中国暴力拆迁中的政府逻辑 形成复杂利益链条 - 中国钢材价格网

中国暴力拆迁中的政府逻辑 形成复杂利益链条

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www.zh818.com　2010/2/6 1:03:35　中国钢材价格网

　　岁末年庚，中国正在进行着一场关乎民众的变革。

　　“拆迁”两个字消失了，在1月21日国务院法制办召开的第二次座谈会上，北大法学院教授王锡锌发现，“草案有了实质性的变化”。新条例草案有可能在春节前向社会公众征求意见。

　　中国政法大学原校长、物权法专家起草组负责人江平等8位学者参加了座谈会，江平说：“必须看到，拆迁问题已经引起了越来越大的社会矛盾。现行的拆迁条例违反《宪法》里‘公民的合法的私有财产不受侵犯’的条款，也不符合《物权法》的规定，必须废除。”

　　然而，这部伴随着中国城市化的进程而诞生，却被广为诟病的《城市房屋拆迁管理条例》足足实行了8年，也导致了城市发展与私有财产权保护两者间关系的巨大扭曲。

　　城市化围裹下的拆迁经济

　　这场变革的起始点，被舆论更多的定格在2009年11月13日。

　　四川省成都市金牛区天回镇，47岁的唐福珍独自站在自家3层楼顶平台上，面对拆迁大军的咄咄气势，点燃了自己。唐福珍用这种极端的方式捍卫着自己的一点点权利，但不久，唐福珍的行为被定性为暴力抗拒拆迁，数名家属也因此被抓。

　　在中国拆迁浪潮中，官与民的争斗历来演绎着各种荒诞的剧本，如今，在这样一个特殊的历史时期，唐福珍的行为被媒体无限放大，直至将要决定一项法规的变革。北京大学法学院副院长、博士生导师沈岿教授认为，目前制度的不合理使得强制拆迁、暴力拆迁引发的冲突越来越大，在利益的诱惑下，已经形成复杂的拆迁利益链条。

　　这个无形的利益链条背后，是中国城市化进程中政府之于拆迁经济的最大化追求，这种巨大的利益，使得政府与民众之间的地权之争愈演愈烈。1989年，财政部颁发《国有土地使用权有偿收入管理暂行实施办法》，规定城市土地出让收益的20%留给地方政府，用作城市建设和土地开发费用，其余80%按四六分成，中央政府占40%，地方政府占60%。

　　之后，在地方政府的争取下，中央政府做出巨大让步，将中央财政从土地使用权出让中分得的部分，对不同城市按85%～99%的比例返还给地方政府，返还期为两年。

　　土地收入逐步成为地方政府经济收入的重要来源。

　　1994年，中央政府实行分税制改革，大幅度提高中央财政收入占全国财政收入的比重，地方政府税收比例锐减，与此同时，土地收益开始全部列入地方财政收入，地方政府对土地经济的追求欲望达到最大化。北京大学法学院教授、博士生导师王锡锌一针见血地说：“最核心的还是利益。我看到一些数据，有的地方土地财政的份额占到三分之一以上，有的甚至更高，超过50%，所以卖地的收入，成了一些地方政府很主要的来源。在这种情况下，土地的征收、房屋的征收，如果变得更加有利于所有权人的利益，就意味着房屋征收的成本会提高，意味着土地使用权的转移会变得非常复杂，而这个是地方政府在目前的情况下不愿意的。”

　　有统计数据揭示：土地用途转变增值的土地收益分配中，政府大约获得60%～70%，农民获得5%～10%。在中国大规模推进城市化的进程中，拆迁成为一种常态的手段，这种手段也在逐步改变着人们的生活方式。

　　2009年初，河北省唐山市路南区委经提出“建设唐山市商业商务中心、创意中心、政务中心，打造中心城区新的增长极”的战略构想。

　　这些庞大构想出台后，截至目前，人口仅24.5万人，土地面积67.33平方公里，但却有28平方公里的采煤塌陷地和波及区的唐山市路南区已累计拆除各类建筑330万平方米，占建成区面积的三分之一，腾出土地1万余亩，这将是一笔巨大的土地收入。

　　而伴随着这种大规模的拆迁运动，政府与民众之间的利益暗战逐步升级。

　　2009年11月23日，河北省张家口市桥西区上演了一幕闹剧式的强拆。在还没有签定拆迁协议之前，退休女市民温春梅的房子被突然拆除。当地拆迁办的荒诞解释是：“房子不是故意拆的，而是雇佣大型钩机在清理垃圾时操作不当，不小心把房子碰倒了。”办案民警表示，不小心碰倒房子并不是故意损坏，所以不能立案，赔偿问题需要双方协商解决，协商不成只能走法律程序去法院起诉了。

　　国家信访局的统计数据显示，从2003年到2006年的上访中，有近40%涉及拆迁，而在当时的建设部这个比例高达70%～80%。中国律师精英网首席律师尹富强说：“和谐拆迁的前提应当是政府不与民争利，要让利于民，为民谋福利，这是构建和谐拆迁的根本。”

　　暴力拆迁中的政府逻辑

　　2009年10月20日，黑龙江省东宁县东宁电视新闻播出了对6名钉子户强拆的报道。

　　东宁县在连续多年大规模拆迁的基础上，又提出三年内拆除县城内剩余的60万平方米平房。拆迁为政府带来不菲的收益——全县连续3年土地出让金超过5000万元。

　　东宁县长任侃在2008年5月27日“东宁县棚户区改造动员大会”上说：“我们决不能因为钉子户的从中作梗，破坏了全县的发展大局，影响了广大人民群众住好房子、住好环境的热切愿望。在这里，我也希望有这种想法的人，把心态放平，把思想摆正，积极支持投身到拆迁热潮中来，不能与东宁人民为敌，不能以卵击石。”

　　在巨大经济利益面前，地方政府的拆迁逻辑永远被赋予了“发展大局”的标签。

　　中国政法大学教授、宪政研究中心主任蔡定剑认为，城市规划为强制拆迁提供了合法的根据。地方政府一旦以规划的名义把一个居民区变成公共利益项目，公民的合法财产权就很难被保障。在国外，保障财产权的更根本的一个手段就是城市规划中要有公众参与，这是一个从源头上保护公民财产权的制度措施。如果在每个程序的行政环节都有公众的参与，行政要滥用权力就不容易。没有公民源头上的参与，到拆迁的末端就只有暴力抵抗。

　　针对目前各地政府正在进行的突击拆迁行为，王锡锌建议，国务院应该出台一个文件或通知，规定一些明确的问责制度，明确规定在新的拆迁条例出来之前，要停止拆迁，特别要停止动用暴力的拆迁。

　　“拆迁”变为“搬迁”之后

　　2009年12月16日，北京金台饭店，经历了4个多小时的激烈讨论，国务院法制办副主任郜风涛宣布，《征收与拆迁补偿条例》颁布实施之后，旧拆迁条例将同时废除，整个拆迁的思路将发生“根本性变化”。

　　“遇到的阻力也很大，尤其是来自于地方政府的压力。”北京大学法学院教授王锡锌说，“因为修改《拆迁条例》直接牵涉到地方土地财政的利益，而且，现在许多地方政府在城市发展中将许多市政项目交付商业开发，这也是地方政府阻力的一个重要因素。”

　　这次拆迁条例修改涉及五大方面：对公民房屋的征收决定、拆迁条件及其程序；关于公共利益的界定；关于补偿的标准；关于争议解决的机制；非因公共利益的需要进行补偿和拆迁的问题。

　　针对征收条例制订中遇到的困难，国务院法制办主任曹康泰将之概括为三个主要问题。首先面对的是如何界定公共利益的问题，他表示，征收条例将会采取列举的方式界定公共利益，且倾向于采取对公共利益进行范围较窄的界定，不过这遭遇了地方的不同意见，地方希望能够将之界定得宽一点。

　　第二个困难为征收程序，包括征收程序由谁启动等问题都需要征收条例做出规定。此外，补偿问题也是难点，法制办倾向于按市场价格补偿，“你把人家房子拆了，总得让人家有能力购买新的房子。”曹康泰说。

　　究其根源，中国政法大学教授、宪政研究中心主任蔡定剑认为，“我们没有建立违宪审查制度。”尤其是对法规的司法审查制。司法审查制度肯定比政府的自我审查更清楚有效，而由于公民的参与，他们对法规是否侵害他们的权利更知冷暖，更有发言权，因而也是更有利于保护公民权利的制度安排。

　　1月21日召开的第二次关于拆迁条例的座谈会上，“搬迁”一词取代了“拆迁”。一字之变的背后则是对“公共利益”界定、征收程序、暴力胁迫、补偿环节等都做了相当细致而明确的规定。“拆迁”的历史结束了，搬迁的历史才刚开始。

　　新的《条例》能否扼制住之前“拆迁”乱象的延续，“搬迁”能否解决未来的冲突仍有待时间来验证。

　　在这种没有规划、

　　没有资质的拆迁运动中，

　　政府的承诺

　　是需要付出信用成本的。

　　直击上海拆迁新政

　　以往要实施旧区改造，总是政府一方在推，老百姓被动接受；而今，上海的居民也可以通过新的征询制度，主动要求实施改造，真正将“要我迁”变成了“我要迁”。

　　文｜本刊记者 孙晓青  上海报道

　　这是一次全新的尝试。

　　就在全国就《拆迁条例》的修改讨论得热火朝天的时候，上海推行的阳光化拆迁新政已经在试点地块上悄然进入尾声。负责此次拆迁工作的上海安佳房地产动拆迁有限公司总经理张国樑兴奋地说：“这个月一定完成收尾任务。”在他手里，115号地块的拆迁工作正在紧张有序地进行着，在那里居民的第一个反应就是：“是不是跟390地块一样？”

　　“390”发生了什么？为什么要和“390”一样？

　　“我要看这张反对票能否公示出来”

　　卢湾区位于上海市中心，这是上海最能体现东西方文化相融、交流的区域之一。这里高楼林立、设施完善，经典时尚的淮海中路、新天地就位于此。

　　距离新天地不到1公里的建国东路马当路的390地块显然和繁华都市格格不入。这里的368户居民一直生活在传统老弄堂里，家家户户没有独立厨房，没有卫生间，天天倒马桶。环境还不如没有修缮前的石库门。而这里只是上海旧居住区之一。有数据显示，在“十一五”初期，上海仍有这样的二级以下房屋1000万平方米左右。

　　去年上半年，上海市政府出台了《关于进一步推进本市旧区改造工作的若干意见》，提出了事前两次征询制度和居住房屋拆迁补偿安置新政策。

　　这被称为上海拆迁新政。与之前的拆迁最大的不同是，新政更看重折迁前的两次征询。第一次征询主要征求居民改造意愿，如果居民同意改造的比例达到规定要求的，列入改造计划。第二次征询主要征求居民对改造方案的意见，与居民签订附生效条件的《房屋拆迁补偿安置协议》，在一定期限内，居民签约户数超过规定比例的，协议正式生效并履行，并启动改造工作。

　　最重要的一条则是：如果第一次居民同意改造比例或第二次居民签约比例达不到规定要求的，则停止改造工作。

　　390地块成为尝试“新政”的拆迁之地。28岁的张乐临是390地块的拆迁项目经理，他从2001年就开始接触拆迁工作，但是负责整个项目的运作还是头一次。他坦言压力很大。“刚接到任务时，心理没底，这是新模式，老百姓能不能接受？方案和程序要怎么制定？面临的问题很多。当时两次征询要求第一次要达到90%，第二次要达到67%，才能启动项目，老实说一开始很担心能不能达到要求。”张乐临说。

　　3月1日，安佳公司正式进驻到390地块现场办公。第一次接触这里的居民，张乐临发现他们都有迫切的动迁意愿，但是对拆迁的安置问题、房源问题等都将信将疑。“卢湾区拆迁地块比较多，以前周边拆迁出现的一些问题让居民们也早有耳闻，所以轮到他们时就都很警惕和慎重。”张乐临知道，他所做的第一件事就是要转变居民的观念。

　　为了方便老百姓的工作生活时间，动迁办公大厅从下午1点半开始上班，一直到晚上9点半结束，如果有居民还没有咨询完，就会加班到更晚。四个工作小组分别占据大厅一块现场办公。与以往不同的是，大厅的“信访接待”改为了“咨询服务”，墙上挂上了“居民意见箱”。

　　从3月6日第一次居民代表会以来，张乐临和同事们每天都热心接待居民来访，前后也召开了五六次沟通会。居民老程每次都会来参加，他和老伴带着一个有残疾的儿子住在30平左右的房子里，倒马桶倒了几十年，从来没有住过新房子。张乐临几次和他接触都发现，这个老人动迁的意愿非常强烈，“这是最不让我担心的居民了。”张乐临笑着说。

　　3月21日，第一轮改造意愿征询投票，有97%的居民参与了投票，老程却在征询意见表上勾了反对票。并在勾选和交表的时候两次跟工作人员强调他投反对票。这让张乐临非常诧异。在最后唱票的时候，当老程的那张反对票也被公示出来时，老程笑了。

　　他主动找到张乐临说：“你们一直强调透明、公开、公正，我是不全信的，所以这次投票我特意投了反对票，就是要看看你们到底会不会把我这张反对票公示出来。现在我彻底相信你们了。”原来，老程用反对票来考验他们。

　　在这次征询中，投票赞成率达到了96%。张国樑感慨地说：“干了25年的拆迁工作，民意、民愿才是根本，拆迁工作怎么顺利进行，就应该真正做到公平公正，让老百姓真正参与到过程中。”

　　公开信息后黄牛“下岗”了

　　“两次征询”中，通常第一次征询意见比较一致，居民的改造意愿非常高。

　　但是第二次征询对改造方案的认可度，则差别很大。由于房价上涨，对动迁户而言，动拆迁所对应补偿涉及利益巨大。按照拆迁历史中的惯有想法，“早走吃亏，晚走实惠”，这不仅是居民的心结，也成了工作的障碍。

　　“只有百分之百地公开透明，才能打开这个结。”张国樑说，解决的办法就是全程公开，他组织公司的青年大学生自行开发了一套信息查询系统，安装在动迁接待大厅内。

　　每一个有疑问的居民都可以随时进行查询，查询电脑一直安放在大厅内，每天都被居民围着，触摸屏上内容很丰富，包括安置房源公示、已签协议公示、居住困难家庭认定结果等等。点击进入“已签协议公示”一栏，能查到每户已签约居民的安置清单，包括现住房屋的权证人、认定面积、评估价格、价格补贴、套型面积补贴，以及所得的面积奖励费、签约搬迁奖励费、就近安置购房补贴等等，记者看到，安置补偿精确到了小数点后两位数字。

　　张国樑说：“一定要对得起第一个走的居民。”

　　公开信息使得居民对“有差别安置”的担忧减少了，但仍然有人会对补偿标准等提出更多的疑问。座谈会成为解决这些疑问的另一个通道，在一个多月的时间里，安佳公司和社区共同召开了11次居民座谈会，每次都是三五十人，座谈中，居民的一些合理建议被采纳，有困惑的，工作人员就耐心解释。张国樑记忆最深的是最后一次，一共来了73名居民代表，挤满了整间会议室。“我跟他们说满意的就回家安心睡觉，不满意的就留下来向我开炮，只要在政策框架内怎么改对居民有利，都可以谈，写进方案中。”就是经过这样一次次和居民的沟通协调，最终，拆迁方案得到了大部分老百姓的认可。

　　2009年4月27日，第二轮签订含附加生效条件的安置协议征询启动。

　　让张乐临没想到的是，一些为了选到好房子的居民4月25日就开始前来排队等候。张乐临和同事在大厅中安置了椅子，让他们在屋里排，夜间也留工作人员，准备矿泉水、方便面，陪着他们等了两天两夜。4月27日，第一天的签约率为“29.73%”，第一周的签约率为“45.95%”，每天的数字都在更新，而这些都在动迁信息触摸屏上真切显示。

　　5月25日下午1时，动迁信息触摸屏上显示签约率为“67%”，随着第246户居民在动迁协议上签上自己的名字，建国东路390地块第二轮征询提前14天获得通过，超过三分之二的居民同意了动迁方案，这也意味着这一地块的旧改将正式启动。

　　一般房源的位置都距离原来比较远，对于那些不想离开这一地段的居民，安佳公司特别引进了房屋交换公司，就近改善住房条件，而且免中介费。老程5月初就签约了，随后在距离这里两条马路的瑞金路买了一套房子。搬进新家的老程如今仍然会回来看看，他兴奋地告诉张乐临，买房没几个月，房价就涨了30%。

　　以往每次动拆迁，黄牛党就会蠢蠢欲动，而一些居民也依赖于他们，希望得到更多的实惠。一些黄牛侧面打听390试点的情况，也有混入前来咨询的居民中。当这些人看到满墙的公示信息，查询电脑内家家户户的安置补偿状况时，只能离开。

　　因此，当地产生了笑谈，在390试点中，黄牛也下岗了。

　　给“钉子户”留一些时间

　　但也有至今没想通的居民。390地块的拆迁工作如今还剩下5户居民没有签字搬走，他们成了这个地块的“钉子户”，据工作人员介绍，这几户人家有的是因为家庭内部矛盾，有的是因为还想多得到些政策外的补偿。

　　岑岷一家就是最后要坚守房子的人。岑岷的家就在距离拆迁办公大厅不到500米的地方，这里一楼的前半部是个小商铺，后面可以住人，还有楼上小阁楼，岑岷一家三口、父母、姐姐一家三口共八口人在这里住了40年。这里本是一家经营麻辣烫的小吃部，由于地段好，岑岷说生意火红得“中午来不及吃，都忙不过来的”。它也是这家人主要的生活来源。

　　提起动迁，岑岷和他的家人都十分激动。“3月份闹动迁开始就没做生意了，很受影响。我们不是不想搬，谁不想改善环境啊，可是我们人多，我们也要靠这个店吃饭的。”岑岷说，他们和安佳公司谈了不知道多少次，但就是谈不拢。他们希望对方能够在附近还给他们一个商铺。

　　对此，安佳公司的政策上有专门针对居住和非居住的补偿安置方案，张乐临说他们会继续沟通，直到最后一刻，但是可以肯定的是，政策是不会变的，也绝对不会松口子，只是希望居民能多理解。

　　也有原来准备做“钉子户”，现在却改变了主意的。27岁的童自巍是张国樑近期新招的员工之一，也是其中最为特别的一个。说他特别，因为他此前的身份就是390地块的居民。

　　童自巍的家只有7平方米，户口簿上登记了9口人，因为条件有限，都各自租住在其他地方，“按照补砖头的政策，我们家真的是不太合算的那一种。”童自巍说，尽管接待人员反复说政策不会改变，但他承认最初的确是不相信，也盼过最后会“松口子”，但看着周围邻居一个又一个搬走了，他也在动摇。

　　“转变是个过程，老实说这么多年拆迁历史下来，单靠390改变，总会有很多疑问，但是真正接触下来，真的是和之前承诺的前后一致，公平透明，我们也就相信了。”童自巍说， 转变过来的童自巍干脆从原来的单位辞了职，加入了他看来很有希望的“阳光拆迁”队伍。

　　“390模式”的成功成了上海探索新拆迁之路的开始，去年以来，“征询制”在浦东、卢湾、闸北、杨浦平稳试点。

　　上海市城乡建设和交通委员会有关领导表示，“老百姓盼着改变居住环境，他们想动迁，这是政府的责任，在这个过程中，我们一定做到过程全透明，结果全公开。这一阳光化的新政会在今年在上海全面推行。”

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