城市化的“偶然性

城市化的“偶然性”

　　大陆城市化的水平还比较低，不过围绕城市化的辩论很激烈。其中一个重要问题是应继续发展大城市还是中小城镇。这方面或可参考中国台湾地区的经验。台湾人口约80％住在大小城市，这些城市35％集中在以台北为中心的方圆30公里内，另有25％集中在台南与屏东间，其余的40％则散布其中。

　　台湾地区有三个行政层级。第一层级是省和“直辖市”，第二层级是县和省辖市，第三层级是乡镇和县辖市。由于省已经虚级化，第一层级和第二层级实际上合称为“五都十五县市”：“五都”指台北市、新北市、台中市、台南市、高雄市，共占台湾人口总数2300万人的59％；“十五县市”包括基隆市、新竹市、嘉义市三个省辖市和十二个县。

　　上述数据表明，台湾地区城市化过程中大城市的集聚效应非常明显，这符合城市化的一般性规律，即通过大城市的发展来吸纳更多人口。不过这并不意味着不需要发展中小型城市。

　　城市化特殊道路

　　台湾的城市化之路有其特殊之处。回溯历史不难发现，台湾早期以农垦为主，因此清末之前人口分散在全台各处，只有台南府城勉强算是都市。日据时代以台北为殖民地行政中心，开始北台湾的都市规划。到了1935年，台北居民27万超过台南的11万，另有五个小城人口在5万－8万之间，几乎等距离地从南到北分布。

　　1949年之后，国民党政府和军队迁驻台湾，台北人口暴增到71万。由于驻军和眷属分布到各县市，城市的数目快速由9个增至30个，都市人口比例亦由24％增至40％。由于军事原因所导致的城市发展，是一个“外生的因素”。

　　而20世纪60年代之后的台湾城市则与工业发展和产业转型紧密相关。1960年－1980年工业快速发展，集中在劳动力密集产业，城市发展加速。在此期间的农业产值由占GDP的29％降至8％，而工业产值由27％增至46％，服务业基本维持在47％。同时，城市的数目倍增至73个，都市人口比例增至66％。

　　1980年－2008年间产业进行转型，资本与知识密集产业相继兴起，让服务业产值提高至72％，工业产值降至24％，农业基本维持在4％。服务业的快速成长反映出社会的高度城市化：都市人口比例增至80％，城市数目微增至94个。新增的城市大都围绕在台北和高雄，这也导致台北县在过半数的乡镇改制为县辖市之后升格为“直辖市”。

　　在产业转型期间，台湾的人口总数增加28％，但并不平均分配：台北市人口增加18％，桃园市增加130％，中坜市增加60％，新竹市增加62％，但位于中南部农业区的嘉义市仅增加8％，屏东市则更少，仅2％。

　　“随意”工业化推动城市化

　　经济的早期发展需仰赖工厂的设立，而这带动了农村人口的移动。由于人民可以自由移居，设立工厂的地区很快就发展成新兴小城市。台湾在工业发展初期，工厂是随意设立的，一些集中在大都市的边缘，一些则分散在各乡镇。由于台湾的道路、电力、水利等基础建设自日据时代以来就普及到各乡镇，工厂自然会选择设立在地价便宜且劳动人口集中的地方。

　　随着污染问题日益受到重视，20世纪60年代，地方政府开始在这些工厂散布的地区设立工业区。那时，在大都市郊区划定工业区没有用地获取的困难。等到工业区聚集几家工厂后，工业区附近就会出现一栋栋三四层楼的公寓，这些公寓主要是卖给在工业区工作的劳工。轻工业技术层次不高，不少熟练劳工开始自行创业，向原老板分包部分的制程，也就是现在所称的“垂直分工”。

　　这群创业的劳工骑着摩托车，从工厂载着半成品回公寓加工。公寓里有小型的机械，当时流行的口号是“客厅即工厂”。他们也会生产一些自己设计的新商品，骑着摩托车在城里到处寻找客户。为了租赁这些机械和购买公寓，他们大都以家乡的农田为抵押向当地的金融机构贷款。这些家庭工厂若经营成功，就会迁至工业区盖较大的厂房。台湾的宏计算机公司在创业时便是从台北民生小区附近的四层公寓起家的。

　　台湾的都市是这样发展起来的，即使台北市今日已经转型到服务业和科技业，仍处处可见摩托车骑士们在车阵中寻空隙穿钻。同样，在台北市区边缘的中和、永和、土城、汐止等地仍可见到有些脏乱的三四层楼的公寓，门口堆着一箱箱的待加工品。

　　但正是这低价的交通和住房，使得城市化起到了吸纳人口的重要作用。“衣食住行”涵盖了基本的生活形式，其中后两项与工作紧密相关。城市化过程中，如果就业人口在交通和住房上的支出相对较少，他们就更有积极性在城市中生活工作下去，成为城市的一部分。

　　“美丽的意外”

　　由于工业区和公寓住宅围着都市中心发展，都市边缘很快就发展成都市的副中心。随着台湾产业转型，都市必须跟着更新。

　　但地价随着人口聚集而提高，都市计划意味着许多准租和竞租行动的存在。2001年台湾地区的人口不到2300万，全台共推出451个都市计划，可容纳的都市人口近2500万。事后来看，涉及人口不过1800万。由政府计划推动的城市化并没有取得预期的效果。

　　不过，另一个有趣的都市计划是台北市内湖科技园区的发展。这是早期规划而未动工的工业区预定地，20世纪90年代台北市政府开始开发，计划将市区各地的违规轻工业工厂迁徙过来。由于该地为私人产权，政府只能规划道路和批准建筑，而无法真正约束其利用。

　　之后一家建设公司看到这是台北市最后一块未开发区，便持和政府不同的开发计划，向私人购地兴建企业总部和研发中心。开始时，他们在底层摆设过时机械以应付检查，于高楼层上班。逐渐地，它吸引到光宝、大众计算机等22家大企业进驻，现已是台湾企业总部的主要集中区。台北市政府只好于2004年变更其名为“内湖科技园区”，而当时担任市长的马英九也不禁感慨说：“内湖科技园区是一个美丽意外。”正是这美丽的意外体现了市场自发力量的强大之处。

　　随着台湾社会经济的发展，政府主导的城市化越来越难以成功，这不仅涉及到土地私产的限制，也涉及到一个更重要的问题，即城市是依靠自发形成的。因此，政府主导城市化反而可能形成扭曲，而不能达到城市化的目的。■

　　作者为台湾清华大学经济系教授