论灾害救援的国际法问题

——以国际救援队的法律地位为中心
2010-6-18  阙占文  阅读186次
【内容提要】
自然灾害发生后，只有在灾害发生国同意且发出请求的情况下，其他国家或政府间国际组织的救援队伍及其人员方可入境实施救援，现行国际法尚未将“保护的责任”适用于自然灾害。在灾害国际救助领域，现行国际法已经涵盖国际灾害救援队伍及其人员入境、特权与豁免、索赔与诉讼等。我国需要借鉴国际法，建立国际灾害救援规则。
2008年5月12日，我国四川省汶川地区发生里氏8.0级强烈地震。地震造成极其巨大的人员伤亡和经济损失。面对突如其来的自然灾害，国际社会纷纷向我国提供包括资金、物资、人员和装备等各方面的援助，给予我抗震救灾工作和灾区群众大力支援。来自日本、俄罗斯、韩国和新加坡的4支紧急救援队、212名救援队员参与了地震灾区紧急救援工作。来自英国、日本、俄罗斯、意大利、法国、古巴、印度尼西亚、巴基斯坦政府和德国红十字会派出的9支医疗队、223名医疗技术人员参与了四川和甘肃两省地震灾区的伤员救治工作。[1]这是自新中国成立以来首次在特大自然灾难后接受外国专业人员入境救援，是我国在减灾和救援领域进行的国际交流与合作。①
汶川地震已逾一年多，我国政府和人民通过各种方式帮助灾区重建，认真评估、总结、反思我国地震预测、预防、应急和救援体系，并且认识到法律和规则在灾害应对的许多方面发挥着重要作用。国际合作是减少灾害、应对灾害和灾害救助工作的组成部分，而且，随着全球环境恶化、核技术和生物技术等的运用，全球环境灾害出现的频率和破坏程度都有所增加。在此背景下，国际灾害合作的重要性日益凸显。本文根据国际灾害应对和救援的国际法框架，讨论国际灾害救援地位及其人员的法律地位，为提高我国灾害救助效率、规范灾害救助行为，完善我国灾害救助法律法规体系提供参考。
一、灾害救援与保护的责任
1.强制救援问题的提出。2008年5月2日，热带风暴“纳尔吉斯(Cyclone Nargis)”袭击缅甸，造成数以万计的伤亡，但是缅甸外交部曾宣布不接受国际灾害救援队伍及其人员入境进行搜救工作，②这引发了一些西方国家的不满。为此，法国外交部长库什内2008年5月8日建议“联合国应该以‘保护平民的责任’为由，通过决议允许运送国际援助”，即使没有缅甸军政府的同意。他在巴黎对记者说：“考虑到那里的食物、船只和救援队伍，如果我们不履行保护的责任，不能获得联合国决议——授权运送物质和要求缅甸政府接受物质运送，我们就只能在联合国眼睁睁看着。”[2]
法国外长的提议受到国际社会的关注，有些媒体认为这是国际社会行使“保护责任”的最佳例子，[3]但是我们认为，法国外长对现行国际法和“保护的责任”的理解值得商榷。在现行国际法框架内，国家没有接受国际灾害救援队伍及其人员入境的义务。灾害既可能发生在一国管辖范围内，也可能发生在超过国家管辖范围内的国际公共领域，比如公海、南极等。一些发生在国际公共领域的灾害也可能在某国境内造成影响。对于发生在一国境内或后果及于一国的灾害，灾害救援队的入境问题取决于所在国政府。因为，基于国家主权，国家对其土地有最高的属地管辖权，一国是否准许外国人入境，完全是国家主权范围内的事项。[4](p222)国家并无允许外国人入境的义务。但是，一国可以根据本国的实际情况或互惠允许外国人入境。联合国大会在46/182号决议《加强联合国人道主义紧急援助的协调》中明确指出：“必须按照《联合国宪章》尊重各国的主权、领土完整和国家统一。关于这方面，必须在受灾国同意的原则上应受灾国呼吁的情况下提供人道主义援助。”在实践中，各国都是在受灾国请求或同意后才进行国际救援的。汶川地震后，为了救出更多的生命，保障更多民众的健康，我国政府同意俄罗斯、新加坡等国救援队入境，但是限于当前灾区各方面的条件，包括交通通讯等方面的条件困难，我们不可能接受所有的医疗人员到灾区来进行救助。[5]
2.“保护的责任”的概念和适用。1994年的卢旺达屠杀以及其他的种族灭绝事件震惊了国际社会，引发了对政治意愿和联合国能力的质疑。1996年，布鲁金斯学会的弗朗西斯和同事在《作为责任的主权：非洲冲突管理》中提出“作为责任的主权”概念。认为主权不仅是权力，也意味这对人民的义务。[6]2000年，加拿大与一些主要基金宣布建立一个独立的“干预与国家主权国际委员会”。委员会的中心议题是保护责任，即主张主权国家有责任保护本国公民免遭可以避免的灾难——免遭大规模屠杀和强奸、免遭饥饿，但是当它们不愿或者无力这样做的时候必须由更广泛的国际社会来承担这一责任。[7]2004年“联合国威胁、挑战和改革高级别小组”、前联合国秘书长科菲•安南在2005年的《大自由：实现人人共享的发展、安全和人权》报告中也接受委员会的建议，2005年联合国首脑会议接受委员会的一些核心建议。2005年，联合国大会通过世界首脑会议成果，专门规定“保护人民免遭灭绝种族、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害的责任”。决议第138条规定：“每一个国家均有责任保护其人民免遭灭绝种族、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害。这一责任意味通过适当、必要的手段，预防这类罪行的发生，包括预防煽动这类犯罪。我们接受这一责任，并将据此采取行动。国际社会应酌情鼓励并帮助各国履行这一责任，支持联合国建立预警能力。”[8]根据这一条款，“保护的责任”适用于灭绝种族、战争犯罪、种族清洗和危害人类罪，不适用于自然灾害。上述决议第139条还规定：“国际社会通过联合国也有责任根据《宪章》第6章和第8章，使用适当的外交、人道主义和其他和平手段，帮助保护人民免遭种族灭绝、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害。在这方面，如果和平手段不足以解决问题，而且有关国家当局显然无法保护其人民免遭种族灭绝、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害，我们随时准备根据《宪章》，通过安全理事会逐案处理，并酌情与相关区域组织合作，及时、果断地采取集体行动。”因此，当一国政府不能或不愿意保护国民免受上述罪行时，“保护的责任”要求国际社会首先借助和平手段，武力措施应作为最后手段。
二、国际救援队伍及其人员的出入境
在有关国家发出邀请或同意后，国家灾害救援队伍及其人员如何进入受灾国？各国国内法一般都要求非本国人员进出本国国境时必须出示有效的护照证件或其他证件，而且很多情况下国家要求非本国人员获得签证。在给予签证前，国家通常需要获得相关信息，比如入境目的、申请人能保障其在被申请国的费用等。《中华人民共和国外国人出入境管理法》第6条规定：“外国人入境，应当向中国的外交代表机关、领事机关或者外交部授权的其他驻外机关申请办理签证。在特定情况下，依照国务院规定，外国人也可以向中国政府主管机关指定口岸的签证机关申请办理签证。”办理签证一般要花费一定时间。一些国家通过双边或多边协定，相互间放弃签证要求。因此，游客或短期商务人士在旅游前通常不需要获得签证。在很多灾害救助情形中，救助人员可利用这些条款获得便利。持旅游签证入境。但问题是旅游签证在几天或几周内便到期，灾害救助人员不得不离开后重新入境。
国际社会一直试图简化国际灾害援助队伍及其人员入境程序和要求。1977年，国际红十字与红新月联合会和联合国经济和社会理事会通过“加快国际救济措施”，要求“当为国际公认的救援机构代表的救助人员为履行职责而过境、入境或出境时，所有国家应豁免签证要求。”
在许多双边救援条约中，国家通常豁免来自对方政府的紧急救援人员的签证要求，甚至护照控制。比如1985年《丹麦和德国关于灾害或严重事故时互助协定》[9]第4条。有些国际文件虽没有明确提及放弃签证要求，但号召各国便利救援人员入境。比如，联合国大会2002年通过57/150号决议，促请所有国家，“按照其公共安全和国家安全适用的措施，酌情简化或减少国际城市搜索救援队及其设备和材料在入境、过境、逗留和出境方面的海关和行政手续，同时考虑到国际搜索救援咨询小组指导方针，特别是其中有关救援人员签证和其动物检疫、领空利用、搜索救援及技术通讯设备、必需的药品及其他相关材料的进口等内容”。相似的内容还出现在2005年《东盟灾害管理和应急反应协定》、1991年通过《美洲便利灾害救助公约》[10]和1998年《关于为减灾救灾行动提供电信资源的坦佩雷公约》中。[11]在国内层面，挪威1990年移民条例第113节规定，如果有充分证据证明缺少签证的理由是可原谅的，可以在入境时基于护照授予紧急签证。
从事有些与灾害应对有关的职业通常需要获得许可、证书或政府批准，比如医生、护士。通常情况下，获得这些许可的过程漫长而又艰难。在灾害救助的关键时刻，显然无法通过正常途径获得这样的许可。这样的问题一般可以通过国家临时承认的方式解决，但似乎并不成功。联合国教育、科学、文化和卫生组织曾发起谈判，试图解决外国学术资格的承认问题，但没有提到应急情形。一些“软法性”文件规定职业资格的承认问题。[12](p119)2006修订的《灾害救助中民用和军用资产利用奥斯陆原则》的“地位协定范本”呼吁受影响国家根据请求免费接受救援队伍成员的技术和职业资格。国际红十字与红新月联合会《国际灾害救济和最初紧急援助国内便利和规制指南》规定：“受灾国应该免费、在实施灾害救助所需的时限内提供可在其境内续展的签证或工作许可；并在灾害救助领域免予或加快签证及工作许可程序；临时承认外国医疗人员、建筑师和工程师的职业资格、临时承认驾驶证或其他许可……”。
三、救援设备或物资的出入境
灾害救援不仅需要专业人员，也需要专业的设备、仪器等。在汶川地震救助过程中，国际救援队伍带来了各自国内最先进的救援装备：生命探测仪、“蛇眼”、二氧化碳探测仪、海事卫星电话、微波和超微波通信设备、视频传输系统等等。俄罗斯和新加坡的救援队则用专机直接运来自己的救援车开赴灾区。
为了维护本国民众生命和健康、维护本国市场和环境，各国一般都建立了货物出入境的法律体系，包括货物检验检疫、税收征纳和海关监管等。灾害发生后，特别是突如其来的灾难——如地震和飓风，对于救援物资和设备的需要非常迫切。此时，灾害国国内法规则如何适用呢？
对此，许多条约，包括多边条约和双边条约，都提及灾害救济时的海关便利。例如，1998年坦佩雷公约第9条规定，缔约方，在可能时，应该根据他们的国内法，采取措施减少或消除减灾所用的电信资源的规则壁垒，包括提供电信援助的规则壁垒。这些措施包括但不限于：修改规则、豁免适用这些规则、承认外国批准的电信设备和运营许可。1944年《国际民用航空公约》[13]附件9也号召缔约国采取措施确保救援物资毫不迟延地清关。1973年《关于简化和协调海关业务制度的国际公约》和1986年《核事故或辐射紧急情况援助公约》也有相似规定。区域层面，1991年《美洲便利灾害救助公约》第5条、2005年《东盟灾害管理和应急反应协定》第14条等也作出海关便利规定。许多不具有约束力的全球性文件也提及灾害救济时的关税便利。例如，1977年，国际红十字与红新月联合会和联合国经济和社会理事会通过“加快国际救济措施”。
从上述条约和文件看，对于这些救援设备和物资，各国一般给予以下便利或优惠：(1)免纳所有的关税、捐税和政府征费。免纳关税和捐税的对象限于对援助方为援助目的而运入请求国境内的设备和物资；(2)免予财产强制措施。对援助方为援助目的而运入请求国境内的设备和物资免予扣押、没收或征用；(3)上述设备和物资的出口和进口免于受灾国的出口和进口限制措施；(4)简化或最小化出口与进口上述设备与物资的文件要求；(5)允许援助国或援助组织的设备或未曾使用的财产重新出口。请求国应免予或减少对为援助目的而运入请求国境内的设备和物资的检验和检疫。援助国应该检查和检验为援助目的而运入请求国境内的设备和物资，确保他们符合救援需要，满足请求国的国内法和国际标准。
除了一般的物资或设备外，国际救援队伍可能还需要进口特殊物资或设备，如交通工具、药物等。虽然交通工具是动产，但是很多国家都要求登记，并且必须经过考试获得操作许可，这会对交通工具的进口及使用产生阻碍。当援助国或国际组织为援助目的而进口交通工具时，受灾国应该临时承认该交通工具的外国登记的效力；受灾国应该放弃或快速颁发必要的许可证，减少援助国或国际组织使用、进口或出口电信和信息技术设备的其他障碍；并在不影响或歧视国内救援队伍的情况下给予国际救援队伍使用波段、频率和卫星优先权。受灾国应该减少出口和进口药物及医疗设备的法律和行政障碍。援助国和国际组织应该采取一切合理措施确保这些药物和医疗设备的质量和安全。
四、国际救援队伍及其人员的特权及豁免
特权与豁免，指赋予某人或组织特别的权利和优惠。特权与豁免肇始于外交关系，1961年《维也纳外交关系公约》[14]的序言称，“确认此等特权与豁免的目的不在于给予个人以利益而在于确保代表国家之使馆能有效执行职务。”随着政府间国际组织不断出现，使得传统的特权与豁免也延伸适用至政府间国际组织代表。联合国、专门机构和职员根据一系列条约享有特权与豁免，包括1946年《联合国特权与豁免公约》、1947年《专门机构特权与豁免公约》。因此，联合国部门及其专门机构在从事灾害救助行为时，可以享有公约所规定的特权与豁免。其他政府间国际组织也可以根据相关国际条约享有特权与豁免。国际红十字会和国际红十字与红新月联合会则因其特殊宗旨，根据与国家签订的条约享有特权与豁免。
针对国际灾害救援队伍及其人员的索赔和补偿，一些条约规定，对于在提供所要求的援助过程中在其领土或其管辖或控制下的其他地区内所造成的死亡或人身伤害、财产毁坏或损失、或环境破坏，请求国应：(1)不得对援助方或代表其行事的人员或其他法律实体提出任何法律诉讼；(2)承担处理第三方对援助方或代表其行事的人员或其他法律实体的法律诉讼和索赔的责任；(3)使援助方或代表其行事的人员或其他法律实体在上述法律诉讼和索赔方面免受损害；(4)对以下情况给援助方或代表其行事的人员或法律实体以补偿：援助方的人员或代表其行事的人员的死亡或受伤、有关援助的非消耗性设备或物资的损失或毁坏，但由于个人故意渎职而造成死亡、受伤、损失或毁坏的情况除外。
国际灾害救援队伍及其人员在请求国享受特权与豁免、便利的同时，应遵守国际法并对请求国承担一定的义务。1986年《核事故或辐射紧急情况援助公约》第8条规定：“在不妨碍特权和豁免的情况下，凡享有本条所列特权和豁免的受益人，均有义务遵守请求国的法律和规章。他们还有义务不得干涉请求国的内政。”《美洲便利灾害救助公约》第8条还规定援助方应该尊重请求国指定的限制区域。
五、灾害国际援助的法律准备
实践证明，临时程序将导致代价高昂和威胁生命的迟延；缺少规章和责任感有碍救援。[15]2001年，国际红十字与红新月联合会启动“国际灾害应对法”计划，调查现有的国际灾害应对机制、审视现有国际灾害应对机制的有效性、促进国际社会对国际灾害应对机制的理解、降低灾害影响人群的痛苦。2007年，在联合会建议的基础上，国际红十字与红新月联合会第30届会议通过《国际灾害应对和恢复救助的国内便利和规范指导原则》。虽然该原则导言部分明确指出，“这些指南不具有法律约束力，虽然它希望国家利用指南增强与国际灾害救助有关的法律和政策；这些指南不会对根据国内法产生的现行权利和义务产生直接影响。”但是，这些原则源自现行的许多国际文件和国际实践，因此可以认为体现了国际社会的通行做法。
汶川地震后，我国政府坚持“以人为本”理念，接受国际救援队伍和人员入境救援，各级行政机构采取各种措施便利国际救援队伍和人员入境。[16]不过，更多的时候，我们秉承的是“特事特办”原则，还没有建立完善的接受国际援助体系。灾害无法避免，但是我们可以通过立法准备提高国际救援的效果，减少灾害造成的损失。我们不仅要提高自然预测、监测和救助水平，也要完善灾害应对和救援法律。首先，修改现有灾害应对和应急援助法，在其中纳入国际援助的内容。我国《防震减灾法》第57条规定：“国务院地震工作主管部门会同有关部门和单位，组织协调外国救援队和医疗队在中华人民共和国开展地震灾害紧急救援活动。国务院抗震救灾指挥机构负责外国救援队和医疗队的统筹调度，并根据其专业特长，科学、合理地安排紧急救援任务。地震灾区的地方各级人民政府，应当对外国救援队和医疗队开展紧急救援活动予以支持和配合。”这些原则性规定是不够的，国内立法还需要明确：灾害影响评估的机构、需要请求国际援助的灾害影响程度、发出国际援助请求的机构、负责协调国际援助的机构等内容。其次，在发出国际援助邀请并得到其他国家或国际组织响应后，可以通过签订双边条约，规定国际援助队伍及其人员出入境的要求、国际救援队伍及其人员在我国的特权及豁免、救援设备和物资的入境、救援费用的分担、保密义务和争端解决等问题。目前，我国已经参加1986年《核事故或辐射紧急情况援助公约》，当然，我国还可以参加其他的多边国际援助协定与区域援助协定。
【参考文献】
[1]民政部网站.http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/200806/20080600016104.shtml[EB/OL].2008-10-20.
[2]http://www.nytimes.com/2008/05/08/world/asia/08myanmar.html?hp [EB/01].2008-10-2.另参见外交部发言人秦刚2008年5月8日举行例行记者招待会实录[EB/OL]..http://www.fmprc.gov.cn/chn/xwfw/fyrth/t432640.htm,2008-05-09.
[3]http://www.boston.com/bostonglobe/editorial_opinion/editorials/articles/2008/05/09/to_protect_or_neglect_in_burma/[EB/O1].2008-11-24.
[4]邵沙平.国际法[M].中国人民大学出版社，2007.
[5]外交部发言人秦刚5月20日举行例行记者招待会[EB/Ol].http://www.fmprc.gov.cn/chn/xwfw/fyrth/t437992.htm,2008-05 -21.
[6]Francis M. Deng et al., Sovereignty as Responsibility: Conflict Management in Africa, The Brookings Institute, Washington, DC,1996.
[7]干预与国家主权国际委员会网站[EB/OL].http ://www.iciss.ca/pdf/Commission-Report.pdf,2008-10-24.
[8]联合国文件A/RES/60/1，2005年10月通过.
[9]1985年5月16日签署。
[10]1991年6月7日在智利圣地亚哥签订，1996年10月16日生效.
[11]1998年6月18日签订于芬兰坦佩雷，2005年1月8日生效.
[12]Law and legal issues in international disaster response: a desk study, International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies,2007.
[13]1944年订于美国芝加哥，1947年4月4日生效.
[14]1961年4月18日订于维也纳，1964年4月24日生效.
[15]Learning the tsunami''s legal lessons, http://www.ifrc.org/docs/pubs/idrl/tsunami_factsheet.pdf,2008-10-20.
[16]据海关总署统计，截至5月21日11时，全国海关累计快速验放131批进境救灾物资和救援人员。海关总署网站：　　http://www.customs.gov.cn/ publish/portal0/tab20209/module51238/info112798.htm,2008-06-06.