可能是更加科学和贴近实际的。这也是我们今天考虑21世纪上半叶人口政策过渡值得参考的地方。
稳定低生育水平与生育政策平稳过渡的最佳时机 李建新（北京大学社会学人类学研究所）
20世纪90年代，我国人口进入了一个低生育水平阶段，尽管不同学者专家对90年代以后的生育率数值估计有所不同，但普遍认为我国育龄妇女的生育水平已经降到了更替水平之下，并认为目前总和生育率徘徊在1.8—1.9之间。世纪之交，党中央、国务院作出了“关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定”，这一“决定”无疑是指导我国今后人口与计划生育工作的纲领性文件。从人口学自身来看，“稳定低生育水平的决定”既是继续强调控制人口数量也是兼顾调整人口年龄性别结构的生育政策决策。因为稳定低生育水平首先是低于更替水平的生育水平，是一种遏止人口继续增长的生育水平；其次，稳定低生育水平是稳定目前的总和生育率1.8—1.9的水平，而不是继续追求更低的生育水平，这样就避免了一味追求生育数量越少越好的倾向。21世纪之初，是稳定低生育水平和生育政策平稳过渡的良好时机。
1 平滑年龄结构的最佳时机
众所周知，我国人口从60年代初“自然灾害”的恢复性增长到持续的高生育率历时了十多年的时间。由人口的周期性规律我们知道，60年代“高出生期”的孩子从80年代起进入婚育期，并持续到2000年左右。我国20—29岁生育旺盛期的妇女从80年代中期开始不断增加，到1992年达到1.24亿的最高峰。1993年这一人口开始下降，到2000年生育旺盛期的妇女降至1.02亿左右，而且还将继续下降。虽然到2010左右还会略微回升，但年龄结构会发生很大的变化，1995年20—29生育旺盛期的妇女人数占女性总人口的20％，占育龄妇女（15—49）的49.3％，近一半。2000年以后，两项指标分别降至15％左右和30％以下。如2001年20—29岁女性人口占育龄妇女的28.7％，2010年为28.1％。可见，第三次生育高峰进入2000年以后已趋于尾声。因此，如果说现今严格生育政策在客观上起到了削平“第三次生育高峰”的作用的话，那么生育高峰的完结也就意味着削峰作用的完结。从人口自身年龄变化的周期来看，选择21世纪初期进行政策平稳过渡、稳定1.8—1.9的生育水平是避开再造生育高峰，平滑年龄结构的大好时机。
2 放缓劳动力人口过速老化的最佳时机
如果说人口老龄化是生育率伴随着社会经济发展下降而带来的必然结果，那么中国人口老龄化加速则与我国的计划生育有直接关系，中国人口迅速的老龄化必将给未来的社会经济发展带来许多负面的影响。
从社会总抚养比的变化趋势上看，总抚养指数从90年代起一直是呈下降走势，并在2010—2020年达到最低值。按65岁标准计算，总抚养指数在40—44，也就是说被抚养人口数占劳动力人口总数的比例不超过45％。从理论上讲，总抚养指数越低，社会负担越轻。从这个意义上讲，这是我国发展的黄金时期。2020年以后，总抚养指数呈上升趋势，并且政策实施的越严（如一孩生育政策），指数上升的越快。因为新进入劳动力年龄的人口将会越来越少，弥补不了退出劳动力年龄的人口。
从未来劳动力数量和老化的变化趋势看，我国劳动力人口数量会一直增加，到2020年左右达到最大值，增加到9亿以上。2020 年以后劳动力人口数量开始下降，人口预测中方案（城市终身生育率为1.7， 农村为2.0，相当于稳定低生育水平的方案）下降的比较平缓； 而低方案（城市为1.2，农村为1.6）下降急速，同时劳动力人口迅速老化，表现在青年劳动力人口（15—29岁）的比例下降，而老年劳动力人口（45—59岁）的比例增加。两个方案的变化趋势虽然相同，但无论是劳动力人口总数还是劳动力人口的老化速度，其变化程度都不同。显然，继续实施严格的现行生育政策会使未来人口老化、劳动力老化和劳动力人口的缩减更进一步加剧。实际上我们看到，到2020年左右中国劳动力人口无论哪种生育政策都将会增长，并且在规模上相差不大，这是因为这部分人口的绝大多数已经出生了。也就是说我们的政府和市场经济必须在10年以后接受9亿劳动力人口规模这样一个事实。而对2020 年以后的劳动力人口规模和结构的变化，今天的生育政策必须作出回应。
可以说2020年左右实际上是我国人口老化和劳动力人口老化的分界线，各项指数（总抚养比、老化系数、劳动力数量和结构等）或变化加剧（低方案），或变化减缓（中方案）。人口运行的长效和周期性规律使我们必须在现阶段就应着手解决未来可能出现的人口问题，如劳动力人口的急剧减少和劳动力人口的加速老化。因为2000年以后出生的人口在2020年以后才能进入劳动力人口，影响那时的数量和结构。所以从这个意义上讲，现行生育政策（城市为1.2，农村为1.6）从2000年或2000年头几年起进行平稳过渡是明智的。
3 保持政策连续性、平稳性的最佳时机
70年代末80年代初，我国开始推行“一对夫妇只生一个孩子”的严格生育政策，80年代中期，该政策在农村地区有所调整，允许一对夫妇可以生育1.5孩子左右。从80年代起， 中国的独生子女家庭就开始规模性出现了，尤其是在城市和发达的农村地区。如果说一孩政策的出台，是国家为控制人口数量不得不为之的短期政策，是一代人为国家利益不得不作出牺牲，那么一代人之后即2000年之后政策的平稳过渡就必然应提到议事日程上来。从2000年开始，1980年以后出生的独生子女将陆续进入他（她）们的婚育期，将会有越来越多的双方或一方为独生子女的男女青年成婚。目前全国各省、市、自治区的计划生育条例，对夫妇双方均为独生子女的基本上都允许加间隔生育二胎。对一些农村地区夫妻一方为独生子女的，也允许生育二胎。2000年以后城市和那些实施一孩或一孩半政策的地区，将会有越来越多的人口符合两孩生育政策，对他们实施两孩政策实际上是现行生育政策的延续。因此， 2000 年开始或2000年头几年开始实行现行生育政策的平稳过渡既可保持政策的连续性，同时也是消除城乡生育政策二元结构的大好时机。过去由于城乡社会经济条件的差别，形成了城市紧（一孩）农村松（一孩半）的二元生育政策结构。到2000年以后如果城市按现行政策自然过渡到二孩政策而农村依旧保持不变（一孩半），不仅出现新的二元格局，即城市松（二孩）农村紧（一孩半），还可能会引起农村计划生育的混乱，影响农村计划生育工作的进一步展开。现行的一孩或一孩半政策向二孩平稳过渡，一方面可回升一部分人口的生育率，从微观上讲也可避免“四二一”家庭结构的迅速出现（城市和部分农村地区）。另一方面，利用这个契机，调整政策也是对那些计划生育工作较差的地区提出新的要求，控制人口的过快增长，达到人口数量控制与年龄结构调节并举的目标。显然过渡为二孩的生育政策是消除城乡二元政策、兼顾数量与结构的“双赢”政策。
4 生育水平可逆可调的最佳时机
人口生育率转变的理论一方面描述了人口生育水平转变过程（如人口转变三段论、五段论等），另一方面也对这种转变做了深刻的解释。美国人口学家伊斯特林在其论著《生育率革命》中指出，生育率转变是通过现代化因素（教育水平、城市化等）、文化因素（信仰、生育观等）等作用于生育控制成本、孩子需求和孩子供给三个核心变量而实现的。从形式上看，生育率转变是由高出生率转向低出生率，但实质上是现代化进程中农业社会的多育文化向工业社会少育文化的变迁，是生育价值观念的转变。西方发达国家的经验和现实告诉我们，一旦完成了生育率实质性转变，生育率水平的逆转变（即从低水平转向高水平）是不可能的。这也就是为什么西方发达国家虽然在积极推行鼓励人口生育的政策但却毫无效果。我国过去是一个多育文化浓厚的农业人口大国，“养儿防老”、“多子多福”等生育观念根深蒂固。从70年代实施计划生育以来至今，我国生育率转变从形式上看已经由高水平转向了0