一位普通公民参与立法的8年历程

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●本报记者 唐 鸿 ...中国商报网站
（新闻周报2006年8月8日报道）
“今年主推五项立法”
在北京圆明园外的一处平房内，熊伟用这个地址注册了一个文化传播中心，起名为“新启蒙”。“这是个NGO（NGO：non－government organization 非政府组织），不以营利为目的。目前主要是与国内专家从事研究工作，包括法律的制定建议、修改建议和一些针对农村地区的普法工作。”熊伟介绍说。
走进室内，迎面的三面墙全是高高竖起的书柜，有一面还多加了一排，大约有数千册图书。室内陈设十分简单，客厅只有一个沙发，而随处可见的，是一摞摞厚厚的稿纸。“今年刚成立了‘新启蒙’，我所参与的各项立法工作今年是很重要的一年。”经过几年的积累，无论是从立法的成熟度，还是人大代表的支持度，熊伟都渐渐摸出了名堂。他的《村民委员会选举法》征得了1000多名人大代表的支持，到目前为止，与人大代表合作提出的相关法律议案也有30多项。
“今年主推几项立法，分别是《公益广告法》的制定，《村民委员会组织法》的修改，《村民委员会选举法》的制定以及《听证法》的制定。”早在1999年，当熊伟还是一名记者时，他就提出了很多项立法建议；而如今，推动公民参与立法已经成为了熊伟的一项事业。
在《听证法》的制定上，熊伟是有感于历年的春运期间火车票涨价制度。“我看到在中央电视台的新闻频道和新浪网联合举行的‘春运期间什么交通工具是你的首选’调查中，选择火车的人占了79.04％，这说明火车还是以它的安全、方便和快速等优点吸引了广大中低收入阶层的人们。而在我国，铁路运输企业事实上处于垄断地位，而铁路客运票价属于关系群众切身利益的公用事业价格，因此，按照《价格法》的有关规定，在涨价前是应当举行听证会的，由此，我也想到了应该为‘听证会’立法。”熊伟还分析说，“关于涨价制度‘削峰填谷’的作用，据我分析不甚明显，因为农民工才是春运客流的主要组成部分，车票涨价只会使相当部分农民工选择在涨价之前回家，在价格回落之后返城。这样非但没起到应有的作用，反而造成了城市在春节期间的‘保姆荒’和‘用工荒’等问题，影响了市民的正常生活秩序。此外，车票涨价的效果我们也看到了，车厢拥挤、脏乱，它与‘优质优价’和‘同质同价’的原则也是不符的。因此，我认为出现铁路票价不经过听证程序就擅自涨价现象的一个重要原因，就在于我们没有一部统一的、程序严格、可操作性较强的《听证法》。”
熊伟的每项法律议案绝非“拍脑门儿”就提出来的，而都是经过大量调查和研究的基础上，在汲取多位专家意见和多名人大代表支持的基础上提出的。这项《听证法》议案就是由赵林中等32名人大代表联合提出的。同时，熊伟的每项立法议案也与民声和舆论如出一辙。
参与立法从农村开始
熊伟最为人所知晓的，便是他花了4年的时间，潜心草拟的一部《村民委员会选举法》，这部草拟的“法律”如今已经五易其稿，现稿共计十一章，九十四条，一万三千多字，前后共征得了1000多名人大代表的支持；不仅如此，这部“草拟法”还一度得到了10名全国人大常委会委员的支持，成为这10名全国人大常委会委员联名上呈的议案。日前，全国人大内务司法委员会已明确表示，今年修改《村民委员会组织法》的工作已经启动，虽然不会单独制定《村民委员会选举法》，但会在修改“组织法”的同时一并完善选举法。当然，这一法律的推动与进步不能说是因熊伟的一己之力，但这与熊伟以及众多人大代表的积极参与肯定脱不了关联。
熊伟告诉记者，1999年，他作为《湖北经济报》的记者，见证了湖北潜江市董滩村的村委会选举。全村参加选举的人数只占村民总数的1/20，而且绝大多数选民根本没有行使自己的选举权，而是被他人做主投了票。农民的政治参与热情感染了熊伟，他开始关注这方面的消息。
“我是从2002年5月起，在追踪调查浙江省永康市古山镇前黄村选举事件时，认识到必须尽快制定一部《村民委员会选举法》的。”熊伟介绍说，当时前黄村的村委会选举事件是中国首起得到一百多位九、十届全国人大代表监督的村委会选举事件。当时的矛盾主要集中在一些选举程序上的纠纷，比如选票的印制数量、多余选票的处理、村民委员会的产生等问题上，导致村民怀疑有人操纵选举。“村委会至今未选出，究其原因就是在选举程序上无法可依！现行的《村民委员会组织法》中，有关村委会选举的只有6条，500多字内容，太简略了！”
此后的6个月内，熊伟做了大量的实地调查，认真分析了村委会选举出现问题的个案，起草了一部《村民委员会选举法》，初稿共十二章，一百一十四条，两万多字。共征集到九届全国人大梁建国等31名代表的签名支持，并于2002年12月作为议案寄给全国人大常委会。
熊伟从2004年起对河北省某村的选举进行不间断的指导和关注，“这使当地的一些干部对我很不满意，”熊伟有些无奈地笑着说，“其实我就是想告诉村民们怎么才能将选举程序合法化！”熊伟告诉记者，这几年中，他通过不断和专家、人大代表研讨，如今这部选举法“建议稿”现稿和初稿相比，已经有了显著的进步，其中有几处创新。“一是首次提出了‘村民会议召集人’制度，这想法是我在2004年指导东营村村委会选举时萌生的，当时村里的‘两委’辞职，而乡里又不支持村委会选举，这使得根本无法召开村民会议，所以我就想出了‘村民会议召集人’这个特殊的岗位。召集人一般都是村里比较有影响力和号召力的人，但同时为了保证选举的公平性，‘召集人’是不能参加村委会选举的。”
熊伟前后总共帮助河北某村开过5次选举大会。他的“村民会议召集人”制度于2004年在东营村实行试点，老百姓都非常拥护。但由于终究不在正式法律之列，加上一些村民对自己权益维护意识的淡漠、是非观念不甚明确等因素，使得这项制度并没有在村里长期开展。但尽管如此，熊伟还是研究出了很多适合当地选举的细节技巧。比如说，为了保障每个村民的选举权不被他人剥夺，特地在选举时圈出一块四周封闭的地，作为“秘密选举间”，让每个村民当场进去填写选票并投票，这样既保障了村民的选举权，也维护了他们的选举隐私。
提高公民的法律意识
在采访中，熊伟也不断动员记者，“记者是最能发现社会问题的人群之一，你要在采访中发现了哪些法律不完善和不合理的地方，我们也可以共同商议立法议案，然后去找专家研讨，最后争取全国人大代表的支持。”
“那您觉得您的提案有多少会真正起到作用的呢？”记者问。
比如说村民选举，有人说选举不真实，但我想首先是要有法可依地把它做起来，当然，在初期过程中，它很有可能还像以前一样被少数人操纵，或者不甚公平，但正是在这里面我们才能发现问题，渐渐摸索，从而不断地完善法律。” 熊伟说，“我现在已经习惯于挫折了，做一件事情我没有对它在短时间内抱以很大期望，我只是在一直不断地做，尽自己最大的努力做。像我们努力了三年的《义务教育法》修改议案，今年的修改工作事实上已经采纳了我们的建议，类似的例子还有不少。”
全国人大常委会法制工作委员会主任胡康生曾撰文题为：《扩大公民的立法参与 促进构建和谐社会》，文中提到，“扩大公民的立法参与既是构建和谐社会的必然要求，也是我国立法制度的重要内容，因此应逐步有序地推进公民参与立法工作。”文章最后说，“要进一步总结地方人大在扩大公民参与立法方面的经验，拓宽公民参与立法的渠道。”
而熊伟则认为，公民参与立法是指公民主动地参与到立法的全过程中，包括立法计划的提出，法律建议稿的调研及撰写，法律实施的监督等。但现在大家谈得更多的是“公众参与立法”，至于如何推动公民参与立法也是他下一步要研究的课题。