蔡永飞：农民对城市土地也拥有所有权

■根据宪法和法律规定，农民比城市居民拥有更多的土地所有权。如果这能在制度上落实，无疑可以增强农民对国家的认同，对生产资料社会主义公有制的认同，有利于统筹城乡全面协调发展，构建和谐的城乡关系。
迄今为止，学者们讨论农民的土地权利基本上局限于农民对于农村土地的权利，而事实上，农民还拥有城市土地的所有权。本文拟对此加以分析。
农民对城市和农村土地均拥有所有权
在我国，除了国家所有的土地以外均为农民集体所有。宪法第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山也属于集体所有”，就是说，这些土地只归农民集体所有，而不归全民所有。但这一问题本文不予讨论，本文所要讨论的是城市土地问题。
城市土地的所有权也是宪法第十条规定的：“城市的土地属于国家所有。”土地管理法第二条对此作出了具体阐述：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。”物权法第四十五条规定：“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权”。第四十七条规定：“城市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有。”
这里的“国家所有”即“全民所有”，而所谓“全民”即全中国(包括港澳台)的城市居民和农村居民，城市土地当然就不仅仅是城市居民所有，而且也为农民所有。法律规定“全民所有即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”，表明国务院只是国家所有土地的全民所有人的代表人或受托人，而不是所有者本人，“国家所有”不是政府所有，国务院所代表、所受托的人，是“全民”，即城市居民和农村居民，而不仅仅是城市居民。
根据宪法和有关法律的规定，本文认为，农民比城市居民拥有了更多的土地所有权：城市居民仅仅对全民所有的城市土地拥有所有权，或者说，城市居民仅仅是委托政府行使对城市土地所有权的委托人，而农民则不仅对于农村土地拥有所有权，而且对城市土地也拥有所有权。
确认和保障农民对城市土地所有权的政治意义
在市场经济条件下，作为一种稀缺资源，城市土地的价值和价格在不断上升，城市土地作为一种国有财产日益成为巨大的财富。确认和保障农民对于这一财富的所有者地位具有极为重要的政治意义。
第一，有利于增强农民的国家主人的意识、强化农民的国家认同。农民身在农村，却也对城市土地拥有所有权，并且这是法律所明确规定的，这是社会主义国家凝聚和团结农民的一种政治优越性。如果能从理论和具体制度上确认并保障农民作为城市土地所有者的权利，对于农民形成更强的国家认同无疑是十分切实的途径。如果说提升农民的国家认同不仅仅是增强执政党合法性基础的重要举措，是维护社会政治稳定的需要，也是国家制度建设、完成中国从传统社会向现代社会转型的关键所在，那么，兑现宪法和法律赋予农民对城市土地的所有权，则是现阶段加强社会主义国家制度建设的一个重要环节。如果国家能够在这个问题上走出实质性的步骤，那么不仅本身是社会主义国家制度建设的重大进展，对提升国家对于农民的凝聚力和号召力将产生震撼性的影响。
第二，有利于增强农民对生产资料社会主义公有制的认同和信心。对所谓“全民所有制”不仅城市居民缺乏切实体会，广大农民更缺乏现实的认同感。在全面建设小康社会、发展中国特色社会主义的今天，让全体社会成员特别是农民更切实地感受和认同社会主义公有制，进而充分体会这一制度的优越性，无疑是至关重要的。
第三，有利于统筹城乡全面协调发展，实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。科学发展观“是立足社会主义初级阶段基本国情，总结我国发展实践，借鉴国外发展经验，适应新的发展要求提出来的”(十七大报告)。这里“新的发展要求”指的是，“我们已经朝着十六大确立的全面建设小康社会的目标迈出了坚实步伐”，我国的发展已经站在了新的起点上，而新起点的一个重要方面，就是“我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段”(胡锦涛在2004年中央经济工作会议上的讲话)。这就是说，作为深入贯彻落实科学发展观的一项任务，确认并保障农民对城市土地的所有权，已经具备条件，是完全可能的。
第四，有利于缩小城乡差别，让城乡居民和谐相处，构建和谐的城乡关系。迄今为止的中国现代化建设是以城乡二元体制为基础的，城乡分隔使农村社会被排除在现代化之外，农村居民是最少分享现代化建设成果的群体。如果说现阶段中国社会存在着不够和谐因素的话，那么城乡关系不够和谐是最突出的因素之一。如果能够在确认和保障农民对城市土地所有权的基础上，逐步建立起城乡居民自由交往的体制机制，不仅将让农民更多地分享现代化建设成果，也有利于城乡经济社会发展资源的优化配置，有利于推进社会公平正义的实现，从而形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的局面，为发展提供良好的社会环境。
确认和保障农民对城市土地所有权的政策意义
第一，确认农民对于城市土地的所有者地位，就应当让农民分享城市土地出让金。城市土地作为全民所有的财富，必须由城乡居民共享，这就要求城市土地取得的收益必须统筹使用于城乡建设发展，不可以全部或者较多用于城市。在现阶段城市化进程中，城市政府征用农村土地，把农业用地改变为建设用地，似乎从此就和农民没有关系了，这种认识和做法是违背宪法和有关法律的，现阶段我国城市土地的收益基本上由城市居民受益的状况必须加以扭转，必须对因为长期忽视农民作为所有者的权利、把农民划在所有权人之外导致的农民利益的损失作出必要的补偿。在致力于建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局的今天，国家应当把城市土地的收益划出较大部分用于社会主义新农村建设。
第二，确认农民对于城市土地的所有者地位，就应当保障农民在城市的居住权。作为城市土地的所有者，在城市化、城镇化建设过程中进城务工或者移居城市的时候，农民有权获得与城市居民同等的居住权。国家制定和实施城市化政策，必须以农民是城市土地所有者这一事实为前提。比如说，对城市政府所建设的经济适用房、廉租房，农民拥有与城市居民同等的权利，城市政府可以制定和实施这样的政策：农村居民在城市居住一两年之后，即可凭租房合同到城市政府有关部门申请购买经济适用房、租住廉租房。不言而喻，当农民已居住城市，就应当享受与城市居民同等的各方面“市民待遇”。
第三，从长远看，农民应当享有作为城市土地所有者的各方面权利。加强社会主义民主政治建设，需要逐步建立农民参与城市土地经营管理的体制机制。比如说，农民不仅仅要分享城市土地经营管理的成果，而且要参与土地利用总体规划、城市规划及乡、镇总体规划的编制和对规划实施过程的监督，参与行使对城市土地收益的处分权和支配权，农民的这些权利必须得到国家法律制度的保障。