论公共财政视角下农村公共产品供需矛盾的消解-

论公共财政视角下农村公共产品供需矛盾的消解作者：张劲松来源：晋阳学刊来源日期：2009-5-21本站发布时间：2009-5-21 9:20:32阅读量：231次    摘要：农民对农村公共产品的需求强烈与政府对农村公共产品的供给短缺，是当前农村公共产品供给与需求之间的内在矛盾。产生这一矛盾的深层原因主要包括两个方面：一是传统财政体制对农村资源的汲取产生了路径依赖，二是现代公共财政的制度缺失制约着国家对公共产品的供给。消除农村公共产品的供需矛盾，重构农村公共产品的供给体制，应该从建立公共财政制度着手。公共财政保障政府公共产品供给的制度安排，并确保政府财政收入主要用于为社会提供公共产品和公共服务。         当前农村公共产品供给与需求的基本特征体现为：农民对农村公共产品有着强烈的需求，但是对农村公共产品的购买力却严重不足；另一方面，以乡镇政府为主导的由国家供给的农村公共产品短缺，且现有供给制度的效率低下，这就是当前农村公共产品供给与需求的基本矛盾。从公共财政的角度，我们可以深入地分析我国农村公共产品供需矛盾的现状，以及产生这一矛盾的内在原因。由此，建立公共财政体制是消解这一矛盾的重要手段。         一当前农村公共产品供给与需求的内在矛盾         (一)农民对农村公共产品的需求强烈         随着市场经济的建立和完善，农民对农村公共产品的需求十分强烈，主要表现在如下几个方面：         首先，自建国50多年来，以重工业发展为核心的国民经济的发展，采取了汲取农村资源的传统财政体制，这一体制让农村承担了太多的牺牲。工农业之间的剪刀差，使农村与城市之间的差距拉得太大，农村的发展受到了极大的阻滞。农民发出了“农民苦、农村穷、农业真危险”的呼声，呼吁国家为农村提供更多的公共产品，以保证和促进农村与城市同步发展。         其次，农村经过近30年的改革开放，虽然取得了很大的成就，但是这些成就的取得主要建立在对原有公共产品的过度利用的基础上。上世纪五六十年代，我国掀起的农业水利建设给农村提供了大量的公共产品，近30年的农村经济发展就建立在这些农业水利等公共产品的基础上。然而，经历了近30年的过度利用之后，原有的公共产品日益衰竭，家庭联产承包责任制所体现的分散经营的生产方式，决定了靠一团散沙式的农民无法再掀起像农田水利建设这样的大规模的农村公共产品的生产。取消税费后，农村仅靠“一事一议”方式收取每事的上限15元，无法承担起大型的耗费巨大的公共工程建设。因此，在消耗很大又供给不足的前提下，农村公共产品日益成为稀缺资源，这与农民发展农业急需更多的公共产品的需求，形成了鲜明的对比。         再次，在现有体制下，农村公共产品并不像城市公共产品那样是免费的，农民使用农村公共产品往往需要用现金支付使用费。然而，农民的现金收入是有限的，且有限的现金收入还得使用在必需的事务上，如用于再生产投资的化肥和农药上，而用于支付使用公共产品的现金极少。因此，农民常常难以享受现有的有限的公共产品，而许多公共产品又是农民生产和生活必需的，因此，在无力支付公共产品使用费的情况下，农民对这部分公共产品的需求更为强烈。         (二)政府对农村公共产品的供给短缺         当前，农村公共产品的供给主要依赖政府，其中乡镇政府是供给农村公共产品的直接主体。“长期以来，我国农村公共产品的供给主体单一，缺乏政府以外的其他参与者，从根本上降低了供给水平，制约着农业和农村的发展。”[1]政府作为农村公共产品主要供给者是出现农村公共产品短缺的最主要原因，而乡镇政府作为直接供应者更是加剧了农村公共产品供给的短缺。这主要体现在两方面：         一方面，农村公共产品政府供给的总量严重不足。这首先与我国政府财力不足有关，我国政府的总体财力还不足以提供给全国充足的公共产品。根据IMF《政府财政统计年鉴》显示，1998年美国、德国、法国和澳大利亚等发达国家的财政收入占GDP比重分别为35%、47%、40%和37%，马来西亚、泰国、印尼和印度等发展中国家分别为28%、19%、19%和21.5%，发展中国家平均为25%。根据世界银行2002年《世界发展指标》统计，中国中央政府财政收入占GDP的比重1990年为5.4%、1999年为7.1%、2000年为7.8%①。而根据《中国统计年鉴2005年》的数据，中国政府财政收入占GDP的比重1990年为15.8%、1999年为13.9%、2000年为15%、2001年为16.8%、2002年为18%、2003年为18.5%、2004年为19.3%②。中国政府的财政收入占GDP的总量远低于发达国家，也低于发展中国家。不仅如此，中国的财政支出还存在着城乡之间的极度不平衡。近几年我国财政用于农业的支出比例分别是2000年为7.75%、2001年为7.71%、2002年为7.17%、2003年为7.12%、2004年为8.25%③。我国的财政资源主要支持了工业和城市发展，用于农业的支出极为有限，因此由国家供应的农村基本生活和生产的公共产品极为匮乏。另一方面，由政府主导的农村公共产品供给体制效率低下。首先，我国农村公共产品的提供者是政府，这种政府垄断行为，不可能实现资源配置的帕累托最优；其次，现有行政运转体制决定了考核农村公共产品供给的效率，并非按照农民的需求，而是按政府运作逻辑，如自上而下的干部政绩考核机制进行。政府供给是一种强制性的供给体制，它往往脱离了农村社会发展的需要，因而这种供给体制难出高效率；再次，我国政府支农的资金不仅总量少，且有限的资金控制在不同的政府职能部门手中，而各个部门之间的政策并非总是配套和协调的，因此，常常是有限的支农财政资金不能用在刀刃上，更何况支农资金还常被相关的政府部门层层截留和挪用。         (三)农村公共产品供需内在矛盾所带来的危害         目前运行的农村公共产品需求与供给之间的内在矛盾，严重制约农村经济的发展，农村成了我国最为贫困、最看不到发展前途的地方。农民对于农村爱恨交加，“爱”是因为生于斯、长于斯，农村养育了农民，也是大多数农民的最后归宿地，农民希望自己的生活地、生产地能更适合人居，村容更整洁，生活设施更好。再者，以城市为中心、以工业为重点的我国传统财政体制，不仅没有重视农村的公共产品投入，反而将农村自身创造的价值大量转移到城市和工业。农村生产力低，多余的价值本已有限，经过传统财政体制的不断汲取，农村公共产品的生产能力越来越弱，农村的衰败成了必然。         传统财政体制通过向工业和城市倾斜、实行工农业产品价格剪刀差的办法，把大量的本该属于农业、农民所有的积累资金转移到了工业部门和城市中，这种“以农保工”政策的推行，在很大程度上弥补了工业发展和城市建设的资金不足，但在客观上却严重削弱了农业的经济基础，影响了农业、农村发展的后劲。城市和农村博弈的结果必然导致乡村资源和劳动力向城市转移，农民在农村种地的收益太低，甚至不能保本经营，这种状况在城市和农村的博弈中体现无遗。很多农民为了追求相对利益，宁可饿死在城市，不愿困死在农村。乡村的发展面临着前所未有的挑战，农民抛弃自己的家园，选择在城市生活，这是农民对城乡“二元体制”的反叛，是农民“用脚”投票的结果。         政府对农村的发展有着不可推卸的责任，政府的积极作为可以在一定程度上弥补农村公共产品的不足，但是，当前以政府为主导的农村公共产品供给体制脱离了农民的需求，浪费了国家提供的支农资金。中央政府对于“三农”问题无疑是极为重视的，新农村建设政策的确立，就是要解决农村的发展问题；大量的新农村建设资金，其投入方向就是农村公共产品。然而，现行的政府提供公共产品的体制，并不能保证有效率或适销对路。依靠政府单一主体提供农村公共产品的总量和质量，并不能随着支农资金的增加而正比例增加。农村公共产品供需的内在矛盾制约着农村的发展，进行彻底的改革在所难免。         二农村公共产品供给与需求矛盾的深层原因         (一)传统财政体制对农村资源的汲取产生了路径依赖         路径依赖(path dependence)是西方新制度经济学的一个名词，指一个具有正反馈机制的体系，一旦在外部性偶然事件的影响下被系统采纳，便会沿着一定的路径发展演进，而很难为其他潜在的甚至更优的体系所取代。对农村资源汲取的传统财政体制由于长期运行，已经形成了闭锁状态的路径依赖，这是产生农村公共产品供需矛盾的深层原因之一。         2006年对于我国农村来说，是极为重要的一年，我国取消了已实行2600多年的农业税，并且中央全面推进支农政策，全年中央财政用于“三农”支出3397亿元，比上年增加422亿元。2007年进一步加大了支农的力度。从此，我国开始由以农补工的时代进入工业反哺农业的时代。然而，自建国以来形成的工业和城市汲取农村资源的传统财政体制并未能彻底改变，其原因即是这种财政体制所形成的闭锁状态的路径依赖。城市和工业汲取农村资源并非只有税费一途，传统体制下汲取农村资源的形式是多样的，除了税费以外，工农业剪刀差、城乡治理的二元化也是两种重要的途径。         工农业之间的剪刀差属于生产领域的汲取农村资源的方式。工业和城市提供的工业产品和服务包含着多重因素。其一是价值体系因素，长期以来我国以支持城市和工业的方式，在价值体系中暗中确立工业产品的价值高于农业产品的价值，从中汲取农村资源，支持我国重工业的优先发展，以满足我国落后的工商业所需的资本积累，达到国家发展的目标；另一主要因素涉及农业社会和工业社会的差异。虽然价值体系的形成有着政府目标的主观因素在内，但它不是唯一的因素，巩固工农业价值剪刀状体系的原因，还在于农业社会落后于工业社会。由于我国农村长期以来科技不发达、农业机械化程度低，因此，农业生产还处于农业社会，虽然固化在农产品中的活劳动量大，但是与城市和工业生产的产品和服务交换时，常常不能按照价值量进行“等价交换”。两种社会状态下的生产力差距很大，农产品在与工业品交换的过程中，总是处于劣势，即使时常有政府的价格保护也难扭转这种状态。工农业之间的生产力差距现在正在拉大，工业汲取农业资源的途径也在日益强化，进而形成闭锁状态的路径依赖。资源流失越严重，农村可用公共产品生产的资源就会减少，农村公共产品供需矛盾就难以彻底解决。         城乡治理的二元体制是城市汲取农村资源的又一方式。城乡治理体制是在特定的历史时期形成的，这种体制形成后，要改变它绝对不是短期可以办到的。我们也没有理由不发展城市，城市的发展是我国在世界市场竞争中立于不败之地的主要手段。因此，强化城市的发展，将是我国在参与全球化之后要走的重要道路，我国不可能停下发展城市的步伐来发展农村。因此，我国可能在财政支出中将有更多的资金偏向于农村的公共产品供给，但不会出现减少城市发展的资金以发展农村。在这一前提下，城市仍然会以较快于农村的速度发展，城市的公共产品供给将仍然大大多于农村。城乡的差距拉大是不可避免的发展路径，这一发展模式是汲取农村资源的另一个路径依赖。城乡治理的二元体制，决定了城乡之间的巨大差距。即使城市没有直接夺取农村发展的资源，但是在允许农民自由流动的前提下，大量的农民会将在农村所获得的资源带入城市；即使中央不断加大对农村公共产品的投入，农村资源仍然会直接或间接地流向城市。         (二)现代公共财政的制度缺失制约着国家对公共产品的供给         自建国以来，传统公共财政制度影响着我国农村社会的发展。改革开放后，随着经济的发展，我国政府越来越有能力建立全国一盘棋式的公平的公共财政体制，从而摆脱长期以来推行的以农补工的非公平的财政体制。取消农业税就是政府追求公共财政体制的一个重要措施。然而，公共财政体制不是一朝一夕就能建立起来的。当前，有多种因素制约公共财政体制的建立，从而影响农村公共产品的供给。         现代公共财政其实包涵着这样一个逻辑，即强调财政在分配顺序上，在满足国家机器的基本运转需要之后，首先要满足公共需要，这是分配顺序中要解决的轻重缓急问题的重心。所谓满足公共需要，其表现形态即经济学上所说的公共产品和服务的提供。这种公共产品具有效用的不可分割性：消费时，是非竞争的；受益上，具有非排他性。所以它们的供给，必然归于非盈利性。这些公共产品和服务不可能由市场来有效提供，而只能依靠或主要依靠政府来实行配置。当前的财政体制无法实现财政的公共性，特别是在对农村公共产品的提供上，常常违背公共财政的基本要求。         我国财政分配在满足国家机器基本运转的过程中，消耗了大量的财政收入，特别是国家在供给农村公共产品的过程中，乡镇基层政府消耗了大量的支农财政支出。乡镇机构改革的路径主要依赖各级地方政府的联动，是一种从上而下的强制性的改革。近几年，乡镇机构经历了一次重大的改革，这一改革出于无奈，因为取消税费之后，中央政府斩断了乡镇向农民伸手“以农养政”的可能，乡镇政府到了不革命无法活的地步。但是，经过深入地分析，可以看到这种改革并非来自乡村市民社会的压力，并非以服务乡村为终极目标。现行的改革主要停留在如何解决乡镇眼前的活路问题，因为取消税费后，依靠中央政府的转移支付，难以解决乡镇政府“养人”的问题，更不用说去解决“办事”的问题了。乡镇政府经过改革后，的确“瘦身”了，但它仍然是一个独立于乡村的机构，在短期内难以成为农民迫切需要的组织。乡镇机构的存在困境与县乡公共管理体制有着密切的关系，这个体制的深刻矛盾在于：“一方面是传统农业和农民对专业化公共品(农民对公共品的需求并不等于对专业化条件下的公共品的需求。政府的出现是专业化的公共品供应制度，而农民对公共品的满足在许多情况下是通过社会内部合作来实现的，没有构成对政府的需求)的低水平的需求，另一方面是‘产值’巨大而效率低下的政府对公共品的供应。这种供需间的不平衡才是危机发生的深层次的原因。如果说上级政府对县乡财政危机要负责，那也不是上级政府抽取了资金，而是它维持着县乡的不合理的公共管理体制。”[2]乡镇改革的确在解决“养人”问题上取得了较大的成效，在现有的主要依赖中央转移支付前提的财力下，能够勉强维持下去。当前，乡镇机构的运转消耗了有限的国家财政支农的开支，更何况支农财政还不仅仅要养乡镇这一个层级呢！这一运转过程，决定了支农的财政首先被供给农村公共产品的各级政府大量地消耗着，我们常见的大量财政开支被各级政府挪用的“雁过拔毛”现象，就是这种消耗的体现。         当财政分配在满足国家机器基本运转之后，支农财政支出应该提供非竞争性的、非排他的、非盈利性的公共产品。但是，我们看到，我国政府机构为农村提供的公共产品却是一个以货币数量来匡数的数量巨大且需要农民付费的产品。这可以从城乡二元公共产品投入体制中反映出来。城市建设，无论大小，政府操办。而在农村，相当程度上是农民建基础设施，办公共服务。城里上百亿的大工程，市民不掏一分钱；农村修条百米长的路，也要农民掏钱。农民掏钱购买“农村公共产品”，使农村公共产品供给体制远离了公共产品的公共性和非付费性。仍然让农民付费的产品，就不能算是“公共产品”。当前，虽然国家财政有大量的支农支出，但是这些支出还远未能成为“公共产品”。农村公共产品本应由政府埋单，但在政府投入不足的前提下，事实上仍然经过各种途径由农民来支付。         如果农民有能力支付政府供给的这些产品，那么农村的“公共产品”的供需也能保持一定的平衡。但是，现实告诉我们，农民无力支付全部产品的费用。对于农民来说，他们的收入根据各种报表上测算的总量虽然不少，但是，现金收入却较小，其收入主要以农作物实物为主。有限的现金收入需要维持家庭的正常开支、小孩上学、人情世故等等，真正能用于购买政府提供的公共物品的现金极为有限。在这种前提下，农民对于政府的需要最主要的方面是解决农民的纠纷，以及出现各种危机时提供帮助，而不是要求他们拿出钱来购买政府花大价钱生产的公共物品。政府强制提供的农村公共产品，农民无法用现金来购买，因此政府供给的农村公共产品往往以拖欠的方式存在着，其表现是乡村债务的不断增长。乡村两级机构最终以不断地累积债务的方式，代替农民购买了国家提供的农村公共产品。国家提供的农村公共产品的数量越多，投入不足部分或由地方政府配套补足部分也越多。在财力不够的情况下，地方政府借债先垫付这一部分不足是最常用的手段，这就是农村债务不断增加的原因，即使中央三令五申不允许欠新债也无济于事，因为乡村债务的形成有着体制性根源。公共财政制度的缺失，使乡村的公共产品供给与需求的冲突进一步深化和加剧。         三建立公共财政体制以消除农村公共产品的供需矛盾         消除农村公共产品的供需矛盾，重构农村公共产品的供给体制，应该从建立公共财政制度着手。公共财政是保障政府公共产品供给的制度安排，它确保政府财政收入主要用于为社会提供公共产品和公共服务。         (一)建立公共财政体制以消除政府提供农村公共产品的异化现象         政府在农村公共产品的供给中应处于主体地位，但是政府有时也会违背这种主体地位而出现自身功能异化的现象。提供农村公共产品的乡镇政府，有时会成为乡村发展的外在物，违背其提供公共产品和公共服务的基本宗旨。         新中国成立后的乡镇政权是实现国家计划经济、推行国家目标的工具。它在国家政权向乡村的延伸中起了重要作用，使国家能有效地控制乡村这样一种原子化的社会形式。但是，在乡镇政府提供农村公共产品的过程中，遇到了乡镇政权异化的阻力。公共选择理论告诉我们，政府也是“经济人”，有自身的利益追求，政府既具有公利性，也具有私利性。当政府的利益取向与农民的利益取向一致时，表现为政府行为的积极性；反之，当二者不一致时，表现为政府行为的消极性。“之所以相当数量的乡镇权力组织行为既远离了农民的利益，同时也远离了国家的利益，很大程度上是一个以自我权力扩张为后盾，动员辖区的资源为机关工作人员尤其是权力核心成员谋取经济利益和政治利益最大化的相对独立的行动者，其结果乡镇政府的这种自我权力扩张和自我利益膨胀倾向，不仅成为加重农民负担的重要因素，而且阻断了中央或上级政府的政令，降低国家支持农民的政府效益。”[3]因此，在一定程度上，乡镇政权有可能演变为“赢利型经纪”，导致乡镇政权的异化。         首先，从乡镇政权的服务对象来看，它与其它层级的政权组织有着相似的地方，即为农村提供公共产品和服务。但也有不同的地方，即它直接面对农民提供服务。因此，它的存在必须依据其服务的对象，而非上级主管政府。但是，长期以来，计划经济体制决定了“上面千条线”，都来穿乡镇这根“针”。每一个上级政府或部门都要求在乡镇找到自己的落脚点，上级政府和部门也依据乡镇政府是否有相应的组织和部门来拨款，以落实政府或部门的任务。因此，乡镇内部的一部分机构和人员，其存在主要是着眼于上级政府和部门的对口管理，这就出现了组织的异化。因此，乡镇政府在提供农村公共产品时，有时并不以农民的需要为目标，而是以各种上级机关的考核目标为目标。这种错位的目标定位，完全脱离了公共财政的农村公共需要目标。         其次，自农村实行多年的家庭联产承包责任制后，农民自我管理、自主经营、自负盈亏，适应这种经营形式的组织是村委会。村委会实行村民自治，自我管理，自我提供最基本的公共产品。由于“那种历史上延续基层政权全能性命令式管理已不需要。家庭经营和村民自治对基层政权的需要更多的是规划和指导。目前乡级政权作为一级政权，主要是对上负责，并将许多农村发展并不需要的任务压给农村，侵犯家庭经营自主权和村民自治权。”[4]乡镇机构的存在往往与乡村社会的发展需求无关，作为基层的乡镇政府偏离了其存在的基本原则。国家将乡镇政府这一机构作为推行公共财政的载体，而乡镇政权往往将公共支出围绕自身的需求来安排，违背了公共财政应用于满足公众的需求。         再次，在取消税费之后，乡镇政权机构似乎精简了，人员似乎更忙了。而事实上，大多数情况下乡镇政权组织的“忙”却与乡村社会没有关系。“名义上是为老百姓做事情，实际很多工作都是政府内部的一个循环。上边开会，它再往下开个会；上边发文，它再往下面发个文。会开完了，文发完了，就算完事了。政府的运行和社会的运行是脱节的。乡镇干部自己也抱怨说，所做的工作不仅和百姓没什么关系，很多时候简直是在扰民。”[5]总之，乡镇政府虽然紧张，干的事却常常与乡村事务无关。大量的财政收入被用在政府机构自我运转上，公共财政变成了吃饭财政、养人的财政，往往不能成为提供公共产品的财政。         建立公共财政体制，要求我们的政府行为必须围绕公共目标进行，虽然我们认同政府有自身的利益，但它是从属于政府公共利益目标的。公共财政体制的建立将迫使我们重新审视政府的行为，政府改革必须围绕政府存在的宗旨进行，重新定位政府的职能，摆正政府作为公共产品提供主体的地位。         (二)建立公共财政体制以消除政府提供农村公共产品的总量不足         新农村建设为农村公共产品的供给注入了大量的资金，它对解决我国农村公共产品供给的总量不足有着重要意义。但如果不建立公共财政体制，新农村建设对农村的反哺，仍然会通过各种途径返流入城市，使新农村建设的政策大打折扣。         公共财政体制要克服的最大障碍是传统的城乡二元公共产品投入体制，二元体制不符合当前工业反哺农业、城市支持农村的大趋势。建立公共财政体制就是统筹城乡发展，让农民也分享工业化、城市化的改革成果，缩小不断扩大的城乡差距。我国新农村建设要求对农村公共产品进行大量投入，而让农民去挑这一重担，他们不仅挑不起，也不应该。因为公共产品就应是公共性的，应由政府的公共财政来支出。温家宝指出：“巩固和发展社会主义，必须认识和把握好两大任务：一是解放和发展生产力，极大地增加全社会的物质财富；一是逐步实现社会公平与正义，极大地激发全社会的创造活力和促进社会和谐。”[6]改革开放以来，我国的物质财富大幅增长，发展模式却没能让广大农民全面参与和享受发展所带来的巨大成果。最终让农民承担国家所提供的公共产品费用的发展模式，明显地有失公平，也有违正义原则，而“不随着生产力的发展而相应地逐步推进社会公平与正义，就不可能愈益充分地调动全社会的积极性和创造活力，因而也就不可能持久地实现生产力的大发展。”[6]建立公共财政体制是解决城乡二元体制的重要途径，也是实现社会公平与正义的重要道路。只有建立了公共财政体制，将城乡纳入平等治理的范畴，才有可能解决农村公共产品供给的总量不足问题。仅靠有限的资金投入，就想解决农村公共产品投入与需求的矛盾，无疑是缘木求鱼。         (三)建立公共财政体制以消除政府提供农村公共产品的债务现象         传统财政体制在提供农村公共产品过程中的政府投入不足，让乡村欠下了沉重的债务。当前，乡镇这一级政权组织的负债，据官方的统计数据应在4000亿元以上，而学者们的统计估计在10000亿左右。20世纪90年代，不少地方的县(市)领导经常要求乡镇完成自上而下的各种达标升级任务：“采取什么措施我不管，政策不能违背，任务必须完成，否则追究领导责任。”在这种情况下，乡镇为了完成任务，不得不想办法加重农民负担，变卖集体资产及向各方高息借贷。一个典型的例子是“2000年基本普及九年义务教育”。据了解，在农村举债“普九”非常普遍，因为进行学校危房改造、建设新校舍等，各地农村举债的总额估计高达500亿元。对于这些债务，乡镇原打算利用以后几年的农村教育费附加款及向农民集资款来偿还。但是，从2000年起，国家开始进行农村税费改革的试点工作，虽然尚未全面铺开，但这一深得民心的举措影响深远，不仅使试点地区农村教育的这两项筹款不能再向农民伸手，而且非试点地区也难以征集。债务因此而沉淀。除了乡镇债务以外，农村还存在着大量的村级债务。乡镇达标任务常常又分摊给了村干部。一旦村干部不能及时完成乡镇下达的税费任务，就不得不通过变卖集体资产或借高息来上缴税费。         因为统计数据的缺陷，我们很难估计我国乡村社会的公共品的供给规模。但是，大体上我们可以用县以下政府(包括县政府，但不包括城市中的区政府)的实际支出总额作为乡村公共品的实际供应规模。支出总额应包括预算内支出、预算外支出，还应包括违规的自收自支支出，其中后一部分相当难估计。根据一些相关数据的保守估算，这个数字在5000亿元左右。“5000亿元的农村公共品供给规模，相当于农民要拿在农村获得的大约15000亿元现金收入(不包括城市务工收入)的1/3。当然，农民拿不出这个钱，于是，就有了高层政府的转移支付，也就有了数千亿元的乡村两级负债。”[2]不公平的财政体制是造成县乡财政危机的重要原因，“县乡财政危机的要害是我们强加给农民一个大规模的公共品的供应，远远超过了农民的支付能力。更重要的是，我们这个公共品供应效率十分低下。真正使农民受惠的主要是政府的教育支出和部分财政支农支出(这部分也被大量挪用)。大量乡村公共部门是为收费而存在，并没有给农民带来公共品的享受。”[2]脱离农民需要的公共物品供给机制必然无法长期存在，或正常运转。长期累积起来的乡镇债务是在推行国家意志的过程中，以乡镇政府这个国家组织的名义欠下的，因此必须归还。取消农业税费之后，乡镇政府几乎没有什么收入了，乡镇政府的运转主要依靠有限的中央政府的转移支付，乡镇自身运转(养人)尚且艰难，拿什么去还债？这几年许多乡镇将能卖的都卖了，能租的也都租了，但沉重的债务却仍然无法还清。不仅如此，只要现有的乡镇政府存在，因机构运转所需经费仍然不足，农民又无法用现金收入完全购买乡镇政府提供的公共物品，所以新的债务还会产生。政府提供公共产品的能力受到债务的挤压，上级的转移支付资金常被挪用来支付债务，这就严重地制约着农村公共产品的供给。         除乡镇债务外，村级债务的性质更为严重。村委会是村民自治组织，村委会欠债与乡镇政府欠债有诸多相似之处，存在着内在的联系。有许多债务就是在乡镇政府的压力下欠下的，当然也有经营乡镇企业不善欠下的，还有管理不善欠下的。村委会不属于国家政权范围，因此，国家对于这些债务从名义上是不负任何责任的。村级债务制约着村委会的正常运转，许多村干部由于村委会以前欠下的债务无力归还，只好摞担子不干。取消农业税费后，村级债务成了死帐，严重制约着村委会的发展，乡村自治受到了严重威胁，乡村自我供给公共产品体制难以形成。由于无法还债，村委会的合法地位受到了质疑。         只有建立公共财政体制，统筹城乡经济社会发展，切实加大农业投入，才能逐步化解乡村债务，解决农村公共产品供给中的体制性问题。乡村债务问题逐步解决后，以村委会为主的乡村自治体系才能逐步建立，农村公共产品的供需矛盾才可以得到缓解。因为，对农民来说，乡村公共物品的供应，不仅由乡镇政府来提供，也来自公共物品供应的内部化。大多数情况下，农民所需的公共产品可以通过自身供给来满足最基本的公共产品需求，但是这种满足建立在农村自治组织健全的基础上。在传统农村社会，乡绅自治是解决乡村公共产品供给的基本体制。自建国以来，我们打破了这种农民自我供给的体制，代之以政府全面管理和提供公共产品的体制。改革开放以来，国家供给公共产品体制又面临着多重危机，无法满足农民对公共产品的需求。因此，建立公共财政体制，逐步化解本应由政府承担的乡村债务，就可以使乡村以村委会为主的自治体制完善起来。在公共财政体制的支持下，如果由农民自我供给和生产农村公共物品，就可以保证适销对路，且保持高效，从而在根本上缓解农村公共物品的供需矛盾。